Методологічні зміни практики державного управління в Україні
Методологія як певна система знання про метод, під яким зазвичай розуміється сукупність практичних або розумових прийомів, кроків, інструкцій, дотримання яких сприяє досягненню бажаних результатів, виступає основою архітектури діяльності. Вона об’єднує знання принципів, підходів, методів та інструментів діяльності. Тому кардинальне оновлення якого-небудь виду діяльності передбачає відповідні кардинальні зміни її методології.
Не є винятком і державне управління, яке являє собою важливий вид людської діяльності, що забезпечує збереження і розвиток суспільства. Від якості державного управління залежить успішний розвиток практично всіх суспільних підсистем і структур, успіх суспільства, реалізація інтересів і можливостей людей, їхня безпека і майбутнє.
Реформування держави неминуче передбачає реформування державного управління, а реформування державного управління передбачає перебудову його методологічної матриці, без чого воно принципово не можливе.
Незважаючи на значні досягнення в дослідженні державного управління з методологічних позицій, слід відзначити наявність недостатньо досліджених питань. Найважливішими серед них є питання про те, якою має бути методологічна матриця державного управління в Україні на сучасному етапі її розвитку. Це питання ускладнюється питанням про співвідношення адміністративного і публічного в державному управлінні. На думку політиків, які позиціонують себе як демократи і прихильники європейського вектора розвитку України, все державне управління має бути публічним, що вимагає від нього європейська орієнтація України, а адміністративне виступає основою для відродження тоталітаризму. Іншу точку зору поділяють практики управління, які вважають, що сучасне державне управління має бути адміністративним із використанням лише елементів публічності, від передозування якої може бути тільки шкода для держави і суспільства. Нарешті, третя точка зору, характерна для самих європейців, теоретиків і практиків європейського державного управління, які публічне та адміністративне розглядають синкретично в певній органічній єдності як публічне адміністрування.
При вирішенні питань проблемного комплексу звернемо увагу на те, що потреба методологічних змін диктується суспільним розвитком. Так, після президентських виборів 2009 р. українське суспільство знову стикнулося з нагальною потребою реформування державного управління, яке показало свою неефективність у процесі природного експерименту попереднього п’ятиріччя. За всієї привабливості європейської моделі державного управління стало зрозуміло, що її неможливо реалізувати в нинішніх умовах України, оскільки суспільству і державі не вистачає двох речей: необхідного рівня економічної, політичної, соціальної, інституціональної та іншої зрілості, а також нормального функціонування системи у цих же аспектах.
Сьогодні потрібно зрозуміти, що європейська модель державного управління є результатом тривалого розвитку європейських держав, постійних наукових пошуків, експериментів і узгодження нововведень із громадянським суспільством. Втілити цю модель в Україні поки що неможливо, як неможливо в родоплемінному суспільстві створити атомну енергетику. До Європи в цьому контексті потрібно досить довго йти шляхом тривалої і цілеспрямованої європеїзації своєї власної суспільної і державної сутності.
Гострою проблемою є затяжні хвороби суспільства і держави, пов’язані з глибокою, системною, транзитивною кризою самих їх основ, що проявляється в нестабільності, проблемах, кризах і конфліктах. На стадії розвитку держави виникають патології, що відрізняються від родових, до захисту від яких система управління не готова. При цьому держава найбільш уражена є корупцією органів та посадових осіб державного управління та посадових осіб місцевого самоврядування, розбалансованістю системи управління, порушенням прав і свобод громадян, підміною управлінської діяльності піарівською грою політиків, неадекватністю управлінської діяльності цілям, завданням, ресурсам, ситуації, інформації, її ціннісними провалами.
Не викликає жодних сумнівів правильність оцінки нинішніх проблем державного управління Г.В.Атаманчуком, який відзначає, що в російському суспільстві (в українському ще більшою мірою) утвердилася влада слова – логократія, що призводить до того, що управління
“історично не користується належною увагою та авторитетом. Ним не займаються, його не вивчають і не засвоюють”. Більше того, є значний прошарок людей, які взагалі виступають проти управління, спонукаючи і примушуючи до певної поведінки і діяльності. Вони начебто з добрими намірами проповідують такий стиль життя, за якого практично неможливо жити. У разі масового наслідування їхнім закликам зупиняться всі системи життєдіяльності людей. В Україні спостерігається досить сильна трансформація логократії в логодемократію, а останньої в лохократію, яку слід розшифровувати як владу над “лохами”, які виявляються в умовах демократії розмов позбавленими практично всіх можливостей ділократії, тобто влади справи в умовах ділодемократії, орієнтованої на свободу й активну участь в економічному, соціальному та політичному житті держави.
Звідси випливає висновок про подвійну неадекватність державного управління, що характеризується, з одного боку, європейсько -утопічною неадекватністю, а з другого – неадекватністю управління “станом здоров’я” держави, тобто управління не “лікує” державу, а посилює її хвороби. Тому найважливішим методологічним принципом реформування державного управління є побудова управління таким чином, щоб воно забезпечувало спочатку санацію, а потім і оздоровлення держави, формування деякого ідеалу здорової успішної держави, розвиток її відповідно до ідеалів в аспекті оволодіння передовими світовими, у тому числі і європейськими досягненнями теорії та практики державного управління.
На сучасному етапі розвитку Української держави найбільш гострими є питання санації держави, очищення і навіть заміни її найбільш уражених підсистем; досягнення збалансованості основних ланок, рівнів, підсистем; підвищення активності, відповідальності та адміністративного тонусу суб’єктів прийняття управлінських рішень та суб’єктів контролю за їх реалізацією.
Вирішення цих завдань неминуче поставить на перший план іншу проблему – вироблення ідеальної моделі державного управління, яка являє собою деякий компроміс між досягненнями передових держав, національним досвідом державного управління та реальними і потенційними ресурсами втілення моделі в практику.
Саме по собі державне управління являє собою єдність кількох складових: адміністративної діяльності, орієнтованої на встановлення порядку, норм і відповідного тонусу управління; публічного управління, яке забезпечує участь громадян в управлінні, взаємодію органів державної влади та місцевого самоврядування з громадянами для обговорення та прийняття управлінських рішень, здійснення процедур контролю, які задовольняють інтереси людей; електронно-мережевого, інформаційно-технологічного управління, пов’язаного зі створенням електронного уряду, електронного самоврядування, електронної демократії. Зведення державного управління тільки до однієї складової можна розглядати або як відображення реальної нерозвиненості та деформації управління, або як ціннісно-гносеологічну деформацію його розуміння.
Сучасне повноцінне державне управління характеризується розвитком усіх його складових, їх взаємодією і взаємним доповненням. Головною особливістю методології державного управління в Україні є нерозвиненість усіх його складових і їх підміна певними сурогатами.
Етапи розвитку державного управління
Становить інтерес осмислення методологічних аспектів державного управління в Україні в історичному зрізі. Для цього розглянемо методологічні особливості основних етапів розвитку державного управління взагалі.
Перший етап пов’язаний із виникненням державного управління як деякого тотального управління, коли держава виступала єдиним суб’єктом, примушуючи населення до виконання законів. Таке управління повністю базувалося на політичній владі. Воно являло собою систему впливів органів і чиновників на суспільство. Громадяни тут зобов’язані надавати державі послуги, які забезпечують її управлінські функції, серед яких не останню роль відіграє примус.
Другим етапом становлення сучасного державного управління є відмежування державного управління від політики. Тут починають діяти два суб’єкти управління: суб’єкти політики, які отримують владу після перемоги на виборах у вигляді можливості формулювати цілі та завдання розвитку суспільства та держави, і чиновники, які реалізують поставлені цілі та завдання на основі застосування законів і відповідних адміністративних, публічних і електронних технологій. Державне управління на цьому етапі являє собою складну систему управлінських впливів, які формуються і набувають легітимності завдяки політичній демократії. Тут відбувається доповнення обов’язків громадян перед державою значним комплексом послуг, які надає їм сама держава.
Державне управління тут розвивається через вдосконалення, з одного боку, діяльності політиків шляхом розвитку багатопартійної системи, їх відповідальності перед виборцями, а з другого – діяльності чиновників за допомогою підвищення ефективності технологій адміністрування, публічних та електронних комунікацій, якості державно-управлінських послуг, що забезпечує також скорочення чиновницького апарату.
Третій етап в еволюції державного управління пов’язаний із логічним продовженням розвитку сучасних його характеристик. Для нього властиво додаткове збільшення типів суб’єктів, знаковими серед яких є громадяни та інституції громадянського суспільства як суб’єкти самоврядування.
Найбільш концентровано третій етап розвитку державного управління знаходить прояв у новому публічному адмініструванні в англомовних країнах, насамперед у Новій Зеландії, для якого характерні: орієнтація на потреби громадянина і клієнта; цілісний менеджмент якості; необхідність зниження витрат і підвищення результативності; орієнтація управління на кінцевий продукт, а не на ресурси на вході; розмежування стратегічного та оперативного рівнів; розмежування функцій надавача послуги і фінансиста послуг; створення структур управління, близьких за характером до концерну; замовлення на послуги (контракти) структур, які дають послуги з метою реалізації економічних завдань у загальних інтересах; конкуренція на внутрішньому ринку, зовнішній розподіл замовлень і приватизація; великий контроль на відповідність критеріям якості та результативності (контролінг); практика немонітарних стимулів та оплати праці за результатами. Подібна методологічна структура нового публічного управління свідчить про те, що воно сформувалося в результаті послідовного розвитку класичної та посткласичної методології, що базуються на принципах раціональності і результативності, які підпорядковані гуманістичному принципу орієнтації на якість послуг для громадян.
Державне управління на цьому етапі являє собою систему узгоджених один з одним управлінських впливів, взаємодій і самоврядної діяльності. Остання означає перерозподіл управлінської діяльності від чиновників до громадськості, яка нерідко отримує своєрідний “контрольний пакет акцій” в управлінні у вигляді, наприклад, контролюючих процедур. Це створює важливі соціальні умови для скорочення управлінського апарату за допомогою навчання самоврядній діяльності населення.
Принципово важливо підкреслити, що самоврядна діяльність не зводиться до місцевого самоврядування в територіальних громадах, а включає практично відсутній нині самоврядний аспект власне державного управління у вигляді діяльності експертних спільнот, аналітичних центрів, референдумів щодо з’ясування ступеня підтримки громадянами прийнятих управлінських рішень тощо.
Порівняння етапів розвитку державного управління та етапів розвитку наукового знання дає змогу зробити висновок, що перший етап розвитку державності характеризується класичною методологією, другий – посткласичною, а третій – постнекласичною методологією. Це дає змогу розгорнути методологічну характеристику кожного з етапів за такими параметрами, як суб’єкт, об’ єкт, сутність, цінності, принципи і технології державного управління.
Державне управління в Україні перебуває на стадії переходу від першого етапу до другого, а перехід до третього етапу бачиться лише в історичній перспективі як стратегічна мета розвитку. Це означає, що в Україні не завершено відділення державного управління від політики, а політики від бізнесу, недостатньо розвинена її громадська самоврядна складова, якість державно-управлінських послуг є невисокою, система управління охоплена тотальною корупцією і має багато інших проблем, які визначають низький рівень її цивілізованості.
Принципово важливою проблемою виступає низька якість діяльності державних службовців і службовців місцевого самоврядування, яка характеризується трьома складовими:
– цінностями як її основними регуляторами;
– культурою, яка виступає у вигляді моделі переконань, цінностей, способів діяльності, зразків поведінки, управлінських стилів і отримує концентроване вираження в професіоналізмі державних службовців, їх компетентності, вмінні управляти;
– технологіями, що являють собою комплекс алгоритмів, операціональних моделей реалізації управлінської діяльності.
Принципово важливим є наявність не тільки розвиненості цих трьох складових, але забезпечення балансу між ними. Цінності повинні орієнтувати державного службовця на служіння народу і державі, але не нації, окремим групам та самому собі. Важливо те, щоб зміцнення державних цінностей супроводжувалося розвитком у суспільстві і державі головної цінності, якою, як показують дослідження Ф.Фукуями, виступає довіра. Під довірою він розуміє стан, коли у членів спільноти виникає очікування того, що інші його члени будуть вести себе більш-менш передбачувано, чесно і з увагою до потреб оточуючих, у згоді з деякими загальними нормами.
Таблиця 3.6. Порівняльна характеристика основних етапів розвитку державного управління
| Перший етап | Другий етап | Третій етап | |
| Суб’єкт | Суб´єкти – інститути державного управління, суб ´єкти діяльності у державному управлінні (посадові особи, чиновники державного управління) | Суб´єкти – інститути державного управління; суб´єкти, які формують цінності і цілі (політики, депутати); суб ´єкти власне державного управління (посадові особи, чиновники); суб´єкти місцевого самоврядування (посадові особи, місцевого самоврядування); громадяни як суб´єкти | Суб´єкти – інститути державного управління; суб´єкти, які формують цінності і цілі (політики, депутати); суб´єкти власне державного управління (посадові особи, чиновники); суб ´єкти місцевого самоврядування (посадові особи, чиновники місцевого самоврядування); суб´єкти впливу (ЗМІ, громадська думка); громадяни як суб ´єкти |
| Об’єкт | Функції держави | Функції держави, становлення приватного життя і громадянського суспільства, які не є об´єктом державного управління | Функції держави, державно-управлінські послуги |
| Сутність | Вплив на основі влади в аспекті реалізації функцій держави | Вплив на основі закону з метою реалізації функцій держави | Вплив і взаємодія на основі закону, пошуку консенсусу і забезпечення підтримки прийняття і просування управлінських рішень у реалізації функцій держави |
| Цінності | Державні, недовіра до громадян | Державні і цивільні, лояльність до цивільного життя | Державні, цивільні, довіра до громадян |
| Принципи | Концентрації влади в державі | Відділення державного управління від політики, поділ влади, обмеження сфери державної влади | Єдності влади, гуманізму, субсидіарності, зростання якості державно-управлінських послуг |
| Технології | Підпорядкування громадян державі, виконання ними своїх обов´язків, законів, оподаткування | Адміністрування, зміцнення законності, контролю, дисципліни, покарань, стимулювання | Антикорупційні, захисту прав людини, підготовки та прийняття управлінських рішень, інформаційно-аналітичні, електронного управління, телекомунікації, тренінги, інтерактивне навчання, взаємодія, моніторинги, самоаудит |
Він відзначає, що “недовіра, поширена в суспільстві, накладає на всю його економічну діяльність щось на зразок додаткового мита, яку співтовариствам з високим рівнем довіри платити не доводиться, а суспільство, де панує довіра, здатне організовувати роботу людей у більш гнучкому режимі і на більш колективних засадах, воно передає більше відповідальності на низовий рівень. Недовіра перетворює політичну діяльність у виключно конфронтаційну діяльність, а управління робить неможливим. Довіра ж створює виключно сприятливі можливості для підвищення ефективності управління, розвитку самоврядування, полегшення і навіть ліквідації окремих ланок і функцій управлінської системи”.
Державний службовець повинен виступати носієм високої професійної культури, володіти сучасними технологіями державного управління. Однак діяльність державних службовців в Україні характеризується вимиванням цінностей служіння державі і народові, підміною їх національними та індивідуальними цінностями; низьким рівнем їх компетентності в технологіях публічного та електронного управління, відсталим, досить часто авторитарним стилем управління без взяття на себе відповідальності за свої дії, невмінням користуватися консалтингом та аналітичними технологіями.
Методологічні зміни державного управління в Україні в процесі реформ
Подальший розвиток державного управління пов’язаний з освоєнням постнекласичної його методології. При цьому найбільш важливі тенденції представлені в табл. 3.7, яка описує зміст методологічних змін за основними параметрами державного управління, яке в цілому рухається від класичної і посткласичної методологічних матриць до постнекласичної методологічної матриці, яка, з одного боку, є органічним продовженням методології попереднього етапу, а з другого – являє собою якісно інше явище, що заперечує використані раніше методологічні параметри.
Таблиця 3.7. Можливі зміни мєтодології державного управління в Україні у процесі реформування державного управління
| Параметри змін | Зміст змін |
| Суб´єкти | Розширення типів суб´єктів державного управління, звуження сфери дії чиновництва як традиційного суб´єкта, набуття державним управлінням характеристик і складових спільного управління (партнерства) та самоврядування |
| Цінності | Перехід від тотальної недовіри, контролю та застосування насильства до тотальної довіри, політкоректності та самоконтролю в діяльності всіх суб´єктів державного управління, від класових, національних та інших групових цінностей до цінностей соціальних, державних і особистісних |
| Принципи | Перехід у державному управлінні від домінування принципів адміністрування, закритості, ієрархії, централізації, більшої владної дистанції до домінування принципів публічності, відкритості, партнерства, децентралізації, незначної владної дистанції |
| Технології | Рух від домінуючого використання в державному управлінні технологій впливів і дій до домінування технологій погоджень і взаємодій, від відносно незалежних один від одного технологій адміністрування, публічності та електронного управління до їх взаємного погодження |
Таким чином, проведений аналіз дає змогу зробити такі висновки:
– по-перше, перехід до реформування державного управління в Україні являє собою складний процес трансформації методологічних основ державного управління з подальшим виробленням концепцій, програм і моделей самих реформ;
– по-друге, успішна реалізація державно-управлінських реформ потребує спеціального наукового їх супроводу, основною складовою якого є методологічні пошуки з метою вироблення ефективного інструментарію державно-управлінської діяльності.