Згідно з Конституцією України «Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент – Верховна Рада України» (ст. 75). Застосування терміну «парламент» до Верховної Ради України свідчить про сприйняття низки основних положень доктрини парламентаризму. Статус Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади означає, що інших органів законодавчої влади, тобто уповноважених приймати правові акти у формі із юридичною силою закону, в Україні немає. Згідно
13 Законом України «Про Автономну Республіку Крим» від 17 березня 1995 року органом законодавчої влади Автономної Республіки Крим була Верховна Рада Автономної Республіки Крим (ст. 6), але з прийняттям нової Конституції України вона втратила статус законодавчого органу і повноваження приймати правові акти у формі закону. Згідно з конституцією України Верховна Рада Автономної Республіки Крим є представницьким органом Автономної Республіки Крим. У межах своїх повноважень вона приймає рішення та постанови, які є обов’язковими до виконання в Автономній Республіці Крим (ч. 1, 2 ст. 136). До
14 лютого 1992 року в період між сесіями Верховної Ради України, законодавчу владу здійснювала Президія Верховної Ради України шляхом внесення до чинних законів змін і доповнень з представленням їх для затвердження Верховною Радою України на черговій сесії.
Відповідно до ч. 1 ст. 76 Конституції України конституційний склад Верховної Ради України – чотириста п ’ятдесят народних депутатів України, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.
Українські науковці і політики висловлюють різні думки щодо чисельного складу Верховної Ради України – одні вважають його оптимальним, інші – завеликим. Питання про зменшення загальної кількості народних депутатів України з 450 до 300 у 2000 році виносилося на Всеукраїнський референдум і було підтримане виборцями. Кількісний склад парламенту визначається різними чинниками, зокрема структурою парламенту (однопалатністю чи двопалатністю) і загальною чисельністю населення країни, хоча безпосереднього зв’язку тут немає. Зазвичай, двопалатні парламенти є чисельнішими, ніж однопалатні, а країни з більшою чисельністю населення мають чисельніші за складом парламенти.
Найчисельнішими за складом є Всекитайські Збори Народних Представників – приблизно три тисячі представників. У складі обох палат парламенту Італії налічується 945 парламентаріїв, Франції – понад 880, ФРН – майже 740 парламентаріїв. Відносно (порівняно з чисельністю населення) нечисельними є парламенти Індії, США і Росії – відповідно 797, 535 і 628 парламентаріїв. Парламенти країн з невеликою чисельністю населення мають, як правило, нечисельний склад: Ліхтенштейну – 25, Люксембургу – 60, Ісландії – 63, Латвії – 100, Естонії, Молдови – 101, Албанії – не менше 140, Литви – 141, Словаччини – 150, Норвегії – 157, Данії – не більше 179, Бельгії – 221, Нідерландів – 225, Ірландії – 226, Болгарії – 240, Австрії – 246 парламентаріїв. Є країни з невеликою чисельністю населення, але з відносно великим чисельним складом парламентів: Угорщина – 386, Швеція – 349 парламентаріїв за чисельності населення, відповідно, 10,2 і 8,9 млн. Чисельний склад верхніх палат, зазвичай, є меншим, ніж нижніх. У деяких країнах конституції або закони встановлюють мінімум і максимум чисельного складу парламенту.
За своєю структурою Верховна Рада України є однопалатним парламентом. Проблема вибору однопалатної чи двопалатної структури парламенту називається проблемою бікамералізму (багато камер-палат) – проблема багатопалатності парламенту.
Нині чинна Конституція визначила парламент України як однопалатний. Однак, дуже багато вчених та політичних діячів на етапі розроблення нової Конституції України говорили про необхідність введення двопалатного парламенту в Україні. Прихильники двопалатності парламенту називали такі переваги його над однопалатним:
– дасть можливість краще врахувати інтереси всіх регіонів у парламенті, оскільки верхня палата мала б формуватись з рівною кількістю представників всіх областей, АРК та міст Києва і Севастополя;
– створила б всередині парламенту свій міжпалатний механізм «ваг і стримувань», а отже зменшилась би ймовірність появи необгрунтованих чи незаконних рішень у парламенті загалом (іншими словами, обмежила б волюнтаризм парламенту);
– провела б розумний «розподіл праці» між палатами. Верхня палата могла б займатися нагородженням, територіальними справами, призначенням посадових осіб тощо.; нижня – виключно законотворенням.
Основним аргументом противників двопалатності парламенту є те, що перехід на двопалатну систему може призвести до збільшення кількості депутатів парламенту, а отже й витрат на їх утримання.
Поруч з цим, незалежно від того – однопалатний чи двопалатний парламент, у його структурі завжди є свої внутрішні елементи (структурні підрозділи). Є такі і в парламенті України.
Отже, як структурні одиниці в організації діяльності Верховної Ради України можна виділити:
– народного депутата (парламентарія);
– керівні посадові особи Верховної Ради;
– комітети Верховної Ради;
– тимчасові слідчі та спеціальні комісії Верховної Ради;
– депутатські групи і фракції та міжфракційні об’єднання;
– Апарат Верховної Ради України.
Після проведення виборів нового складу парламенту, Верховна Рада України для належної організації своєї діяльності, насамперед законотворчої, повинна обрати своїх посадових осіб.
До посадових осіб Верховної Ради України належать:
– Голова Верховної Ради України;
– перший заступник Голови Верховної Ради України;
– заступник Голови Верховної Ради України.
У статті 88 Конституції України йдеться про те, що Верховна Рада України обирає зі свого складу Голову Верховної Ради України, першого заступника i заступника Голови Верховної Ради України та відкликає їх.
Згідно Регламенту Верховної Ради, кандидатури на посаду Голови Верховної Ради України пропонуються на пленарному засіданні Верховної Ради депутатськими фракціями, народними депутатами. Народний депутат може запропонувати для обрання свою кандидатуру.
Кандидат на посаду Голови Верховної Ради України в будь-який час може заявити про самовідвід. Для цього головуючий на пленарному засіданні надає йому слово позачергово.
Рішення щодо кандидатур на посаду Голови Верховної Ради України приймається таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів. Обраним Головою Верховної Ради України вважається кандидат на посаду, який отримав більшість голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради, якщо бюлетені для таємного голосування одержали не менше двох третин народних депутатів від їх фактичної чисельності.
Про обрання Голови Верховної Ради України оформляється відповідна постанова Верховної Ради, яку підписує обраний Голова Верховної Ради України. Голова Верховної Ради обирається на строк повноважень Верховної Ради.
Голова Верховної Ради України може бути в будь-який час відкликаний Верховною Радою. Це може бути зроблено парламентом за таких обставин:
– на його прохання (крім випадку виконання ним обов’язків Президента України);
– у зв’язку з незадовільною його роботою на цій посаді;
– через обставини, що унеможливлюють виконання ним своїх обов’язків голови парламенту.
Стаття 88 Основного Закону регламентує загальний перелік повноважень спікера – Голови Верховної Ради України.
Голова Верховної Ради України:
1) веде засідання Верховної Ради України;
2) організовує підготовку питань до розгляду на засіданнях Верховної Ради України;
3) підписує акти, прийняті Верховною Радою України;
4) представляє Верховну Раду України у відносинах з іншими органами державної влади України та органами влади інших держав;
5) організовує роботу Апарату Верховної Ради України.
Верховна Рада обирає першого заступника Голови Верховної Ради і заступника Голови Верховної Ради. Згідно з Регламентом Верховної Ради України перший заступник і заступник Верховної Ради:
– обираються на строк повноважень Верховної Ради;
– обираються з народних депутатів України;
– вибори проводяться відкритим поіменним голосуванням більшістю народних депутатів від конституційного складу.
Перший заступник та заступник Голови Верховної Ради можуть бути в будь-який час відкликані за рішенням Верховної Ради у зв’язку з підставами, аналогічними для відкликання Голови Верховної Ради України.
Засади правового статусу комітетів Верховної Ради України визначаються Конституцією України «Верховна Рада України для здійснення законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до її повноважень, виконання контрольних функцій відповідно до Конституції України створює з народних депутатів України комітети Верховної Ради України та обирає голів, перших заступників, заступників голів та секретарів цих комітетів» (ст. 89).
Конституційні положення щодо комітетів Верховної Ради України докладно конкретизовано у Законі України «Про комітети Верховної Ради України» від 4 квітня 1995 року.
Згідно із Законом України «Про комітети Верховної Ради України», комітет Верховної Ради України – це орган Верховної Ради України, який утворюється з народних депутатів України для здійснення за окремими напрямками законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, виконання контрольних функцій (ч. 1 ст. 1). Верховна Рада України затверджує кількість комітетів, їх назви та предмети відання, які можуть бути змінені за рішенням Верховної Ради України нового скликання до вирішення питання про формування персонального складу комітетів. Порядок підготовки і розгляду Верховною Радою України питань про утворення, ліквідацію комітетів, зміну їх назв чи предметів відання, обрання, зміни їх керівництва та персонального складу визначається на основі Конституції України, Закону України «Про комітети Верховної Ради України» (ч. 1, 5 ст. 5) та Регламенту Верховної Ради України.
Персональний склад комітетів формується Верховною Радою України нового скликання шляхом обрання голів, перших заступників, заступників голів, секретарів та членів комітетів. Обрання народних депутатів України до складу комітетів здійснюється на основі пропозицій депутатських фракцій, внесених з дотриманням квот, визначених Регламентом Верховної Ради України. Квоти розподілу посад голів комітетів, перших заступників, заступників голів, секретарів та членів комітетів визначаються пропорційно від кількісного складу депутатських фракцій (депутатських груп) до фактичної чисельності народних депутатів у порядку, встановленому Верховною Радою. Голови комітетів, перші заступники, заступники та секретарі комітетів не можуть бути одночасно керівниками депутатських фракцій та членами однієї фракції. До складу комітетів не можуть бути обрані Голова Верховної Ради України, перший заступник та заступник Голови Верховної Ради України (ч. 1,2,4-6 ст. 6).
Формами роботи комітетів є засідання, слухання в комітетах. Засідання комітетів можуть бути відкритими або закритими.
Згідно зі ст. 89 Конституції України Верховна Рада України у межах своїх повноважень може створювати тимчасові спеціальні комісії для підготовки і попереднього розгляду питань. Верховна Рада України для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, утворює тимчасові слідчі комісії, якщо за це проголосувало не менше одної третини від конституційного складу Верховної Ради України. Висновки і пропозиції тимчасових слідчих комісій не є вирішальними для слідства і суду.
Тимчасова спеціальна комісія утворюється з народних депутатів, які дали на це згоду. Кількісний склад тимчасової спеціальної комісії формується з урахуванням принципу пропорційного представництва депутатських фракцій.
Пропозиції щодо кількісного та персонального складу тимчасової спеціальної комісії подаються у письмовій формі депутатськими фракціями у п’ятиденний строк з дня направлення до них письмового звернення ініціатора (ініціаторів) утворення тимчасової спеціальної комісії.
Тимчасова спеціальна комісія утворюється на визначений Верховною Радою термін. У визначений термін, але не пізніше шести місяців з дня її утворення, тимчасова спеціальна комісія подає до Верховної Ради письмовий звіт про виконану роботу. Строк повноважень тимчасової спеціальної комісії не може перевищувати одного року з дня її утворення.
Порядок утворення, вимоги до персонального складу тимчасової слідчої комісії визначаються в порядку, передбаченому для утворення тимчасової спеціальної комісії.
Для ефективнішої законотворчої та іншої роботи в сучасних парламентах утворюються добровільні об’єднання парламентаріїв, зазвичай, за політичними, соціально-економічними чи культурними поглядами. Такі об’єднання називають депутатськими фракціями та депутатськими групами. Чинним законодавством передбачено створення таких депутатських об’єднань у Верховній Раді України.
Депутатська фракція – це добровільне об’єднання народних депутатів України, сформоване на основі партійної належності депутатів (іншими словами, депутатська фракція – це об’єднання народних депутатів, членів однієї політичної партії).
Депутатська група – це добровільне об’єднання народних депутатів України, прихильників певного кола політичних, соціально-економічних та інших інтересів.
Депутатські фракції формуються на першій сесії Верховної Ради нового скликання до розгляду питань про обрання Голови Верховної Ради України, створення органів Верховної Ради. Якщо цього не відбулося, головуючий на пленарному засіданні оголошує перерву для їх формування.
Депутатські фракції формуються на партійній основі народними депутатами, обраними за списком політичних партій (виборчих блоків політичних партій), які за результатами виборів отримали депутатські мандати. Політична партія (виборчий блок політичних партій) має право формувати у Верховній Раді лише одну депутатську фракцію.
Мінімальна кількість народних депутатів для формування депутатської фракції становить не менше 15 народних депутатів. Народний депутат може входити до складу лише однієї депутатської фракції політичної партії (виборчого блоку політичних партій).
Голова Верховної Ради України, перший заступник та заступник Голови Верховної Ради України не входять до складу депутатської фракції.
Народний депутат, якого виключено чи який вийшов зі складу депутатської фракції, є позафракційним.
Позафракційні народні депутати можуть об’єднуватися у депутатську групу народних депутатів. Мінімальна кількість народних депутатів для формування депутатської групи має становити не менше кількості, визначеної для формування депутатських фракцій.
Крім того, народні депутати можуть добровільно об’єднуватися у міжфракційні депутатські об’єднання без реєстрації, кадрового, матеріально-технічного, інформаційного, організаційного забезпечення їх діяльності Апаратом Верховної Ради України.
Міжфракційне депутатське об ’єднання не має прав депутатської фракції (депутатської групи), передбачених Регламентом Верховної Ради. Про створення міжфракційного депутатського об’єднання оголошує головуючий на пленарному засіданні за письмовим повідомленням керівника такого об’єднання.
Апарат Верховної Ради України – внутрішній допоміжний орган Верховної Ради України, який складається з посадових осіб, службових та технічного персоналу і здійснює функції організаційного, правового, інформаційного, соціально-
побутового, аналітичного, матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності парламенту, його структурних підрозділів і народних депутатів. Співробітники парламентського апарату жодних державновладних рішень від імені парламенту чи його структурних підрозділів не приймають, а лише забезпечують розробку проектів таких рішень, їх підготовку і виконання.
Керівник Апарату Верховної Ради України призначається на посаду і звільняється з посади Верховною Радою України за поданням Голови Верховної Ради України. Має перших заступників та заступників, які за його поданням призначаються на посаду і звільняються з посади Головою Верховної Ради України.
Крім Апарату Верховної Ради, при парламенті України створені та функціонують:
– Інститут законодавства Верховної Ради України;
– видавництво Верховної Ради;
– Парламентська бібліотека.
Нині Інститут законодавства Верховної Ради України функціонує як самостійний підрозділ при Верховній Раді України, а видавництво Верховної Ради України – як самостійний госпрозрахунковий підрозділ, що забезпечує діяльність парламенту.
Більшість авторів сьогодні одностайні у своїх висновках, що парламент України як мінімум виконує декілька основних функцій. При цьому під функціями парламенту розуміють його основні завдання впливу на державно-організоване життя суспільства.
До таких функцій відносять:
– законотворчу функцію;
– функцію державного будівництва;
– функцію парламентського контролю.
Законотворча функція є його основною функцією. ЇЇ зміст
полягає у тому, що парламент творить закони.
Зміст функції державного будівництва полягає у тому, що саме парламент зобов’язаний творити нові (очевидно необхідні) інституції для належної організації державного життя шляхом прийняття відповідних законів. Так було з усіма новими конституційно-правовими інституціями – Президентом України, Конституційним Судом України, Уповноваженим з прав людини, Вищою радою юстиції тощо. Іншими словами, парламент, приймаючи закони у зв’язку з якими утворюються державні інституції, розбудовує державу.
Зміст контрольної функції полягає у тому, що парламент не тільки творить закони, він і контролює певною мірою їх виконання, а також діяльність створених ним органів чи обраних посадових осіб (Комітети Верховної Ради, Рахункова палата Верховної Ради, Голова Верховної Ради та його заступники).
Відповідно для виконання своїх завдань, Верховна Рада України має передбачені Конституцією України повноваження (ст.85 Конституції України). Ці повноваження парламенту України умовно можна розділити на декілька основних груп:
Повноваження, пов ’язані безпосередньо із законотворчим процесом:
– внесення змін до Конституції України;
– прийняття законів;
– внесення змін до законів.
Повноваження в частині проведення Всеукраїнського референдуму:
– призначення Всеукраїнського референдуму з питань, визначених Конституцією України.
Бюджетні повноваження:
– затвердження Державного бюджету України;
– внесення змін до Державного бюджету;
– контроль за виконанням Державного бюджету України;
– прийняття рішення щодо звіту про виконання Державного бюджету.
Повноваження щодо формування представницьких органів:
– призначення виборів Президента України у строки, передбачені Конституцією;
– дострокове припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду України про порушення нею Конституції України або законів України;
– призначення позачергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
– призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування.
Повноваження, пов ’язані із визначенням основних напрямків внутрішньої та зовнішньої політики держави:
– визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики;
– затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку охорони довкілля;
– заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє i зовнішнє становище України;
– оголошення за поданням Президента України про стан війни i укладення миру;
– надання у встановлений законом строк згоди на обов’язковість міжнародних договорів України та денонсація міжнародних договорів України;
– схвалення рішення Президента України про використання Збройних сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України;
– розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України;
– затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням.
Повноваження формуванням державних органів:
– усунення Президента України з поста в порядку імпічменту;
– надання згоди на призначення Президентом України Прем’єр-міністра України;
– призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати;
– призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини;
– призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного банку України за поданням Президента України;
– призначення та звільнення половини складу Ради Національного банку України;
– призначення половини складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення;
– призначення на посаду та припинення повноважень членів Центральної виборчої комісії за поданням Президента України;
– надання згоди на призначення Президентом України Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України;
– надання згоди на призначення Президентом України на посаду Генерального прокурора України;
– призначення третини складу Конституційного Суду України;
– обрання суддів безстроково;
– призначення на посаду та звільнення з посади керівника Апарату Верховної Ради України;
– затвердження кошторису Верховної Ради України та структури її апарату.
Контрольні повноваження парламенту:
– здійснення парламентського контролю у межах, визначених Конституцією;
– заслуховування щорічних доповідей Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні;
– висловлення недовіри Генеральному прокуророві України, що є наслідком його відставки з посади.
Повноваження у сфері національної безпеки держави:
– затвердження загальної структури, чисельності, визначення функцій Збройних сил України, Служби безпеки України, інших, утворених відповідно до законів України, військових формувань, а також Міністерства внутрішніх справ України;
– схвалення рішення про надання військової допомоги іншим державам;
– схвалення рішення про направлення підрозділів Збройних сил України до іншої держави;
– прийняття рішення про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України;
– затвердження протягом двох днів з моменту звернення Президента України указів про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях;
– затвердження рішення про загальну або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації.