Співвідношення суспільства та держави
Держава як управлінський інститут не є самодостатнім утворенням з автономним буттям. Вона є продуктом суспільства на певному етапі його розвитку, існує в суспільстві та утримується ним. У цьому контексті державу трактують як механізм суспільного самоврядування та розв’язання суспільних проблем, хоча далеко не завжди цей механізм працює в інтересах усього суспільства. У будь-якому випадку у співвідношенні суспільства та держави саме суспільство є первинним і більш загальним утворенням, тому уявлення про нього є вкрай важливим для розуміння місця та ролі в ньому державного управління.
Суспільство – це сукупність людей, об’єднаних конкретними інтересами, потребами, система зв’язків і взаємин, що складалися між людьми в процесі практичної діяльності та суспільного життя. Основною важливою ознакою суспільства є територія, на якій консолідуються суспільні зв’язки. Також важливою ознакою суспільства є здатність підтримувати і відтворювати високу інтенсивність внутрішніх зв’язків. Сучасному етапу властиве некласичне розумі ння суспільства, для якого характерне співіснування найрізноманітніших підходів до його вивчення. Виходячи з цього на сьогодні суспільство розглядається як всеохопна система, що окреслюється граничними умовами соціальності як смислової комунікації, а в просторовому вимірі постає як “світове”, “планетарне” явище.
Основними формами організації й упорядкування сучасного суспільства виступають держава та громадянське суспільство. Якщо держава є універсальною політичною формою організації суспільства, що характеризується наявністю багаторівневої, переважно ієрархічної системи органів державної влади, то громадянське суспільство – це інтегроване позначення всієї сукупності існуючих у суспільстві відносин, які не є державно-політичними, такого боку життєдіяльності суспільства та окремих індивідів, який перебуває поза сферою впливу держави, за межами її директивного регулювання й регламентації. Громадянське суспільство є механізмом соціальної взаємодії, що складається із системи місцевого самоврядування, різноманітних об’єднань, суспільних рухів і публічної комунікації, місце соціальних дій, відносно автономних від держави. Громадянське суспільство включає в себе три елементи: членство в асоціаціях і рухах; готовність терпимо ставитися до різних політичних поглядів та участі громадян у різних об’єднаннях; громадянську відповідальність людини перед суспільством. У більшості країн із стабільною демократією громадянське суспільство є свого роду буфером у відносинах між державною владою та окремим громадянином.
Поняття суспільного управління
Будь-якому суспільству притаманне таке явище, як управління. Воно має місце в усіх суспільствах, у всіх сферах життєдіяльності людей, у всі часи людської цивілізації. Чим масштабнішою є спільність людей, які взаємодіють між собою, тим більшою є потреба в управлінні, що в науці дістало назву суспільного (соціального) управління, що тлумачиться як вплив на суспільство у цілому або його окремі ланки для того, щоб забезпечити збереження їх якісної специфіки, їх нормальне функціонування, удосконалення й розвиток, успішний рух до заданої мети.
Суспільне управління можуть здійснювати різноманітні інститути. На цьому акцентується увага у визначенні, що дається в Енциклопедії державного управління, згідно з якою суспільне управління – управління процесами формування і розвитку суспільства, що інтегрує управління всіма сферами суспільної діяльності (політичної, економічної, соціальної, гуманітарної, еко – логічної), державне управління (центральне, регіональне, місцеве), місцеве самоврядування, управління громадськими організаціями і рухами, політичними партіями, профспілками та ін.
Інститути суспільного управління
Управлінські інститути є різновидом суспільних (соціальних) інститутів, під якими розуміються форми організації (держава, право, політичні партії, збройні сили, церква, школа, родина, мораль) та засоби здійснення спільної діяльності людей, які забезпечують стабільне функціонування суспільних відносин. За допомогою соціальних норм, правил, принципів і санкцій, що регулюють різні сфери суспільної діяльності, суспільні інститути виконують організаційні, регулятивні, управлінські та виховні функції в суспільстві. Згідно з цим інститути суспільного управління – це стійкі форми організації та механізми взаємодії суб’єктів такого управління. Вони є результатами певної конкретно-історичної комбінації інститутів держави й інститутів громадянського суспільства як основних суб’єктів суспільного управління.
У зв’язку з цим на різних історичних етапах розвитку інститути суспільного управління доцільно розглядати як:
– по-перше, інституціоналізовану систему державного управління або як переважно інститут держави, де головним суб’єктом суспільного управління виступає держава;
– по-друге, інституціоналізовану систему самоврядування суспільства або як переважно інститут громадянського суспільства, де головним суб’єктом суспільного управління виступає громадянське суспільство;
– по-третє, конкретно-історичне розв’язання суперечності між державним управлінням і самоврядуванням, між інститутами держави й інститутами громадянського суспільства, тобто результат взаємодії держави і громадянського суспільства.
Принципи формування інститутів суспільного управління
Формування інститутів суспільного управління має ґрунтуватися на таких принципах.
- Принцип єдності суспільних, інституціональних і особистих змін. Образно кажучи, будь-яка реальна зміна будь-якого інституту приводить як до зміни суспільства, так і до зміни людини. Також і зміна, що відбувається на особистому рівні, так або інакше буде інституціоналізуватися в нові інститути суспільства.
- Принцип розбіжності темпів суспільних, інституціональних і особистих змін. Суспільні й інституціональні зміни можуть випереджати особистісні, як це відбулося в нашій країні під час різкого переходу до ринкових відносин. Або, навпаки, особистісні зміни можуть відбуватися швидшими темпами. Різниця в темпах насамперед пов’язана із впливом самої системи управління, але може мати або доповнюватися іншими джерелами, що коріняться в культурі.
- Принцип запізнілого впливу на інститут. Інститут – це складний об’єкт управлінського впливу. Тому зміна інституту зазвичай відбувається пізніше від управлінського впливу, націленого на підтримку цієї зміни.
- Принцип непрямого управління інститутом. Формування, підтримка або зміна інституту мають розглядатися як поєднання його організації і самоорганізації (управління та самоврядування). Роль управлінського впливу полягає в ініціюванні та підтримці змін, контролі за їх перебігом, а не в повному здійсненні.
- Принцип часткових інституціональних змін. Цей принцип сформульований К.Поппєром, який обґрунтував необхідність часткової зміни соціальних інститутів замість повної перебудови структури суспільства.
- Принцип особистої участі в інституціональних змінах. Інституціональні зміни так чи інакше більшою мірою залежать від особи, ніж від влади (або від самоврядування більше, ніж від управління).
Інституційна структура суспільного управління
Після ініціювання управлінням інституціональної зміни реальна зміна неможлива без явної або латентної підтримки широких народних мас. Підсумовуючи викладене, до загальної інституційної структури суспільного управління в сучасних умовах можна включити:
– наддержавні та міждержавні організації;
– органи державної влади;
– органи місцевого самоврядування;
– політичні партії;
– органи громадського самоврядування, громадські організації, рухи, профспілки та ін.;
– організації приватного сектору.
Державне управління як вид суспільного управління
Як бачимо, поряд з органами державної влади у суспільному управлінні тією чи іншою мірою бере участь низка інших суспільних інститутів, що дає змогу виділити відповідні види суспільного управління. Головним із них виступає державне управління, з яким тісно пов’язане місцеве самоврядування, що здійснюється системою відповідних органів. В Україні до таких органів належать сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Громадське управління (самоврядування) досить яскраво виявляється, наприклад, у науці та освіті. Зокрема, відповідно до Закону України “Про наукову і науково-технічну діяльність” Національна академія наук України та галузеві академії наук є самоврядними організаціями. Закон України “Про освіту” визначає органи громадського самоврядування в освіті, а саме: загальні збори (конференція) колективу навчального закладу; районна, міська, обласна конференції педагогічних працівників, з’їзд працівників освіти Автономної Республіки Крим; Всеукраїнський з’їзд працівників освіти. Прикладом приватного управління у великих масштабах, навіть міжнародного рівня, можна вважати управління транснаціональними корпораціями. Новим для сучасного етапу розвитку людства є виникнення наддержавного управління, суб’єктами якого виступають насамперед управлінські інститути наддержавних регіональних об’єднань. Яскравим прикладом є Європейський Союз, оскільки в діяльності його органів простежуються риси, раніше притаманні виключно державному управлінню. Всі управлінські інститути суспільства перебувають у взаємодії, від характеру якої критично залежить успішність суспільного розвитку. Таким чином, суспільне управління відповідно до його суб’єктів можна розділити на види, одним з яких є державне управління поряд з іншими видами суспільного управління – від наддержавного до приватного.
Суспільне призначення державного управління
Державне управління, так само як інші види суспільного управління, існує в суспільстві та має суспільне призначення. У цілому це призначення полягає в тому, щоб прогнозувати та забезпечувати вирішення суспільних проблем, а по можливості запобігати їх виникненню, ефективно служити громадянам, забезпечувати вироблення і реалізацію стратегії суспільного розвитку. Тут принциповим моментом є розуміння забезпечувальної ролі державного управління в суспільстві. На цьому моменті наголошується в Енциклопедичному словнику з державного управління, в якому державне управління тлумачиться як діяльність держави (органів державної влади), спрямована на створення умов для якнайповнішої реалізації функцій держави, основних прав і свобод громадян, узгодження різноманітних груп інтересів у суспільстві та між державою і суспільством, забезпечення суспільного розвитку відповідними ресурсами. Важливо підкреслити, що діяльність державних управлінців не продукує товарів, послуг або духовних цінностей. Таке виробництво здійснюється в межах інших видів суспільної діяльності, тому вони є первинними і головними для життя людей. Натомість результатами державного управління є управлінські рішення та дії, що мають сприяти виробленню матеріальних та духовних благ.
Отже, держава через державне управління покликана забезпечувати збереження, функціонування та розвиток суспільства. Якою мірою державні інститути виконують цю забезпечувальну роль, такою мірою вони потрібні суспільству. У цьому зв’язку важливим є розуміння суспільного розвитку. Останній можна тлумачити як якісну зміну всієї структури суспільства аж до зміни способу мислення людей, що приводить до виникнення нових суспільних відносин і нових методів виробництва. Далеко не будь-яка навіть кардинальна зміна в суспільстві є кроком по шляху розвитку. Під суспільним розвитком звичайно розуміють лише такі зміни, які відповідають інтересам більшості, сприяють підвищенню якості життя людей і дають їм змогу впевненіше дивитися в майбутнє. Держава має забезпечувати цей розвиток, обслуговувати суспільні інтереси, а не намагатися стати над суспільством і керувати ним.
Більш конкретно суспільне призначення державного управління можна розкрити через комплекс об’єктивно необхідних завдань, виконання яких у масштабах усього суспільства держава може забезпечити через державне управління набагато краще, ніж будь-які інші суспільні інститути. До таких завдань належать принаймні такі:
– ефективне використання природних, трудових, матеріальних, інформаційних, інших ресурсів;
– справедливий перерозподіл основних суспільних благ;
– підтримка громадського порядку;
– гарантування безпеки людини, суспільства, країни;
– надання громадянам різноманітних послуг;
– збереження та покращення духовного здоров’я суспільства;
– формування бачення майбутнього суспільства та інтеграція суспільних зусиль для його досягнення.
Суспільне призначення державного управління
Зазначений комплекс завдань є основою постановки цілей державного управління. Такі цілі мають підпорядковуватися певній місії, що з погляду суспільства, як уже зазначалося, має відображати потреби забезпечення його функціонування і розвитку. З цього приводу одні вчені обґрунтовують погляд, що місія нашої держави відображена в ст. 1 Конституції України та полягає в побудові суверенної і незалежної, демократичної, соціальної, правової держави. В інших працях на основі ст. 3 Конституції України обґрунтовується наступний погляд: права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст державного управління і виступають його основною метою.
Більш конкретні цілі державного управління за характером впливу на суспільні процеси можна поділити на три загальних типи.
- Цілі збереження, що полягають у забезпеченні цілісності суспільства, захисті усіх його сфер від можливих руйнівних процесів. Приклади: гарантування державного суверенітету, територіальної цілісності, недоторканності державного кордону, обороноздатності; забезпечення громадського порядку; збереження від руйнування тих чи інших галузей суспільної діяльності.
- Цілі функціонування, що передбачають підтримку суспільства, його окремих сфер або галузей у певному стані, тобто забезпечення суспільних характеристик у певних заданих межах. Приклади: гарантування певних прав і свобод людини; підтримка певного рівня соціальних гарантій; забезпечення певного рівня освіти та медичного обслуговування тощо.
- Цілі розвитку, що полягають у забезпеченні переходу суспільства, його окремих сфер або галузей до якісно нового стану, появи нових та значної зміни наявних суспільних характеристик. Такі цілі передбачають упровадження нововведень, зокрема інноваційного характеру, в ті чи інші сфери суспільного життя, що переважно здійснюється шляхом відповідних реформ.
Слід зазначити, що нерідко цілі державного управління не відповідають потребам, цінностям та очікуванням більшості громадян держави, а для досягнення такої відповідності цілі мають бути об’єктивно обумовленими та обґрунтованими, соціально вмотивованими, забезпеченими в ресурсному відношенні, системно організованими, спиратися і на інтелектуальний багаж, накопичений людством, і на духовні цінності суспільства, культурні традиції народу. Лише за таких умов цілі державного управління будуть мати достатні підстави з погляду його суспільного призначення. У цьому зв’язку основою для встановлення зазначених цілей можуть стати показники людського розвитку або якості життя. В Аналітичному звіті Міжнародного центру перспективних досліджень “ Потенціал України та його реалізація” (2009 р.) зазначається: “Якість життя – це та ознака успішності держави загалом та її уряду зокрема, що її безпосередньо відчувають на собі пересічні громадяни. Держава може мати високі макроекономічні показники, величезний міжнародний авторитет, потужний науковий, виробничий або оборонний потенціал, але доки все це не знайде відображення у поліпшенні повсякденного життя звичайних людей, уряд не може вважати своє завдання виконаним”.
Людський розвиток як основа цілепокладання у державному управлінні
Виходячи з цього однією з основ цілепокладання в державному управлінні може бути, наприклад, відомий Індекс людського розвитку, що прийнятий ООН та з 2010 р. об’єднує в числовому вираженні такі показники:
– очікувану тривалість життя при народженні;
– середню та очікувану тривалість навчання;
– річний валовий національний дохід на душу населення.
За даними Звіту ООН про людський розвиток 2011 р., Україна посіла 76-те місце за Індексом людського розвитку серед 187 країн, дані про які включені у звіт. У цьому звіті країни
поділені на 4 великі групи, а саме країни з такими рівнями людського розвитку: дуже високим; високим; середнім; низьким. Україна за цією класифікацією належить до країн із високим рівнем людського розвитку. Більш конкретно ситуація в Україні за основними складовими Індексу людського розвитку ООН станом на 2011 р. є такою: очікувана тривалість життя при народженні – 68,5 року; середня тривалість навчання – 11,3 року; очікувана тривалість навчання – 14,7 року; річний валовий національний дохід на душу населення – 6175 дол. США. І якщо порівняти наведені значення з даними за іншими країнами, то вони свідчать про порівняно високі показники тривалості навчання, але не досить високі показники очікуваної тривалості життя та річного валового національного доходу на душу населення.
Отже, можна зробити висновок про необхідність суттєвого підвищення показників людського розвитку в Україні. Звичайно, Індекс людського розвитку, як і будь-який інший розроблений на сьогодні подібний індекс, навіть близько не відображає всіх аспектів якості життя. Очевидно, потрібні дуже серйозні дослідження, щоб вибрати сукупність показників, які хоча б приблизно відображатимуть усі складові людського розвитку (політичну, економічну, соціальну, духовну). Але принциповим є те, що основні цілі державного управління видається доцільним визначати саме як забезпечення покращення показників людського розвитку або, по-іншому, якості життя громадян країни. А інші цілі – це не самодостатні цілі, а лише забезпечувальні (приріст іноземних інвестицій, збільшення обсягів експорту, створення ефективних ринкових механізмів, підвищення зарплат і пенсій, проведення приватизації, вступ до різних всесвітніх організацій, наддержавних об’єднань, блоків тощо). Тому при цілепокладанні на вищому державному рівні необхідно аналізувати, якою мірою досягнення цих забезпечуваних цілей сприяє підвищенню якості життя більшості громадян країни.
Роль державно-громадської взаємодії у державному управлінні
Винятково важлива роль у сучасній світовій управлінській практиці відводиться взаємодії органів державної влади та інститутів громадянського суспільства. Ідеологія такої взаємодії базується на тому, що найкращі результати на шляху прогресивного суспільного розвитку можуть бути досягнуті тоді, коли зазначені суб’єкти співпрацюють між собою як партнери. Взаємодія органів державної влади із суспільними інститутами повинна здійснюватись на засадах відкритості та прозорості. У результаті взаємодії відбувається і взаємовплив. Завдяки цьому процесу між владою та громадськістю можливим стає здійснення контролю громадськості за діяльністю влади. Тобто при взаємодії, на відміну від “зв’язків з громадськістю”, влада повинна шукати консенсус у відносинах та застосовувати для цього різноманітні механізми та форми. У цьому процесі мають бути зацікавлені обидві сторони, але для здійснення ефективної, плідної взаємодії ініціювати її має влада. Саме тоді і застосовується поняття “залучення громадськості”, коли влада здійснює певні кроки для того, щоб населення брало участь у спільному з нею вирішенні проблемних питань та в процесі прийняття рішень у цілому. Тобто “участь громадськості” є результатом процесу “залучення”. Унаслідок цього відбуваються серйозні зміни в суб’єктно-об’єктних відносинах. При залученні громадськості до процесу прийняття рішень, до спільної взаємодії влада виступає як суб’єкт, вона впливає на громадськість з метою активізації її діяльності, створює потрібні для цього умови. У результаті цього громадськість, яка виступала в ролі об’єкта діяльності влади, перетворюється на суб’єкта, вона починає впливати на владу, контролювати її та диктувати свої умови. Це своєрідний парадокс, який полягає в тому, що сама влада має стати ініціатором створення умов для перетворення громадськості на суб’єкта управління, на того, хто саме й здійснює владу в державі, як це зазначено в ст. 5 Конституції України: “Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами. Ніхто не може узурпувати державну владу”. Одним із головних принципів, або навіть і передумовою залучення громадян є принцип довіри влади до пересічних громадян.
Відкрите урядування як нова концепція державно-громадської взаємодії
На сьогодні теоретичні й практичні напрацювання щодо взаємодії органів державної влади та інститутів громадянського суспільства багато в чому інтегрувалися в нову управлінську концепцію, що отримала назву “відкритого
урядування”. Ця концепція передбачає насамперед відкритість та прозорість інформації про державну владу. Доступ до такої інформації має бути вільним та рівним для всіх. Наступною засадою є діалог та включеність суспільних суб’єктів, постійна взаємодія владних структур з громадянами з метою вироблення політики, підвищення ефективності державного управління та покращення якості надання державних послуг. Принциповим положенням є також взаємна відповідальність держави та суспільства, що означає обов’язкову реакцію з боку владних структур на запити суспільства та врахування пропозицій при прийнятті рішень, а з боку суспільства – готовність до партнерства з владою.
Просуванням ідей відкритого урядування у світовому масштабі займається міжнародна організація “ Партнерство відкритого уряду”, засади діяльності якої викладені в документі “ Партнерство відкритого уряду: статті про управління”, що прийнятий у квітні 2012 р. Учасниками організації є як уряди держав, так і структури приватного сектору та громадянського суспільства, які поділяють її принципи та місію. Україна також приєдналася до цієї організації і задекларувала наміри впроваджувати відкрите урядування. З цього приводу видане розпорядження Кабінету Міністрів України “Про схвалення плану дій з впровадження в Україні Ініціативи “Партнерство “Відкритий Уряд” від 5 квітня 2012 р. № 220-р. Відповідно до цього документа в тісному партнерстві Уряду України та інститутів громадянського суспільства забезпечується виконання таких першочергових завдань, як посилення взаємодії органів державної влади та громадськості під час підготовки і виконання державних рішень, забезпечення прозорості державної політики і доступу до інформації про роботу органів виконавчої влади та публічної інформації, застосування дієвого інструменту протидії корупції, підвищення ефективності державного управління, зокрема шляхом застосування електронних технологій.
У цілому сучасне розуміння державного управління пов’язане з переходом від “державоцентризму” до “людиноцентризму”, запровадженням ідеології служіння держави своїм громадянам. Виходячи з цього головним критерієм ефективності державного управління має виступати рівень суспільного розвитку в людському вимірі. Незважаючи на економічне зростання, зміцнення військової могутності держави, збільшення її міжнародного авторитету та ін., роботу державних інститутів можна вважати суспільно ефективною лише за умови підвищення якості життя громадян країни.