Підходи науки та практики управління
Розглянемо низку поширених підходів науки та практики управління, необхідність урахування яких у сучасній державно- управлінській діяльності є необхідним і доцільним, оскільки вони складають основу управлінського мислення. Серед них:
– органічне поєднання та застосування системного та ситуативного підходів;
– розгляд соціальних систем як сукупності суб’єкта та об’єкта управління, а управління в них як безперервного процесу, управлінські цикли якого складаються із стандартного набору певних функцій управління;
– надання управлінню соціальними системами, передусім державному управлінню, характеру стратегічного, що враховує актуальні проблеми світового розвитку та реалізується із застосуванням певних політик;
– розвиток управлінських технологій шляхом типізації найбільш характерних процедур і операцій;
– необхідність дотримання та удосконалення управлінської культури та ін.
Системний підхід у соціальному управлінні виходить із розгляду організацій як комплексних відкритих соціальних систем, які складаються із сукупності взаємозалежних підсистем, серед яких найважливішими є люди, структура, завдання та технології, що зорієнтовані на досягнення певних цілей. Він базується на загальній теорії систем, теорії багаторівневих (ієрархічних) систем та концепції структурно-функціонального аналізу. Як зазначив американський учений Т.Парсонс, рівновага соціальних систем забезпечується реалізацією чотирьох функціональних імперативів, а саме: функції досягнення цілей; адаптації системи до зовнішнього середовища; інтеграції всіх її компонентів; регулювання прихованих у ній напруг.
На думку Ф.Капра, системне мислення потребує більш уважного розгляду процесів. Вивчення будь-якої системи передбачає створення її моделі, яка дає змогу аналізувати поведінку в певному діапазоні умов. Так, державне управління прийнято розглядати як систему в сукупності двох підсистем: суб’єкта управління та об’єкта управління. Управлінські функції здійснюються будь-якими суб’єктами (органами державної влади та управління) при управлінні будь- якими об’єктами (суспільні об’єкти, явища, процеси), причому останні виконують головну функцію відтворення суспільного життя і з огляду на це є визначальними по відношенню до державних органів.
Системний підхід орієнтує дослідження щодо державного управління на розкриття цілісності об’єкта та механізмів, що забезпечують її, виявлення різноманітних типів зв’язків у ньому та зведення їх в єдину теоретичну картину. Здійснювані суб’єктом управління державно- управлінські впливи Г. Атаманчук характеризує як суспільну потребу, інтерес і ціль в управлінні, що усвідомлені суб’єктом управління, юридично нормативно висловлені та практично здійснені в його рішеннях та діях. Ці впливи дуже різноманітні за своєю природою, спрямованістю, термінами та ступенем впливу, наприклад ідеї, концепції, технологічні послідовності дій, способи реалізації управлінських рішень.
Сьогодні в державному управлінні відбувається успішне становлення та поширення системної філософії, поєднання застосування положень багатьох наук у межах філософської концепції теорії систем. Основним результатом цього є переорієнтація думок і світогляду управлінців та науковців на системний підхід, що дає змогу класифікувати системне мислення як нову парадигму Центральними ідеями останньої є упорядкована цілісність, самостабілізація, самоорганізація та ієрархізація.
Ситуативний підхід виходить із можливості застосування різних методів управління залежно від їх ефективності в конкретній ситуації. Методологія ситуативного підходу базується, передусім, на правильній інтерпретації ситуації (виділенні параметрів) та професійному володінні засобами управління, що дає змогу застосовувати певні методи та прийоми у прив’язці до конкретних ситуацій, передбачати їх імовірні наслідки, адекватно та ефективно реагувати на зміни ситуацій та отримані результати управління. На думку американських учених Г.Кунца та С.О’Доннєля, ситуативний підхід допомагає зрозуміти, як найбільш ефективно досягти цілей за умов, що склалися. Ситуативний підхід безпосередньо пов’язаний із ситуативним управлінням, яке передбачає застосування наборів стандартних рішень, рекомендацій та сценаріїв у певних ситуаціях. Дуже важливою обставиною є розгляд ситуативного підходу як безпосередньої сполучної ланки між сучасним станом науки управління та її майбутнім, що значною мірою створює умови її розвитку. З цього погляду такий підхід є однією з основоположних ідей сучасного управлінського мислення.
Ситуативний підхід зумовлює врахування при здійсненні державного управління особливостей та умов кожної країни. Наприклад, у сучасній Україні, маємо, з одного боку, високий освітній рівень населення і, зокрема, управлінців та державних службовців, високий науковий та економічний потенціал, традиційне рівняння на найбільш розвинуті країни Заходу, передусім європейські, а з другого – країна ще перебуває у стані виходу з політичної та економічної кризи, управління здійснюється в умовах обмеження стратегічних ресурсів, спостерігаються порівняно низький рівень життя, непривабливість управлінської праці для перспективної молоді, тенденція скорочення реальних, забезпечених достатньою заробітною платою робочих місць з інтелектуальним характером праці, достатньо високий рівень інфляції.
Розглянемо інші наукові положення, що знайшли широке використання в науці та практиці державного управління.
Загального визнання набув розгляд управління як безперервного циклічного процесу, управлінські цикли якого складаються із стандартного набору певних функцій управління, кожна з яких теж являє собою процес. З появою ґрунтовної роботи американських учених М.Мєско- на, М.Альберта та Ф.Хедоурі найбільшого визнання на сьогодні набуло виділення в процесі управління чотирьох узагальнених функцій управління: планування, організації, мотивації та контролю, а також двох пов’язуючих їх процесів (функцій), а саме: комунікації та прийняття рішень. Прикладами інших функцій управління, що (а інколи й зараз) розглядалися в роботах класиків науки управління Л.Урвіка, Л.Гьюліка, Г.Мінсберга, Д.Гарсона та С.Овермана, є такі: дослідження, добір персоналу, керівництво, регулювання, координація, оцінка, представництво, ліцензування, збирання інформації, ведення переговорів, звітування, складання бюджету та інші, а прикладом іншого пов’язуючого процесу є рівновага як механізм стабілізації організації.
Державна стратегія та державна політика
Одним із найважливіших завдань управлінської діяльності є планування цілей розвитку, що передбачає пошук оптимального набору траєкторій руху керованої системи (у просторі фазових станів розвитку діяльності), зорієнтованих на досягнення певних довгострокових цілей в умовах реальних ресурсних обмежень. Таке планування отримало назву стратегічного.
Водночас завжди слід пам’ятати, що стратегічне планування не розв’язує проблеми розриву між стратегією та можливостями. Ця обставина, наприклад, не дозволяє Україні за умов втрати нею значного економічного потенціалу в стислий строк вийти на рівень розвитку передових країн Європи. Серед відомих альтернатив стратегій організацій такі: обмежене зростання, повільне зростання, швидке зростання, скорочення, злиття.
Для будь-якої організації її призначення, загальні цілі та обрана стратегія не повинні перешкоджати впровадженню нових ідей та розв’язанню складних проблем. В сучасній Україні як один із пріоритетів її стратегії обрано інноваційно-інвестиційний шлях економічного та соціального розвитку.
Державна стратегія нерозривно пов’язана з державною політикою як засобом її реалізації. Державна стратегія визначає курс держави на розподіл обмежених ресурсів для досягнення визначених довгострокових цілей (5 та більше років), а державна політика визначає загальні середньострокові орієнтири (1-5 років) для дій та прийняття рішень, які полегшують досягнення стратегічних цілей. Стратегічний план – це фактично управлінське рішення щодо реалізації стратегії та політики відповідних суб’єктів управління. Оперативне та тактичне (поточне) планування зосереджується на реалізації стратегічних планів та розподілі ресурсів, зокрема бюджету.
За визначенням американських учених Т.Сааті та К.Кернса, політики – це санкціоновані засоби досягнення цілей, які надаються шляхом загальноприйнятих процедур прийняття рішень.
Канадському вченому Л.Палу належить визначення державної політики як напряму дій або утримання від них, обраних державними органами для розв’язання певної проблеми або сукупності взаємопов’язаних проблем. Коли проблема чітко окреслена, визначені основні завдання щодо її вирішення, а також необхідні для цього ресурси і засоби, тобто коли існує конкретний план дій, він стає політикою. Найголовнішим результатом оцінювання політики є її успіх у досягненні визначених цілей.
Управлінська культура
Важливою складовою сучасного управління є управлінська культура, основними елементами якої є метод і стиль управлінської діяльності. Управлінська культура проявляється через комплекс уявлень про систему цінностей і цілі організації, в ставленні до справи, в правилах і нормах ділової поведінки, і, як наслідок, у характері та змісті управлінських рішень і відповідних управлінських впливів. Одним із проявів сучасного стилю управління на державному рівні є реалізація функції зв’язків з громадськістю, тобто інформування останньої про свою діяльність та з’ясування оцінки нею цієї діяльності. Іншим прикладом є надання управлінню демократичного характеру.
Основні тенденції подальшого розвитку державного управління нерозривно пов’язані з актуальними проблемами світового розвитку (рис. 3.7). За цих умов необхідно посилити міждержавне співробітництво в межах світового співтовариства на фоні поміркованого, раціонального державного управління в кожній країні.
Моделі-підходи до управління суспільним розвитком
Високий ступінь різноманітності, складність сучасних проблем суспільного розвитку, що безпосередньо пов’язані з існуванням та можливістю розвитку людства, потребує постійного вдосконалення діючих та пошуку нових підходів, способів і засобів їх вирішення. Такі проблеми загострюються протиріччями розвитку суспільства, масштабами впливу діяльності людства на навколишній світ, значною нерівномірністю розвитку країн і регіонів та призводять до суттєвих негативних наслідків, серед яких локальні війни і міжнародний тероризм, техногенні, демографічні, екологічні й гуманітарні катастрофи, виснаження світових ресурсів, зубожіння значної частини населення планети та ін. На сьогодні розв’язання більшості з таких проблем можливе лише шляхом міжнародної співпраці й пошуку нових підходів. Для виживання людства необхідно думати не тільки системно, але й міждисциплінарно.
Саме з цих позицій розглянемо кілька новітніх моделей-підходів управління суспільним розвитком, серед яких можна зазначити синергетичний, глобалізаційний, що охоплює ціннісний, екологічний, консенсусний та інтеграційний, інформаційно-інноваційний, корпоративний та соціальний підходи, нове державне управління. Застосування цих моделей- підходів у процесах управління завжди посилюється засобами системного та ситуативного підходів, а також управління якістю.
За синергетичного підходу суспільство розглядається як дисипативна система, рух (напрям та швидкість) якої до певних стійких станів (атракторів) визначається її можливостями самоорганізації, якістю систем управління, що обирають шляхи подальшого розвитку на переломних моментах (точках біфуркації). Саме тому ефективний суспільний розвиток можливий лише за умов успішного, високопрофесійного управління. Синергетика розглядає майбутнє як паліативний простір можливостей, а сучасне – як напружений процес вибору.
Поширення синергетичної парадигми стало одним із потужних чинників подолання межі між природознавством та суспільствознавством і побудови універсальної еволюційної картини світу.
Глобалізаційний підхід передбачає посилення взаємозв’язку та взаємозалежності різноманітних явищ і процесів у світі, що вимагає врахування їх наслідків, та базується на поєднанні кількох принципів, дуже важливих для сучасного суспільного розвитку, а саме:
– зростання пріоритету загальнолюдських цінностей та ідеалів у системі орієнтирів взаємовідносин між країнами та народами (ціннісний підхід);
– забезпечення збереження природних ресурсів, формування суспільства стійкого розвитку, в якому оптимально з точки зору людини поєднувалися б економічні, екологічні та соціальні чинники (екологічний підхід);
– прагнення до мирного розв’язання будь-яких світових (міжнаціональних, регіональних, локальних) конфліктів, обмеження поширення ядерної та іншої зброї масового ураження (консенсусний підхід);
– інтеграція держав, їх економіки та культури, співробітництво країн та народів (інтеграційний підхід).
Інформаційно-інноваційний підхід до управління суспільним розвитком виходить з реальної ситуації переходу до постіндустріального суспільства послуг та знань, а в подальшій перспективі, у міру зростання частки інформаційних послуг, до його найбільш розвиненої стадії – інформаційного суспільства. За висловом відомого американського соціолога Д.Белла, це перетворення нової інтелектуальної технології в ключовий інструмент аналізу та теорії прийняття рішень. У постіндустріальному суспільстві національні інформаційні ресурси, безумовно, є найбільшим джерелом багатства.
Реалізація інноваційної моделі розвитку країни передбачає необхідність зростання та підвищення ефективності регуляторної функції держави стосовно науки, технологій та інформації. Участь держави в організації науково-технологічної та інноваційної діяльності посилюється у міру зростання науково-технічного потенціалу країни та підвищення його ролі і внеску в розвиток суспільства. Серед пріоритетів більшості передових країн у тій чи іншій формі можна зустріти і розробку нових матеріалів, і дослідження проблем енергетики та збереження природного середовища, і розробку та впровадження новітніх інформаційних технологій.
Корпоративний підхід є перспективним варіантом сучасної суспільної доктрини. Він розуміється як спосіб організації суспільного життя таким чином, що не тільки центр ініціює розвиток, а й органи місцевої влади, органи місцевого самоврядування, громадські організації, господарські суб’єкти, безпосередньо територіальні громади, населення активно залучаються до суспільного життя. Такий підхід заснований на принципах спільного володіння та розпорядження корпоративною власністю, реального місцевого самоуправління, договірних відносин між центральною та місцевою владою, соціального партнерства, відродження духовності та культури, делегування центром на місця прав розпорядження ресурсами.
Соціальний підхід виходить з того, що не політика та економіка є головною метою розвитку суспільства й умовою підтримки його рівноваги, а постійне підвищення якості життя його членів, безперервне удосконалення способу їх життя. Виходячи з цього розвинені країни прийшли до побудови соціальних держав, формування соціально орієнтованих ринків, до соціального партнерства. Такий шлях обрала й Україна.
Модель-підхід “нове державне управління ” – це інноваційний підхід при проведенні адміністративних реформ у розвинених країнах Заходу з акцентом на результат і такими ознаками, визначеними американським ученим Д.Бостоном: наголос не на формулюванні державної політики, а на управлінні, управлінських навичках; перехід від контролю за ресурсами, процедурами й правилами до кількісних індикаторів кінцевих результатів і продуктивності; спрощення управлінського контролю в поєднанні з розвитком нових механізмів моніторингу та підзвітності; спрощення складних бюрократичних процедур; перевага контрактам і конкурентності в громадських послугах; копіювання певних управлінських методів приватного сектору, зокрема підписання короткотермінових трудових угод та угод, що залежать від результатів виконаної роботи, розробка стратегічних планів і прийняття комплексного плану завдань організації, впровадження системи оплати, що залежить від результатів роботи; розвиток управлінських інформаційних систем і більша турбота про підтримання репутації організації; перевага матеріальних стимулів; наголос на скороченні витрат, управлінського штату й підвищенні ефективності роботи.
При розгляді зазначених моделей-підходів у поєднанні із системним, ситуативним, синергетичним та якісним підходами фактично йдеться про інноваційну методологічну парадигму сучасного суспільного управління, яка зосереджує суспільну діяльність на інноваційних процесах і технологіях розвитку та відсуває на другий план історично-формаційну парадигму. Реалізація зазначених підходів у суспільній практиці, насамперед, проявляється в комунікативній та управлінській діяльності різностатусних та різнорівневих суб’єктів суспільного управління, серед яких найбільш суттєву роль відіграють суб’єкти політичного управління державою, суб’єкти державного управління та суб’єкти громадянського суспільства.