Матриця державно- управлінської науки
Ураховуючи досвід американських учених З.Лана і К.Андерсен, чинні паспорти спеціальностей галузі науки “Державне управління” в Україні, власні напрацювання, а також результати аналізу дисертаційних досліджень, українські вчені виділили сучасну парадигму наукових досліджень у галузі науки державного управління, яка має п’ять рівнів: 1) наукові спеціальності (основні напрями досліджень); 2) проблемні сфери; 3) базові наукові підходи; 4) критерії масштабності; 5) методи дослідження (рис. 2.3). Було отримано парадигмальну матрицю, в якій рівні – рядки, а їх ієрархія – стовпці. Це морфологічна структура, яка дає змогу застосувати до її дослідження різні морфологічні методи. Повнота та глибина заповнення клітинок цієї прадигмальної матриці відображає стан розвитку галузі наук “Державне управління”.
Кожна країна має свою модель державного управління, що історично склалася та враховує національні особливості.
Вибір Україною шляху європейської інтеграції зумовлює необхідність орієнтації на впровадження європейської моделі державного управління. У зв’язку з цим виникає потреба в осмисленні моделі управління, властивої країнам Європейського Союзу, і пристосуванні до неї національної моделі державного управління. Одним із серйозних проявів прагнення України до європейської інтеграції є політична й конституційна реформа, що проводилися в ній.
Таким чином, відбувається не тільки зовнішня, а й внутрішня зміна моделі державного управління. Це дає підстави розглядати виділення та передбачення можливих шляхів трансформації вітчизняної моделі державного управління як важливе завдання науки державного управління.
Вимоги щодо створення політично і економічно конкурентоспроможної в умовах Європейського Союзу (з достатнім рівнем різноманіття) української системи державного управління є складними для реалізації, оскільки ця система має відповідати європейському законодавству, спрямовувати суспільство на дотримання європейських цінностей, забезпечити реальну рівність України у співдружності європейських країн.
Визначення та обґрунтування необхідного та достатнього рівня різноманіття системи державного управління як у цілому, так і для її складових елементів з урахуванням процесів розвитку країни, є також важливим завданням науки державного управління.
Принцип забезпечення випереджального характеру наукових досліджень державного управління
Одним з основних наукових принципів є забезпечення випереджального характеру наукових досліджень, тобто орієнтація досліджень на майбутнє. Саме реалізація цього принципу перетворює науку в необхідну умову ефективної практики. В контексті навчального посібника це означає, що необхідно передбачати та обґрунтовувати розвиток процесів не тільки державотворення, а й управління ними. Оскільки розвиток суспільства, а отже, й управління ним має динамічний і ситуаційний характер, а процеси в суспільстві мають тенденцію до прискорення, то для системи державного управління як суб’єкта управління цими процесами постійно існує потреба у випереджальному рівні управління. Забезпечення такого рівня управління, постановка цілей, формування засад державної політики, механізмів її реалізації в усіх напрямах суспільної діяльності, передбачення відповідних напрямів, завдань, технологій та необхідних ресурсів є одним із важливих завдань науки державного управління.
Необхідність державно-управлінських впливів завжди пов’язується з виникненням проблемної ситуації у суспільстві або певній його сфері, галузі, окремому виді діяльності. Разом з тим, якщо немає проблеми, то немає потреби і в її вирішенні. В цьому один з проявів об’єктивності управління. Проблемна ситуація в соціальних системах породжується діалектикою життя і виникає тоді, коли стає явною необхідність зміни заданих цілей і параметрів діяльності.
Проблема розвитку та проблема кризи державного управління
Проблема розвитку та проблема кризи є найбільш загальними проявами невідповідностей між цілями та станом держави. Такі невідповідності в цілому виникають у процесі реалізації суб’єкт-об’єктних, суб’єкт-суб’єктних та об’єкт-суб’єктних відносин. Перші з них безпосередньо пов’язані з управлінськими впливами на різноманітні види суспільної діяльності, другі – з управлінськими впливами, спрямованими на вдосконалення самої системи державного управління, а треті – з впливами суспільних відносин та суб’єктів громадянського суспільства на розвиток системи державного управління.
Залежно від масштабу проблеми державного управління можуть бути світовими, міждержавними, національними, міжрегіональними, регіональними, територіальними, а залежно від напрямів справляння управлінських впливів – зовнішніми або внутрішніми.
Отже, ще одним важливим завданням науки державного управління є розвиток методології виявлення і діагностування проблемних ситуацій у процесах державотворення, формування та реалізації державної політики.
За нормального режиму управління, як показує сучасна світова практика, процеси управління в суспільних системах, зокрема процес державного управління, здебільшого набувають характеру стратегічного управління, а в разі кризового управління вони, як зазначає В.В.Цвєтков, забезпечуються в рамках чинних законів політичної боротьби, обмеження прав і свобод громадян, а також значного звуження дії механізмів саморегуляції. Відповідно до положень синергетики, з одного боку, системна криза свідчить про вичерпаність ресурсів колишніх джерел розвитку відповідної системи і переважання руйнівних процесів, а, з другого боку, дезорганізація створює нові можливості для нової організації, інтенсивного включення процесу самоорганізації.
Виникнення в Україні починаючи з 2000 р. умов переходу від критичного до нормального режиму управління актуалізувало необхідність визначення довгострокових перспектив держави, постановки обґрунтованих цілей її розвитку, пошуку нових загальнонаціональних ідей, навколо яких має згуртуватися суспільство. Безумовно, однією з найбільш вдалих таких ідей є орієнтація на європейські цінності, вибір курсу на забезпечення відповідних рівня життя і стандартів демократизації суспільства. Визначення та обґрунтування стратегій розвитку держави, регіонів, територій, окремих сфер, галузей, видів суспільної діяльності з орієнтацією та використанням досвіду передових країн світу є важливим завданням науки державного управління.
Вплив суспільних трансформацій на державне управління
Існує низка чинників впливу суспільних трансформацій на ефективність і результативність
державного управління. За пріоритетністю впливу до основних таких чинників слід віднести: ціннісний, політичний, інноваційний, функціональний, мотиваційний, інформаційний.
Ціннісний чинник безпосередньо пов’язаний з культурою організації, він є найбільш істотною її ознакою. Це результат відповідної реакції на дві головні проблеми, якими опікується
кожна організація, а саме: на потребу в адаптації і виживання в певному оточенні та на потребу у внутрішній інтеграції. Оскільки європейський вибір України можна розглядати як реакцію держави на потребу в адаптації і виживанні в сучасному світі та у внутрішній інтеграції, то наслідком такого вибору може бути зближення національної культури з європейською.
Найбільш важливою складовою такої культури, безумовно, є європейські цінності. Водночас вплив ціннісних орієнтацій, які переважають у культурі більшої спільноти, може набути форми зобов’язань, які певним чином обмежують діяльність меншої організації.
Дослідження впливу ціннісного чинника на процеси державного управління, визначення шляхів та умов приведення останнього у відповідність з європейськими нормами демократії та суспільної культури є також важливим для науки державного управління в Україні.
Політичний чинник пов’язаний, з одного боку, з процесами отримання, утримання, передачі влади, боротьби за неї, а з другого – з розробкою і реалізацією державної політики.
Чинники політичної і аналітичної доцільності та їх співвідношення при прийнятті управлінських рішень заслуговують на особливу увагу. У практиці на рівні державного управління аналітична доцільність, як правило, поступається політичній. Це пов’язано з певними політичною, економічною і соціальною платформами сил, які прийшли до влади. Безумовно, що управлінське рішення, яке не відповідає програмам і ціннісним настановам таких сил, підтримуватися ними не буде.
Аналіз та врахування впливу політичного чинника на процес державного управління, формування та розвиток наукового напряму аналізу державної політики є важливим і актуальним для науки державного управління.
Інноваційний чинник характеризується двома складовими: здатністю системи державного управління приймати принципово нові, нетрадиційні управлінські рішення з позиції функціонально-технологічного підходу, а також здатністю цієї системи підтримувати інновації, стимулювати їх втілення в життя.
Інноваційний характер державного управління активізують процеси європейської інтеграції, які передбачають прискорення впровадження в українську практику державного управління не тільки сучасних європейських норм і цінностей, а й відповідних наукових, освітніх, технологічних і економічних інновацій.
Розроблення нових сучасних методів і технологій суспільного управління, соціоінженерна підтримка широкого впровадження інновацій у всі сфери, галузі, види суспільної діяльності є важливим завданням науки державного управління.
Функціональний чинник завжди пов’язаний із технологіями управління. Однією з найбільш поширених з них є раціональна модель прийняття рішень, що передбачає: виявлення і діагностування проблеми, формування обмежень і критеріїв для прийняття рішень, виявлення, оцінку альтернатив, вибір найкращої з них. Відомі спроби синтезу й інших моделей прийняття рішень, зокрема правової (акцент ставиться на процесі прийняття рішень, їх відповідальності, правовому аспекті), політичної (акцент ставиться на політичних чинниках впливу на прийняття рішень), соціально-психологічної (акцент ставиться на особистісних і групових чинниках впливу, поведінці). Жодна з цих моделей не забезпечує повноту опису процесу прийняття рішень, тому вважається доцільним їх або комплексне, або ситуативне застосування спільно з моделлю раціонального прийняття рішення.
Важливим завданням науки державного управління є подальше вдосконалення технологій управління, зокрема прийняття управлінських рішень та підвищення їх ефективності і результативності.
Мотиваційний чинник пов’язують із теоріями мотивації, які базуються на аналізі потреб і процесу. Ключовими поняттями теорій мотивації є зусилля, організаційні цілі та індивідуальні потреби. Задоволення потреб працівників є основною метою мотиваційних зусиль. На особливу увагу заслуговує теорія, запропонована К.Алдерфером, оскільки вона підтверджується практикою. Вона передбачає три рівні потреб, однаково важливих для людини, а саме: Ж – життєві потреби (фізіологічні і безпека); В – потреби в міжособистісних відносинах; 3 – потреби в підвищенні поваги і самореалізації.
Завданням науки державного управління є пошук найбільш ефективних підходів та засобів мотивації управлінської праці, зокрема на рівні політико-адміністративного управління та в системах державної служби і служби в органах місцевого самоврядування.
Інформаційний чинник пов’язаний із забезпеченням управлінської праці необхідною та достатньою інформацією. Порушення цієї умови може призвести до невдалих або навіть неправильних управлінських рішень. У практиці державного управління широко використовуються програмні комплекси та комп’ютерні системи, які накопичують і надають управлінцям та службовцям оперативну інформацію про законодавчі та інші нормативно-правові акти, дають можливість отримувати прогнозні модельні оцінки з макроекономічних питань, спростити проектування та ін.
На сьогодні йдеться про прискорення інформатизації та комп’ютеризації державного управління в аспекті створення його електронної системи на всіх рівнях: від парламенту і уряду до органів місцевого управління та місцевого самоврядування. Це сприятиме формуванню інформаційних і технологічних умов для подальшої демократизації держави, прозорості діяльності управлінських інституцій, розвитку самоврядування.
В умовах переходу до інформаційного суспільства наукове забезпечення і супровід подальшого розвитку інформатизації системи та окремих складових державного управління, безумовно, є важливим завданням науки державного управління.
Закономірність стабілізаційного взаємозв’язку рівнів суспільного управління
Урахування закономірності стабілізаційного взаємозв’язку ціннісного, політичного, економічного, соціального та духовного рівнів суспільного управління гарантує стабільність у суспільстві, так необхідну для розвитку будь-якої держави. На державному рівні стабілізаційний чинник ціннісного рівня виявляється у наявності національної ідеї, історичних коренів, традицій, міжнаціональної, міжрелігійної, міжмовної толерантності, суспільної світоглядної ідентичності. За таких умов будь-які процеси на політичному рівні не зможуть призвести до серйозних збурень у суспільстві, оскільки немає принципових ідеологічних причин для цього, відсутня підтримка населенням політичних сил, що збурюють суспільство. Останні переключаються на змагання за право влади, пропонуючи кращі шляхи економічного розвитку країни.
У свою чергу, стабілізаційний чинник політичного рівня виявляється у зважених, прозорих діях влади, які базуються на принципах незалежної, суверенної, демократичної, правової, соціальної держави, а також наявності розвиненого громадянського суспільства, впливових партій і громадських організацій, конструктивної опозиції, незалежних і професійних засобів масової інформації. За таких умов будь-які процеси на економічному рівні не зможуть призвести до економічної кризи, оскільки всі політичні сили або переважна і впливова більшість із них налаштована на досягнення стабільного економічного розвитку країни, запобігання економічним збуренням.
Стабілізаційний чинник економічного рівня виявляється у встановленні в країні стабільної економічної системи, здатної не тільки до подолання можливих економічних криз, а й такої, що починає запобігати цій кризі вже на стадії появи її ознак. За таких умов будь-які процеси на соціальному рівні не зможуть спричинити серйозну і тривалу соціальну або соціально-економічну кризу, оскільки економічні механізми держави достатні для запобігання соціальним збуренням.
Стабілізаційний чинник соціального рівня виявляється через високий середній прожитковий рівень населення, його задоволення наданими соціальними послугами, можливість вільного розвитку особистості в умовах наявності доступних робочих місць різної кваліфікації, можливості здобуття освіти та відпочинку. За таких умов створюється реальна можливість досягнення високого духовного рівня населення і професійного рівня організацій.
Стабілізаційний чинник духовного рівня, у свою чергу, виявляється в досягненні в країні досить високого культурного рівня населення для позитивного сприйняття найбільш прогресивних світових ідей розвитку, розуміння і належної поваги до історичного шляху не тільки свого, а й інших країн і народів, формування національної ідеї, врахування історичного коріння, традицій, переваг, забезпечення міжнаціональної, міжрелігійної, міжмовної толерантності. За таких умов забезпечується стабільність на ціннісному (світоглядному) рівні.
Описане коло взаємозв’язків рівнів суспільного управління комутується в єдину стабілізаційну систему, процеси в якій динамічно повторюються, є істотними, стійкими і необхідними, що дає підстави стверджувати про наявність у такому взаємозв’язку ознак закономірності. Формування умов та механізмів забезпечення суспільної стабільності, зокрема шляхом відповідного державного управління, є найактуальнішим завданням для сучасної науки державного управління в Україні.
У спрощеному розумінні європейська модель державного управління характеризується розгалуженою і дуже розвиненою системою права, коли кваліфікований управлінець, насамперед, повинен мати ґрунтовну юридичну підготовку. Пристосування національного законодавства до дуже розвиненого європейського законодавства, безумовно, внесе певні істотні корективи в підходи до формування управлінського персоналу. По-перше, мається на увазі необхідність значного підвищення його правової і загальної управлінської культури.
По-друге, процес європейської інтеграції, безумовно, буде супроводжуватися збільшенням обсягів управлінської роботи, підвищенням її інтенсивності і, відповідно, необхідністю залучення додаткових та підвищення кваліфікації вже працюючих кадрів. В умовах спочатку трансформації, а в найближчий перспективі – і застосування європейського законодавства різко зростатиме попит на фахівців з юридичною освітою, причому не взагалі, а саме таких, які підготовлені до цієї роботи. Не останню роль у цьому процесі відіграватиме знання іноземних мов, насамперед англійської й тих країн, які надаватимуть Україні допомогу інтегруватися до Європейського Союзу. До цього слід додати необхідність працювати із сучасними стандартами якості, досконало володіти управлінськими та інформаційними технологіями.
Отже, розроблення нових підходів до управління персоналом, формування, розвиток, обґрунтування сучасної державної кадрової політики, зокрема перспектив та можливих реалій державної служби та служби в органах місцевого самоврядування в умовах суспільних трансформацій, є важливим завданням науки державного управління.