Призначення політичних партій та громадських організацій
Зміни, які відбуваються в сучасному українському суспільстві, стосуються всіх сфер його життєдіяльності, але серед них чи не найбільш важливими є ті, що формують систему державно-управлінських відносин. І це не випадково, оскільки стан суспільства безпосередньо залежить від ефективності державного управління, рівня і якості державно-управлінської діяльності та її суб’єктного складу
Громадські організації та політичні партії мають стати постійним партнером органів державної влади в розробці та здійсненні політики, орієнтованої на конкретну людину. Ці суб’єкти, виражаючи в організованих формах інтереси різних соціальних, професійних, національно- культурних та інших груп населення, є важливим партнером органів державної влади у реалізації їх програм, реформ. Безумовно, що без підтримки громадян і їх об’єднань та організацій жодна стратегічно важлива реформа будь-якої сфери суспільного життя не має шансів на успішну та повну реалізацію. Про це постійно нагадує Президент України у своїх виступах. Однак конкретні настанови, завдання, вказівки першої особи держави після чергової зміни уряду чи виборчої кампанії поступово “розчиняються” в надрах адміністративної системи. Відбуваються нескінченні узгодження і перерозподіл функцій між різними міністерствами, відомствами та іншими державними структурами. Терміни проведення реформ і виконання стратегічно важливих рішень затягуються чи й зовсім переносяться. Розмиваються контури попередньо визначених завдань та перспективних цілей найважливіших державних програм, концепцій, реформ, доктрин.
Тому вкрай необхідні радикальні зрушення в системі цінностей, які можуть відбутися лише за умови одночасних змін у характері відносин між державою і громадянами (суспільством) в особі створених ними громадських об’єднань і політичних партій.
Громадські організації і політичні партії повинні стати невід’ємним елементом будь-якого демократичного суспільства, соціально-політичне призначення і роль яких полягають насамперед у тому, що вони допомагають людям у повсякденному житті; звільняють особистість від необхідності самостійно вирішувати безліч проблем; відкривають широкі можливості для ініціативи, самодіяльності громадян, що є важливою передумовою й ознакою громадянського суспільства.
Виключно через громадські об’єднання і політичні партії громадяни можуть опосередковувати свої відносини з державою. Проте, якщо політичні партії здійснюють це опосередкування через боротьбу за державну владу та право формування державної політики і керівництво здійсненням державної влади, то громадські об’єднання, які теж беруть участь у політичному житті суспільства, не ставлять за мету досягнення прямого контролю над урядовою владою. Вони обмежуються лише впливом на владні структури і процес прийняття політичних рішень в інтересах їх організацій, і, відповідно, членів або соціальних груп, які вони репрезентують. Звідси їх різноманітність та численність: профспілки, асоціації підприємців, селянські, жіночі, молодіжні організації та рухи, ветеранські об’єднання, науково-технічні товариства та об’єднання, асоціації споживачів, роботодавців, опікунські організації, екологічні об’єднання і рухи та інші об’єднання громадського характеру.
Правовий статус політичних партій та громадських організацій
Громадські об’єднання і політичні партії діють на засадах рівності перед законом, рівноправності, добровільності, самоврядування, законності, гласності, доступності установчих документів, сприяння громадській діяльності з боку держави.
Держава визнає значимість громадської ініціативи, виступає гарантом дотримання прав громадських організацій і політичних партій, забезпечує їх правову, інформаційну, організаційну підтримку; надає допомогу в реалізації їх завдань, сприяє їх активній участі у виробленні і здійсненні державної політики, надає податкові пільги, може фінансувати окремі програми громадських структур тощо.
Статтею 36 Конституції України визначається і гарантується право громадян на свободу об’єднання в політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав та свобод і задоволення політичних та інших інтересів. У контексті розвитку правовідносин між державною владою та політичними партіями це означає, що:
а) органам державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовим особам заборонено виділяти у своєму ставленні певні політичні партії чи надавати їм привілеї, а також сприяти політичним партіям, якщо інше не передбачено законом, у провадженні їх діяльності;
б) втручання з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб у створення і внутрішню діяльність політичних партій та їх місцевих осередків забороняється за винятком випадків, передбачених законом.
Тісно пов’язаними із цим елементом правового статусу політичних партій є правові принципи створення та діяльності партій. Такі керівні принципи для політичних партій закріплені в Кодексі належної практики щодо політичних партій, який був ухвалений Венеціанською Комісією на 77-й пленарній сесії (12-13 грудня 2008 р.). До них належить:
1) верховенство права – політичні партії повинні дотримуватися цінностей, які виражені в міжнародних правових документах щодо здійснення громадянських та політичних прав (Конвенції ООН та Європейській Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод). Партії повинні поважати конституцію та закони. Проте ніщо не може перешкодити їм намагатися змінити як конституцію, так і законодавство законними способами;
2) демократія – партії є невід’ ємною складовою демократії, а їх діяльність повинна забезпечувати її належне функціонування;
3) недопущення дискримінації – політичні партії не повинні дискримінувати осіб на жодній із засад, заборонених Європейською Конвенцією про захист прав людини та основоположних свобод;
4) прозорість і відкритість – партії повинні надавати доступ до їх програмних та ідеологічних документів і дискусій, процедур прийняття рішень і партійного бухгалтерського обліку, щоб покращувати прозорість та дотримуватися справжніх принципів належного управління.
Функції громадських об’єднань
Хоча в Законі України “ Про політичні партії в Україні” ці принципи не зазначені, Закон України “Про громадські об’єднання” встановлює загальні засади функціонування громадських об’єднань. Такими принципами є:
- об’єднання громадян створюються і діють на основі добровільності та рівноправності їх членів (учасників), самоврядування, законності та гласності; вони вільні у виборі напрямів своєї діяльності; обмеження діяльності об’єднань громадян можуть встановлюватися тільки Конституцією та законами України;
- усі основні питання діяльності об’єднань громадян повинні вирішуватися на зборах усіх членів або представників членів об’єднання;
- об’єднання громадян повинні регулярно обнародувати свої документи, склад керівництва, дані про джерела фінансування та витрати.
Відповідно до Закону України “Про громадські об’ єднання” громадські об’ єднання мають такі права:
- здійснювати свою діяльність у повному обсязі, передбаченому законодавством України та власними установчими документами;
- вільно поширювати інформацію про свою діяльність;
- брати участь у виробленні державних рішень, підготовці законопроектів та нормативно- правових актів органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;
- представляти інтереси та захищати права НДО, їх учасників в органах державної влади та органах місцевого самоврядування, а також в інших громадських організаціях;
- брати участь у підготовці й виконанні державних програм розвитку окремих сфер суспільного життя;
- проводити масові заходи згідно із законами України тощо.
Підвищення ефективності взаємодії держави та громадських організацій
Досвід демократичних держав світу засвідчує, що саме суспільна участь дає змогу досягти вищої ефективності в багатьох сферах суспільного життя – від реалізації соціальної політики до сфери державного управління. Сьогодні в Україні назріла нагальна потреба у виробленні системи заходів та механізмів ефективного партнерства держави з громадськими організаціями та політичними об’єднаннями, оскільки органи державної влади, що співпрацюють із цими інститутами, підвищують результативність своєї діяльності і підсилюють її правомірність серед громадян. Саме тому проблема відкритості, прозорості державної влади у взаємовідносинах з неурядовими організаціями (НУО) є надзвичайно актуальною.
Для підвищення ефективності взаємодії органів державної влади з громадськими організаціями та політичними партіями, розвитку партнерських відносин доцільно активно використовувати як уже закріплені в чинному законодавстві України форми взаємодії, так і перевірені вітчизняним і міжнародним досвідом. Це, зокрема:
- підтримка діяльності різних за спрямуванням громадських організацій (дитячих, молодіжних, студентських, жіночих, екологічних тощо), об’єднань ветеранів, пенсіонерів, інвалідів, працівників науки, культури, охорони здоров’я, етнокультурних та інших формувань;
- залучення громадських організацій до розробки, виконання й громадської експертизи проектів законодавчих актів та програм соціального розвитку;
- створення асоційованих структур (державно-громадські, громадсько-державні фонди, асоціації партнерства тощо), які мають певне коло завдань і створюються за принципом цільового підходу для їх вирішення;
- створення різних спільних консультативно-дорадчих органів, експертних рад, комісій, груп тощо;
- проведення цілеспрямованої політики з підготовки кадрів і взаємного навчання державних службовців та представників громадських організацій, формування практичних навичок партнерства в роботі один з одним.
Важливо, щоб державна влада була по-справжньому зацікавлена в активізації діяльності організацій громадянського суспільства. Така зацікавленість можлива лише за умови усвідомлення державним апаратом усіх рівнів того, що активність громадських організацій та політичних партій є шансом та реальною нагодою для державної влади поліпшити свій імідж серед громадян, змінивши їх застарілий статус споживача державних послугу на сучасний статус соціального партнера.
Украй потрібні радикальні зрушення в системі цінностей, які можливі лише за умови одночасних змін у характері відносин між державою і громадянами в особі створених ними громадських об’єднань і політичних партій. Суспільство не може перебувати в хаотичному стані, соціальні взаємини людей повинні так чи інакше бути впорядкованими. Низький рівень соціальної активності громадських утворень компенсується повсякденним втручанням у суспільні взаємини з боку державної влади. І навпаки, широке коло питань спільної життєдіяльності людей, які вирішуються на автономних засадах, не дає підстав для активного вжиття державно-примусових заходів. Як результат держава бере на себе тільки ті питання організації спільної життєдіяльності людей, які не можуть бути вирішеними самостійно ні окремими індивідами, ні на рівні їхніх безпосередніх громадських утворень.
Роль політичних партій в державному управлінні
Специфіка політичних партій як суб’єктів державної влади визначається і тим, що вони забезпечують інтегрування різноманітних інтересів, а на основі цього об’ єднання за участю партій виробляються нормативні рішення, які стають регулятивними правилами для функціонування соціального середовища. Водночас партії є учасниками реалізації власних рішень, їх перетворення на конкретні дії.
Політичні партії можна і потрібно трактувати як своєрідні інститути посередництва між соціальними групами (наприклад класами, етнічними чи релігійними групами) та процесом ухвалення рішень, який відбувається в межах структури державної влади. Вони є невід’ємним атрибутом демократичної політичної системи. Чим відкритішим є суспільство, тим сприятливіші в ньому умови для забезпечення стабільності демократії.
Таким чином, діяльність політичних партій стає визначальним фактором функціонування і нормативного, і виконавчого компонентів державної влади. Парламентські партії, визначаючи політичну стратегію розвитку держави, створюючи відповідну законодавчу базу, тим самим забезпечують реалізацію нормотворчого компонента. У цьому разі вони є складовою політичного потенціалу держави, оскільки влада в державі залежить від ідеології, розробленої партіями.
Політичні партії, перемагаючи в боротьбі за державну владу, набувають характерних ознак суб’єктів державного управління. Передусім це можливість і здатність впливати на соціальні процеси в межах всієї держави.
Можливості для такого впливу забезпечує контроль над важливими ресурсами, що стає наслідком отримання певного рольового статусу в органах державної влади. Партії можуть впливати шляхом нормотворчої діяльності на розподіл чи перерозподіл цих ресурсів у суспільстві. Маючи певні можливості, партії як суб’єкти державного управління використовують відповідні форми, методи та інструменти досягнення певної суспільної мети, що визначає їх здатність як міру ефективності діяльності з досягнення бажаного результату. У сукупності ці ознаки включають формально закріплене право на державну владу та практичну її реалізацію. Здатність конкретної політичної партії як суб’єкта державного управління впроваджувати розроблений політичний курс, визначається низкою умов, які визначають рівень готовності суб’єктів до реального та взаємовигідного партнерства. Основними з таких умов є:
– постійне та систематичне інформування громадських організацій, політичних партій про політику, здійснювану органами державної влади всіх рівнів. Причому інформування має здійснюватися таким чином, щоб інформація була доведена до відома кожного громадянина;
– заходи відомств, відповідальних за зв’язки з громадськістю, в поодиноких випадкових мають перетворитися на систему взаємоузгоджених акцій;
– інформація, поширена органами державної влади, має бути вичерпною та правдивою, оскільки ці її характеристики безпосередньо впливають на рівень довіри громадян до державної влади в цілому;
– формулювання спільних цілей, причому на рівні не декларацій, а фактичних шляхів їх реального досягнення;
– повідомлення, адресовані органами державної влади громадськості, мають робитися в простій та зрозумілій формі, оскільки незрозумілість інформації призводить до її несприйняття;
– формулювання реалістичних цілей;
– використання службовцями конкретних переконливих фактів замість необґрунтованих відмов має стати основою вдосконалення взаємовідносин влади з громадськими організаціями;
– надання громадськості можливості висловлювати свою думку щодо важливих проектів та планів органів державної влади ще до прийняття остаточного рішення про доцільність цих проектів;
– прийняття управлінських рішень, пропущених крізь призму потреб НУО, дає найвищий результат, тому в практику діяльності органів державної влади слід запровадити проведення “ днів скарг”, “днів пропозицій”. Це надасть такій діяльності характеру постійності та взаємної зацікавленості;
– відмова органами державної влади від прямого нав’язування своїх рішень неурядовим організаціям;
– проведення органами державної влади постійної превентивної роботи для запобігання звинуваченням з боку НУО. З цією метою особлива увага органів влади має приділятись інформуванню громадян та їх обізнаності з поточними проблемами у взаємовідносинах з ГО;
– постійна робота над розвитком у державних службовців почуття громадянської гордості.
Політичні партії поєднують між собою державу та її громадян. Громадяни очікують на певні гарантії для себе і прагнуть їх отримати, намагаються впливати на функціонування політичної системи, а позиція партійних еліт залежить від їх здатності мобілізувати енергію та лояльність громадян на свою користь (наприклад у виборчому процесі).
Сьогодні в Україні впроваджено нове виборче законодавство. Так, у Законі України “Про вибори народних депутатів України” від 17 листопада 2011 р. № 4061-УІ ст. 12, 34, 77, 78 визначено діяльність громадських організацій як суб’єктів виборчого процесу.
Зокрема, у п. 5 ст. 12 цього Закону зазначено, що суб’єктами виборчого процесу є офіційні спостерігачі від громадських організацій, які зареєстровані в порядку, встановленому цим Законом (далі – офіційний спостерігач від партії, кандидата у депутати, громадської організації).
Статтею 77 вказується терміни повноважень офіційних спостерігачів від громадських організацій як суб’єктів виборчого процесу. Так, повноваження офіційних спостерігачів починаються з дня їх реєстрації відповідною виборчою комісією в порядку, передбаченому цим Законом, і припиняються після встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів депутатів. Водночас виборча комісія, яка зареєструвала офіційного спостерігача, може достроково припинити його повноваження у разі порушення ним цього Закону. Про дострокове припинення повноважень офіційного спостерігача приймається мотивоване рішення.
Взагалі регулювання правового статусу політичних партій і громадських об’єднань має два рівні: конституційний і поточний. До першого відносять Конституцію України, до другого – закони України: “Про політичні партії в Україні”, “Про громадські об’єднання”, “Про вибори народних депутатів України”, “Про вибори Президента України”, “Про Центральну виборчу комісію”, “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”, “Про статус народного депутата України”, “Про Регламент Верховної Ради України”, “Про комітети Верховної Ради України”, Постанову Кабінету Міністрів України від 13 липня 2001 р. № 840 “Про реалізацію статей 9, 11 Закону України “Про політичні партії в Україні”, накази Міністерства юстиції України від 3 липня 2001 р. № 556/7 “Про затвердження форм реєстрів політичних партій, обласних, міських і районних організацій або інших структурних утворень, передбачених статутом партії”, від 20 жовтня 2004 р. №119/5 “Про затвердження форми Списку підписів громадян України, зібраних на підтримку рішення про створення політичної партії”, від 4 квітня 2005 р. № 26/5 “Про затвердження форм заяв про реєстрацію політичної партії та її структурного утворення, форми відомостей про склад керівних органів політичної партії”, від 2 серпня 2005 р. № 82/5 “Про затвердження форм книги обліку первинних осередків політичних партій, легалізованих шляхом письмового повідомлення про утворення, та заяви про легалізацію первинного осередку політичної партії шляхом письмового повідомлення про утворення”.
Отже, держава вживає певних заходів щодо створення законодавчої бази, що відповідала б як європейським стандартам, так і вимогам демократичного розвитку країни. Однак законодавство, що сприяло б повноцінному розвитку демократичних інститутів, забезпечувало та гарантувало активну діяльність громадських організацій як суб’єктів у виборчому процесі на усіх рівнях, залишається недосконалим. Воно повинно відповідати не лише усталеним міжнародним нормам і стандартам, але й ментальності українських виборців, стану і структурі українського суспільства.
На сьогодні потрібно прагнути до встановлення ефективного діалогу між владою і громадськістю, а це можливо лише завдяки широкій участі і політиків, і громадян у державному управлінні.