Організаційна структура управління – це форма організації системи управління, що визначає сукупність стійких зв’язків системи, забезпечує її цілісність і тотожність самій собі, тобто збереження основних властивостей за різних внутрішніх і зовнішніх зв’язків; спосіб організації і взаємодії елементів системи і зв’язків між ними, є певною характеристикою процесів, які відбуваються між елементами системи.
Зовнішнім відображенням організаційної структури управління є склад, співвідношення, розміщення і взаємозв’язок окремих підсистем організації. Вона спрямована, насамперед, на встановлення чітких взаємозв’язків між окремими підрозділами організації, розподіл між ними прав і обов’язків.
У структурі управління кожною організацією виділяються наступні елементи: ланки, рівні управління та зв’язки – горизонтальні й вертикальні. До ланок управління відносять структурні підрозділи, а також окремих службовців, які виконують відповідні функції управління або їх частину. В основу утворення ланки управління покладено виконання підрозділом певної функції управління. Зв’язки, встановлені між однорівневими підрозділами, мають горизонтальний характер. Під рівнем управління розуміють сукупність ланок управління, що займають певний рівень у системі управління організацією. На одному рівні здійснюється розподіл компетенції між підрозділами.
Організаційна структура державного управління – це компонент системи державного управління, зумовлений її суспільно-політичною природою, соціально-функціональною роллю, цілями і змістом, який об’єднує певну сукупність державних організацій, їх персонал, матеріальні та інформаційні ресурси, що виділяються і витрачаються суспільством на формування та реалізацію державно-управлінських впливів і підтримання життєздатності самого суб’єкта управління.
Органи державної влади, що характеризуються однаковим організаційно-правовим статусом і однорідністю здійснюваних управлінських функцій, позначають поняттям ланка державно-управлінської системи (міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації тощо).
Системним елементом організаційної структури виступає орган державної влади, пов’язаний із формуванням і реалізацією державно-управлінських впливів. Він є одиничною структурою влади, формально створеною державою для здійснення закріплених за нею її цілей і функцій. У державі, в якій встановлено конституційний поділ влади по горизонталі й вертикалі, організаційна структура державного управління набирає певної конфігурації.
Наступним елементом, що формує організаційну структуру, є організаційні зв ’язки між суб ’єктами та об ’єктамиуправління. Можна виділити три види зв’язків в організаційній структурі державного управління:
– субординаційні (упорядкування згори донизу, від керуючого до керованого);
– координаційні (упорядкування на одному рівні, між двома і більше суб’єктами, що не виключає того, що загалом вони можуть перебувати на різних рівнях в ієрархічно організованій системі управління);
-реординаційні (знизу вгору, від керованого до керуючого).
Субординаційні зв’язки
Субординаційні зв’язки в організаційній структурі державного управління можуть передбачати:
– виключну компетенцію вищого за організаційно-правовим статусом органу щодо органу, нижчого за статусом;
– безпосереднє і пряме лінійне підпорядкування;
– функціональне або методичне підпорядкування;
– право затвердження проекту рішення;
– підконтрольність;
– підзвітність.
Координаційні зв’язки
Координаційні зв’язки базуються на взаємній зацікавленості різних органів державної влади (та органів місцевого самоврядування) в узгодженні своїх управлінських впливів або на один і той самий об’єкт, або на різні об’єкти й можуть передбачати:
– створення й функціонування спеціальних координаційних органів управління;
– проведення координаційних нарад;
– регулярний обмін інформацією, насамперед плановою й обліковою;
– прийняття одночасних спільних рішень.
Порядок відповідальності органів, які мають між собою координаційні зв’язки (або взагалі елементів механізму держави та елементів державного апарату), може бути передбачений як нормативними рішеннями вищих за організаційно-правовим статусом органів, так і спільним рішенням.
Спільними ознаками є те, що й субординаційні, і координаційні відносини в системі органів виконавчої влади є управлінськими, а також те, що ці відносини можуть існувати як по горизонталі, так і по вертикалі, за наявності різних видів підпорядкування, а не лише організаційного. Відмінним є спосіб досягнення кінцевого результату органами виконавчої влади, а також те, що у координаційних відносинах, на відміну від субординаційних, сторони виступають, так би мовити, як партнери.
Реординаційні зв’язки
Реординаційні відносини в системі органів виконавчої влади відрізняються від субординаційних відносин за певними ознаками, а саме: при субординаційних відносинах управлінський вплив здійснюється керуючим суб’єктом щодо керованого об’єкта, а в реординаційних – керованим об’єктом по відношенню до керуючого суб’єкта; реординаційні відносини можуть існувати і самостійно від субординаційних, адже їм не обов’язково має передувати управлінський вплив з боку керуючого суб’єкта; здійснення управлінського впливу в субординаційних відносинах є обов’язком керуючого суб’єкта, а в реординаційних відносинах здійснення зворотного впливу може бути як правом керованого об’єкта, так і його обов’язком.
Реординаційні зв’язки передбачають:
– певну самостійність нижчого за організаційно-правовим статусом органу (з певного кола питань орган приймає рішення без їх попереднього узгодження з вищим за організаційно- правовим статусом органом, а останній може скасовувати чи призупиняти ці рішення);
– право законодавчої, а також нормотворчої ініціативи;
– право планово-бюджетної ініціативи;
– право структурно-штатної ініціативи;
– право представлення для призначення на посаду;
– право органу, нижчого за організаційно-правовим статусом, брати участь у підготовці рішень органу, вищого за статусом;
– право органу, нижчого за організаційно-правовим статусом, на консультативне погодження з ним підготовленого вищим органом проекту рішення;
– право й обов’язок не виконувати незаконний, особливо злочинний наказ.
Організаційна структура – один з основних елементів управління організацією. Вона характеризується розподілом цілей і завдань управління між підрозділами і службовцями організацій.
Організаційні структури управління відзначаються великою різноманітністю форм (див. рис. 8.1). У практиці управління найбільш широко застосовуються структури управління, які отримали назву ієрархічних або бюрократичних.
В ієрархічній побудові організації ті рівні управління, які відображають її виробничо- господарську структуру, утворюють лінійну організаційну структуру управління.
Необхідність збирання, переробки та використання інформації, встановлення зв’язків, забезпечення виробничо-господарської діяльності зумовили появу в системі управління функціональних служб (штабів), які формують функціональну організаційну структуру управління.
Види організаційних структур
Сукупність лінійних і функціональних органів утворює організаційну структуру управління. Таким чином, організаційні структури управління поділяють на: лінійні, функціональні та комбіновані.
Результатом комбінування лінійних і функціональних структур з іншими критеріями цільового призначення організацій стала поява і використання в практиці управління організаціями наступних структур: продуктові, споживчі, територіальні, раціональної бюрократії, дивізійні, лінійно-штабні, лінійно-функціональні, бюрократичні, проектні, матричні, програмно-цільові, конгломератні та ін.
Лінійна організаційна структура складається із взаємопідпорядкованих органів у вигляді ієрархії, в якій кожен управлінець підпорядковується тільки одному зверхнику і всі зв’язки з вищими рівнями управління відбуваються через нього. Переваги структури: простота, чіткість і зрозумілість взаємовідносин ланок і працівників управління. Недоліки: може використовуватись тільки у відносно простих організаціях з постійними умовами, завданнями і функціями менеджменту.
Функціональна організаційна структура передбачає чітку ієрархію органів управління підрозділами, які забезпечують виконання конкретних функцій управління на всіх рівнях. Переваги: керівники спеціалізуються на окремих управлінських функціях, які виконуються спеціалістами. Недоліки: процес управління поділяється на множину окремих слабопов’язаних підфункцій із виникненням нескоординованих дій і дублювання.
При лінійних керівниках створюють штаби (служби), які спеціалізуються на виконанні специфічних управлінських функцій. Права приймати рішення вони не мають, а тільки в межах виділених їм функцій розробляють положення, які забезпечують підготовку якісних управлінських рішень, які приймаються і доручаються для виконання лінійним менеджером. Недолік – тенденція до збільшення числа і розширення штабних служб.
За лінійно-функціональної організаційної структури функціональні служби уповноважені управляти роботою служб нижчого рівня, які виконують певні конкретні функції. При цьому делегуються не лінійні, а функціональні повноваження.
На початку XX ст. німецький соціолог Макс Вебер (1864-1920) запропонував концепцію бюрократії як своєрідну нормативну модель – ідеал, назвавши її моделлю раціональної (традиційної) бюрократії. Для цієї моделі характерні такі особливості:
– чіткий поділ праці, що забезпечує формування висококваліфікованих спеціалістів;
– ієрархічність рівнів управління, за якої нижчий рівень контролюється вищим;
– наявність взаємопов’язаної системи формальних правил і стандартів;
– формальна безособовість, згідно з якою офіційні особи виконують свої обов’язки;
– домінування кваліфікаційних вимог під час формування штатів організації.
Недоліками цієї моделі є негнучкість, неадекватне реагування на нові рішення, консервативне ставлення до змін, конфліктність.
Дивізійні організаційні структури використовують в організаціях із широкою номенклатурою продукції (послуг), у яких швидко змінюються споживачі, а також у міжнародних організаціях. Серед дивізійних виділяють продуктові, споживчі й територіальні організаційні структури управління.
Споживча організаційна структура. Утворюється підрозділами, діяльність яких орієнтована на певні групи споживачів (покупців, клієнтів).
Територіальна організаційна структура. Формується за географічним розташуванням підрозділів організації у різних регіонах світу, держави чи її регіонів.
Існує чотири основних типи адаптивних організаційних структур: проектні, матричні, програмно-цільові, координаційні. Ці структури здатні швидко пристосовуватись до змін у ринковому оточенні.
Проектні організаційні структури створюються для реалізації конкретних завдань (проектів) з виключною концентрацією зусиль групи на цьому проекті. Матричні – тимчасові групи, члени яких підпорядковані як керівнику групи (проекту), так і керівникам функціональних підрозділів, де вони працюють постійно. Програмно-цільові – керівник постійно пристосовується до нових умов, цілей і завдань, доручених групі для виконання цільових програм, які можуть змінюватись. Координаційні – використовуються за умов одночасної реалізації значної кількості програм, за яких функції керівників делегують кураторам служб або їх блокам.
Конгломератна організаційна структура формується через об’єднання різних типів організаційних структур шляхом використання останніх у різних службах.
В управлінні широко використовуються принципи формування раціональної структури організації. Основним з таких принципів є принцип первинності стратегії перед структурою, який був сформульований А.Чандлером і передбачає, що “стратегія визначає структуру”, тобто проектування структури має базуватися на стратегічних планах організації і структура організації має забезпечити реалізацію цих планів.
Виходячи з цього необхідно сформулювати основні цілі держави, побудувати дерево її цілей, виділити важливі та вагомі функції, які необхідні для досягнення основних цілей держави, та утворити для їх реалізації певні органи державної влади. Визначення спектра цілей державного управління, набору основних функцій, виділення з них окремих підфункцій – все це фактори впливу на вибір структури органів державної влади. Їх формування здійснюється методами організаційного проектування та потребує врахування закономірності стабільності організацій, що на практиці потребує прагнення до прийнятного спрощення організаційних структур. Завжди слід пам’ятати, що надмірне їх ускладнення може призвести до порушення стабільності організації, посилення протиріч між структурними елементами, фактичної втрати управління окремими її ланками.
Основні вимоги до побудови організаційних структур
Основні вимоги до організаційної структури управління: мінімальна кількість управлінських зв’язків та усунення елементів дублювання, оперативність і гнучкість у роботі. Важливого значення в умовах реформування набуває сутність організаційної структури державного управління.
Організаційна структура державного управління є державно-управлінською категорією, що характеризує відносини сукупності ланок апарату державного управління та організаційних зв’язків між ними, що виражають взаємодію і координацію елементів всередині системи.
Структура відображає склад елементів, внутрішню форму організації системи, її статику, у той час як організаційні відносини забезпечують ефективність структурних зв’язків. Взаємозв’язок та субординація елементів структури за необхідністю динамічні, оскільки мають іти вслід за рухом об’єкта управління, що змінюється.
Побудова організаційної структури державного управління, розміщення і взаємодія її елементів, вертикальні та горизонтальні зв’язки, форма зв’язків формуються під впливом як зовнішніх, так і внутрішніх об’єктивних та суб’єктивних умов і факторів, а саме:
– конституційно визначеної форми держави;
– конституційно визначених функцій держави, а також цілей і функцій державного управління;
– демократизму і стилю державного управління;
– державної політики;
– стану і розміщення об’єктів управління;
– компетентності управлінських кадрів;
– інформаційного забезпечення державного управління.
Побудова організаційної структури здійснюється шляхом організаційного проектування, основою якого виступає стратегічний план, спрямований на досягнення цілей організації та реалізацію її місії. Організаційне проектування здійснюється згори донизу і охоплює такі етапи:
– визначення вертикальних рівнів управління;
– виконання горизонтального поділу організації, тобто закріплення видів діяльності за лінійними та штабними (функціональними) підрозділами;
– встановлення зв’язків між різними підрозділами;
– визначення повноважень і відповідальності посад;
– визначення посадових обов’язків, закріплення їх за конкретними посадовими особами (за допомогою формування посадових інструкцій).
Під час розгляду ієрархічних структур доцільно звернутися до напрацювань загальної теорії ієрархічного відображення систем (М.Месарович та ін.), в якій визначені основні властивості, що притаманні ієрархічним системам, зокрема: закономірність ієрархічності; розміщення підсистем у вертикальній послідовності; пріоритетність підсистем вищих рівнів щодо нижчих; залежність дій підсистем верхніх рівнів від результатів дій підсистем нижчих рівнів.
Серед базових постулатів теорії ієрархічних систем можна виділити також такі:
– елементи вищого рівня належать до великих підсистем та більш масштабних і повільних процесів системи;
– проблеми на верхніх рівнях менш структуровані, містять більше невизначеностей і складніші для кількісної формалізації;
– період прийняття рішень для підсистем вищого рівня, як правило, більш тривалий, ніж для елементів нижчих рівнів;
– уповільнення взаємозв’язків між рівнями та елементами пов’язане з обмеженою продуктивністю центрів прийняття рішень у вузлах системи.
Відзначимо основні властивості ієрархічної структури управління організацією, а саме:
– верхні ланки впливають на нижню ланку за допомогою виділення ресурсів (фінанси, кадри тощо);
– цілі й реакція ланок ієрархії системи управління, як правило, відомі;
– ефективність структури управління забезпечується оптимальним співвідношенням централізації та децентралізації (вертикальна децентралізація – право приймати рішення передається вниз по рівнях управління; горизонтальна децентралізація – право приймати рішення передається підлеглим);
існують різні типи делегування повноважень (повне делегування – підлеглий виконує роботу та несе відповідальність за неї, керівник не залучений у роботу, обмежене делегування – підлеглий виконує роботу та разом з керівником несе відповідальність за неї, нульове делегування – підлеглий виконує роботу, але відповідальність за неї несе керівник, делегування навпаки – підлеглий перекладає роботу на керівника).