Зміст планування
Змістом планування є безперервний процес встановлення і конкретизації цілей розвитку всієї організації та її структурних підрозділів, визначення засобів їх досягнення, строків і послідовності реалізації, розподілу ресурсів.
Особливістю виконання цієї функції в державному управлінні є те, що у будь-якій владній установі здійснюється подвійний процес управління – стосовно об’єкта управління (суспільства, галузі, регіону) і функціонування колективу відповідної організації. У табл. 9.1 подано закріплення робіт з планування за певними ієрархічними рівнями. Аналіз її змісту свідчить, що планування функціонування та розвитку народногосподарського комплексу, галузі або регіону містить ідентичні роботи, здійснення цієї функції в межах певної установи (міністерства, обласної чи районної державної адміністрації) не вимагає обов’язкового виконання таких робіт, як комплексна оцінка здійснення соціальних процесів чи стану керованого об’єкта, з’ясування суперечностей (що стає необхідним під час виникнення кризової ситуації в колективі), моделювання перебігу соціальних процесів, реалізація багатоваріантного підходу в процесі прогнозування та планування тощо. Але діяльність владних установ тісно пов’язана з функціонуванням об’єкта управління (галузі, регіону, народногосподарського комплексу), тому внутрішньоорганізаційний план має бути узгодженим із програмою чи планом розвитку об’єкта і спрямованим на забезпечення його виконання.
Закріплення робіт з планування за ієрархічними рівнями державного управління
| Зміст робіт | Рівень | |||
| держави | галузі | регіону | установи | |
| Збирання й опрацювання релевантної інформації | + | + | + | + |
| Комплексна оцінка здійснення соціальних процесів чи стану керованих об´єктів | + | + | + | |
| З´ясування суперечностей | + | + | + | |
| Формулювання проблем | + | + | + | + |
| Виявлення тенденцій розвитку | + | + | + | + |
| Визначення пріоритетів | + | + | + | + |
| Моделювання перебігу соціальних процесів чи бажаного стану об´єктів управління | + | + | + | |
| Вибір взаємопідтримуючих перспективних цілей | + | + | + | + |
| Складання прогнозів | + | + | + | + |
| Конкретизація цілей за кількісними та якісними характеристиками | + | + | + | + |
| Стратегія планування | + | + | + | |
| Передбачення можливостей виникнення внутрішніх і зовнішніх небезпек | + | + | + | + |
| Встановлення ймовірності появи додаткових можливостей | + | + | + | + |
| Реалізація багатоваріантного підходу в процесі прогнозування чи планування | + | + | + | |
| Вибір критеріїв оцінки альтернативних варіантів | + | + | + | |
| Розроблення проектів програм, планів, комплексу заходів | + | + | + | + |
| Визначення необхідного ресурсного забезпечення | + | + | + | + |
| Зіставлення альтернативних проектів, програм, планів | + | + | + | + |
| Вибір найкращого чи визначення оптимального варіанта | + | + | + | + |
| Узгодження обраного проекту прогнозу, програми, плану з іншими прогнозними та плановими документами у вертикальному та горизонтальному вимірах | + | + | + | |
| Ухвалення програм, планів | + | + | + | + |
До завдань планування відносять:
– забезпечення цілеспрямованого розвитку;
– перспективне орієнтування і прогнозування проблем розвитку;
– координацію діяльності складових системи (як попереднє узгодження дій і реакцій на проблеми, що виникають у процесі виконання планів);
– створення об’єктивної бази для ефективного контролю;
– стимулювання трудової активності працюючих;
– інформаційне забезпечення працюючих (стосовно цілей, прогнозів, термінів, ресурсних і інших умов проведення робіт).
Виходячи з цього програма чи план будь-якого ієрархічного рівня мають базуватися на чітко визначеній цілі і прогнозі майбутніх подій, узгоджуватися з усіма зацікавленими системами, підсистемами і передбачати можливість координації під час їх виконання, формуватися з використанням чітких кількісних і якісних показників, що піддаються вимірюванню, передбачати стимулювання виконавців.
Особливості функціонування системи державного управління виявляються в тому, що на кожному ієрархічному рівні має відбуватися планування діяльності і розвитку керованого об’єкта та колективу відповідного органу влади. Для Кабінету Міністрів – це довгострокові і коротко – строкові програми економічного і соціального розвитку України і плани діяльності Уряду, для галузі – програми і плани розвитку відповідних об’єктів та плани міністерств, для регіону – аналогічно стосовно господарського комплексу певної області або районів та колективів обласної та районної державної адміністрації. При цьому план діяльності будь-якої установи має бути підпорядкованим програмі розвитку об’єкта, а цілі останнього є визначальними для формування мети розвитку керуючого суб’єкта. Крім того, всі цілі мають бути узгоджені між собою та із загальнодержавними.
Специфіка цієї роботи пов’язана з розвитком ринкових відносин, відсутністю безпосереднього підпорядкування багатьох складових об’єкта, з його здатністю до самоуправління та адаптації. Це зумовлює посилення значущості прогнозування, визначення можливостей і загроз глобального, загальнодержавного та регіонального рівнів, створення економічних, політичних, культурних, соціальних та інших умов для розвитку об’єкта. Особливої уваги потребують організаційно-правові умови для узгодження програм і планів по вертикалі і по горизонталі, які на даний час є недостатньо відпрацьованими.
Дуже важливим є використання в програмах чітких кількісних і якісних показників, досягнення яких може бути перевірено. У зв’язку з цим доцільно у районах відмовитися від формування великої кількості цільових програм (яка сьогодні сягає чотирьох-п’яти десятків). Їх складання має здійснюватися на рівні області, а в районі повинна бути одна програма соціально- економічного розвитку, що передбачає конкретні заходи з різних сфер економічного, соціального і культурного життя населення, що забезпечені всіма ресурсами (фінансовими, кадровими, інформаційними, організаційними тощо).
Основними учасниками процесу планування визначено Кабінет Міністрів України, уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань економічної політики, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування. Результатом здійснення цієї функції є прогнози і програми економічного і соціального розвитку. Перші розглядаються як засіб обґрунтування вибору тієї чи іншої стратегії та прийняття конкретних рішень, а другі – як документ, в якому визначаються цілі та пріоритети розвитку, засоби та шляхи їх досягнення, а також характеризуються очікувані зміни в стані економіки та соціальної сфери. Здійснення роботи з обґрунтування цих документів має бути підпорядковано таким принципам:
– цілісності (взаємоузгодження прогнозних і програмних документів держави, окремих галузей економіки та адміністративно-територіальних одиниць);
– об’єктивності;
– науковості;
– відкритості (доступності для громадськості);
– самостійності (відповідальності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за розроблення, затвердження та виконання прогнозних і програмних документів відповідних адміністративно-територіальних одиниць);
– рівності (дотримання прав і врахування інтересів місцевого самоврядування та суб’єктів господарювання всіх форм власності);
– дотримання загальнодержавних інтересів (забезпечення реалізації загальнодержавної соціально-економічної політики та економічної безпеки держави).
Фахівці з менеджменту вважають, що процес планування може бути ефективним лише за умови дотримання таких принципів:
– єдності (взаємозв’язку розвитку всіх складових системи);
– участі (залучення до процесу тих, хто буде план виконувати);
– безперервності (постійний перегляд документів у зв’язку зі змінами у зовнішньому та внутрішньому середовищах системи);
– гнучкості (можливість корегування у зв’язку із зміною ситуації);
– точності (максимальна конкретизація інформації).
Здійснення планової роботи пов’язано майже з усіма відносинами, які існують у системі: з одного боку, вони присутні на всіх етапах цього процесу і впливають на його якість, а з другого – результат цієї роботи – план (прогноз, програма, проект) певним чином позначається на трансформації як горизонтальних, так і вертикальних відносин.
Особливо яскраво характер зв’язків, що склалися в системі, виявляється на етапах з’ ясу- вання суперечностей, визначення пріоритетів, вибору цілей, формування варіантів програм і планів, встановлення критеріїв оцінки альтернатив, узгодження проекту з іншими плановими документами, ухвалення рішення (див. табл. 9.1). При виконанні цих робіт мають враховуватися інтереси всіх зацікавлених учасників, що доцільно відобразити і в назві етапів: “Комплексна оцінка здійснення соціальних процесів та існуючих відносин і стану керованих об’єктів”; “Виявлення тенденцій розвитку подій і відносин”; “Моделювання перебігу соціальних процесів, відносин та бажаного стану об’єктів управління” тощо. Крім того, програми та довгострокові і короткострокові плани соціально-економічного розвитку мають містити заходи щодо розвитку суспільних і управлінських відносин. Це особливо важливо саме сьогодні, коли в Україні здійснюється трансформація форм реалізації влади, становлення ринкової економіки, демократії, місцевого самоврядування, децентралізації управління, реального публічного адміністрування.
Під час формування прогнозів та програм послаблюються відносини підпорядкування, активізується творча співпраця фахівців різних установ з виявлення і порівняння значущості проблем, узгодження шляхів їх розв’язання, пошуку ефективних засобів подолання суперечностей. Тому зв’язки планування можна вважати переважно горизонтальними, що доцільно зобразити таким чином.
Наведена схема спрощено відображає зв’язки, що виникають під час планування. Розробка прогнозів і програм соціально-економічного розвитку України здійснюється в центральних органах виконавчої влади, при цьому відбувається тісна кооперація з Кабінетом Міністрів України, регіональними органами виконавчої влади (місцевими державними адміністраціями, територіальними представництвами ЦОВВ) та об’єктами управління (підприємства і організації різних сфер життєдіяльності населення).
Формування регіональної програми соціально-економічного розвитку (області, району) передбачає співпрацю з ЦОВВ, органами місцевого самоврядування, об’єктами управління, споживачами послуг, зацікавленими організаціями. Саме в цей період необхідно з’ясувати інтереси і потреби всіх учасників процесу, крім того, має відбутися узгодження їх із загальнодержавними та відбір пріоритетів або компромісів. Тобто процес планування доцільно організовувати як зустрічний – проекти програм розробляються одночасно на всіх рівнях ( від сільської ради до Кабінету Міністрів), а потім здійснюється їх узгодження та уточнення.
Розвиток суспільства мають супроводжувати певні зміни в керуючій підсистемі. Тому проекти програм і планів повинні містити заходи щодо розвитку органів місцевого самоврядування та системи виконавчої влади країни. Тобто кінцевим продуктом діяльності з планування мають бути прогнози, програми і плани соціально-економічного розвитку держави, галузей, регіонів, поселень і органів влади.
В окремих установах виконання функції, що розглядається, унормовується регламентом. Для місцевих державних адміністрацій постановою Кабінету Міністрів України від 11 грудня 1999 р. № 2263 було затверджено Типовий регламент їх діяльності. Протягом наступних років цей документ доопрацьовувався і зараз є чинним варіант, що затверджений постановою КМУ від 31 жовтня 2007 р. № 1270. У ньому описано порядок планування роботи МДА, організації діяльності її апарату, кадрової роботи, роботи з документами та контролю за їх виконанням, розгляду звернень громадян та проведення особистого прийому, правового забезпечення діяльності, створення і роботи консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, служб і комісій, підготовки та проведення нарад, внесення та розгляду проектів розпоряджень голови МДА.
У розділі “Планування роботи місцевої держадміністрації” рекомендовано формувати в обласних і районних державних адміністраціях перспективні (річні), поточні (квартальні) і оперативні (місячні) плани з метою створення умов для послідовної та узгодженої діяльності її структурних підрозділів та апарату. Ця робота має виконуватися апаратом МДА за пропозиціями структурних підрозділів установи.
Пункт 9 Регламенту визначає спрямованість планів на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України та Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня, а в Автономній Республіці Крим також нормативно-правових актів Верховної Ради АР Крим та рішень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, доручень Прем’єр-міністра України, державних і регіональних програм соціально- економічного та культурного розвитку, здійснення інших, визначених законами, а також делегованих відповідною радою повноважень та забезпечення реалізації державної політики.
Це чітко свідчить про пріоритет вертикальних відносин у плануванні діяльності колективу МДА. У тексті розділу відсутні рекомендації щодо зв’язку цієї роботи з плануванням розвитку об’єкта управління – регіону, не передбачено формування стратегії і тактики розвитку установи, відсутній зв’язок із Концепцією адміністративної реформи. За вісім років, з 1999 по 2007 р., зміст документа не змінився, він регламентує роботу організації, яка перебуває у повному підпорядкуванні до тих, що розташовані вище за ієрархією, не формує мети функціонування і розвитку, не передбачає ніяких трансформацій. Не рекомендується навіть аналіз виконання попередніх планових завдань.
У 1998 р. було ухвалено Концепцію адміністративної реформи, серед основних завдань якої зазначено формування ефективної виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління, підвищення рівня стандартів на державні послуги, розширення форм участі громадськості в прийнятті державно-управлінських рішень та здійсненні контролю за їх реалізацією. Вирішення цих завдань стане можливим лише тоді, коли буде здійснено їх деком- позицію до рівня кожної установи і кожного працівника, створено умови для виконання певних робіт, і все це має знайти відображення в документах, що регламентують діяльність органів влади.
Особлива роль у функціонуванні системи, що розглядається, належить стратегічному плануванню, тому що саме органи влади в країні і в регіонах в змозі організувати розробку науково обґрунтованої стратегії розвитку суспільства в цілому і окремих територіальних громад, забезпечити координацію ресурсів і зусиль колективів організацій різних галузей та регіонів. Формування таких документів має супроводжуватися створенням аналогічних і для системи влади, і для її окремих складових – усіх гілок, місцевого самоврядування. Розроблені стратегічні плани доцільно оцінювати за схемою, яку пропонують М.Мєскон, М.Альберт, Ф.Хедоурі, тобто відповісти на запитання:
– чи сумісна стратегія з можливостями країни, регіону, територіальної громади, організації;
– чи можливо встановити передбачений ступінь ризику;
– чи враховані усі зовнішні загрози і можливості;
– чи є передбачений засіб використання наявних ресурсів найкращим чином.
Реалізація стратегії буде можливою лише за умови закріплення цієї роботи за певною структурною одиницею і раціональної організації діяльності.
У процесі впровадження системи управління якістю в обласних державних адміністраціях розробляється методика процесу “Організація планування роботи апарату обласної державної адміністрації”. Загальна відповідальність за процес покладається на заступника голови-керівника апарату адміністрації та начальника організаційного відділу апарату. Виконавцями процесу визначено керівників структурних підрозділів установи, координатором – заступника голови – керівника апарату. Опис процесу передбачає виконання низки дій.
– З метою підготовки якісного плану роботи апарату облдержадміністрації на рік (квартал), урахування пріоритетних її напрямів, виконання програми соціально-економічного розвитку області на рік та відповідно до вимог Регламенту ОДА відділи апарату готують і погоджують із заступником голови-керівником апарату відповідні пропозиції до плану роботи апарату.
– Організаційний відділ приймає, вивчає пропозиції відділів, проводить моніторинг та узагальнює надані пропозиції відділів апарату облдержадміністрації до проекту плану роботи.
– Після підготовки проекту плану роботи апарату обласної державної адміністрації на рік (квартал) організаційний відділ подає на погодження його заступнику голови-керівнику апарату ОДА.
– У разі наявності доповнень або змін до проекту плану роботи апарату організаційний відділ апарату облдержадміністрації вносить відповідні зміни та доповнення до проекту плану і погоджує новий проект плану роботи із заступником голови-керівником апарату.
– Погоджений заступником голови-керівником апарату обласної державної адміністрації план роботи оприлюднюється на офіційному сайті ОДА, надсилається до відділів апарату.
Опис передбачає також здійснення моніторингу процесу за критеріями відповідності планів документам, що регламентують методику виконання, результативності, якості, системності роботи.
Зазначена процедура планування, безумовно, є більш прогресивною порівняно з попередніми, вона передбачає як обов’язкову операцію узгодження із програмою соціально-економічного розвитку області (хоча вона позначена лише на схемі, а в опису дій відсутня), узагальнення пропозицій, моніторинг якості, оприлюднення плану на сайті установи. Разом з тим доцільно додати виконання попередніх планів та ступеня задоволення споживачів, наведені блоки-операції потребують більш детального опису відповідно до вимог управлінських законів та принципів.
Функція планування
Функція державного планування передбачає визначення: а) об’єкта стану в певній конкретній суспільній ситуації (де ми перебуваємо?); б) векторів і цілей майбутнього розвитку (куди ми прямуємо?); в) правових, організаційних, ресурсних засобів, їх координацію при виконанні запланованих цілей (з допомогою яких засобів ми досягнемо мети?).
Процес планування може складатися з багатьох стадій, процедур і таких напрямів:
1) визначення бажаної стратегії;
2) вивчення середовища щодо можливої підтримки;
3) аналіз можливостей організації;
4) оцінка адекватності ресурсів;
5) оцінка стратегії;
6) впровадження стратегії;
7) перегляд стратегії.
Процес державного планування можна переконливо показати на прикладі затвердження урядової програми. У процесі обговорення урядової програми простежуються противники і прихильники стратегічної лінії уряду, а також відповідність наявних ресурсів поставленим цілям. Після обговорення програми уряд має змогу об’єктивніше оцінити як вибрану стратегічну лінію, так і адекватність ресурсів (людських, фінансових, матеріальних) поставленим цілям і на цій підставі частково скоригувати або переглянути закладену в програму стратегічну лінію. Лише після цього уряд приступає до здійснення затвердженої парламентом програми.
До державного планування слід віднести такі напрями державної діяльності: урядові програми, концепції різноманітних напрямів суспільного розвитку і реформування, затвердження державного бюджету, проектування законотворчої діяльності, регіональні концепції та програми суспільного розвитку, директивні й індикативні перспективні плани соціально-економічного розвитку країни, послання президента, в яких визначається стратегічна лінія президентського курсу.