Визначення поняття підстав юридичної відповідальності держави має свою специфіку і трактується в двох аспектах. По-перше, це правові підстави відповідальності – норма права, на підставі якої держава несе відповідальність. По-друге, це фактичні підстави, за якими держава несе відповідальність. Склад правопорушення є тим складним юридичним фактом, який є основою для виникнення правовідносин відповідальності.
За діючим українським законодавством юридична відповідальність держави настає виключно за неправомірні діяння. До складу правопорушення, яке є підставою для деліктної відповідальності держави, входять такі елементи: 1) протиправна поведінка особи, що спричинила шкоду; 2) настання шкоди у потерпілого; 3) причинний зв’язок між протиправною поведінкою і настанням шкоди; 4) наявність вини у особи, що спричинила шкоду; 5) спеціальні умови відповідальності.
Перші чотири підстави є загальними, оскільки вони характерні практично для всіх видів деліктної відповідальності. Поширення цих умов на майнову відповідальність держави можливе і доцільне у зв’язку з тим, що за чинним законодавством вона підпорядковується загальним правилам про відшкодування шкоди, що встановлені Цивільним кодексом України.
Поряд із загальними умовами виокремлюють також спеціальні умови, що характерні лише для відповідальності держави. Ці умови вказують, по-перше, на спеціального суб’єкта відповідальності — державу і, по-друге, на специфічний характер діяльності особи, що завдала шкоду. Зауважимо, що термін „спеціальні умови відповідальності“ використовується в літературі переважно щодо відповідальності держави або соціальних утворень (органів влади), які виконують функції, що є похідними від функцій держави.
Необхідно наголосити, що для виникнення майнової відповідальності держави необхідна наявність усієї сукупності загальних та спеціальних умов. Відсутність хоча б однієї з них виключає юридичну відповідальність держави, що підтверджується значною кількістю судових рішень, в яких суди відмовляють в задоволенні позовних вимог позивачів до держави, посилаючись саме на відсутність однієї або декількох умов для відповідальності (тобто повного складу правопорушення). Оскільки в рамках даної роботи складно в повній мірі про – аналізувати кожну з умов відповідальності держави, ми охарактеризуємо лише ряд дискусійних питань.
За цивільним правом особа може бути притягнута до відповідальності лише за протиправні діяння, тобто ті, що порушують норми, встановлені законодавством. Однак, по відношенню до органів влади протиправність поведінки має деякі особливості.
По-перше, усвідомлення того факту, що органи влади мають право функціонувати лише в межах, визначених законом (стаття 19 Конституції України встановлює так званий статутний характер діяльності органів державної влади), призводить до формального висновку, що будь-який ви хід органу за межі закону автоматично повинен визнаватись правопорушенням. Відповідно до ст. 1173-1176 ЦК шкода, яка завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, посадової або службової особи цих органів при здійсненні ними своїх повноважень, а також шкода, завдана фізичній або юридичній особі в результаті прийняття органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини таких органів або їх представників.
Тобто, якщо орган влади вчинив діяння, яке виходить за межі його компетенції, то це діяння повинне кваліфікуватися як правопорушення. Тому стосовно органів влади, протиправність поведінки можлива не лише у вигляді вчинення забороненого діяння, а й шляхом вчинення недозволеного діяння. За чинним законодавством, держава звільняється від відповідальності лише в тому випадку, коли орган влади, посадова чи службова особа були законом прямо уповноважені на заподіяння шкоди. Іншими словами, шкода була завдана діяннями, які прямо передбачені законом і за які в законі не передбачені заходи щодо відшкодування (компенсації) заподіяної шкоди.
При цьому підстави та порядок відшкодування шкоди органами місцевого самоврядування суттєво відрізняються від норм ЦК. Так, у відповідності до статті 77 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні“ шкода, заподіяна юридичним і фізичним особам в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування, відшкодовується за рахунок коштів місцевого бюджету, а в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності посадових осіб місцевого самоврядування – за рахунок їх власних коштів у порядку, встановленому законом. З огляду на те, що ЦК був прийнятий пізніше, ніж Закон „Про місцеве самоврядування в Україні“, вважається, що необхідно застосовувати норми ЦК. Проте, існує й інше трактування: оскільки закон є спеціальним актом, а Цивільний кодекс загальним, то відшкодування шкоди, що завдана неправомірними рішеннями, діями або бездіяльністю посадових осіб місцевого самоврядування, має відбуватись саме за рахунок цих осіб.
На нашу думку, цю правову колізію щодо джерел відшкодування необхідно врегулювати і внести відповідні зміни або уточнення до Закону „Про місцеве самоврядування в Україні“. Така позиція пояснюється тим, що інтереси громадян не повинні страждати внаслідок неналежного виконання посадових обов’язків чиновниками представницьких органів влади з тих чи інших причин. Як мінімум, за кожним діянням будь- якої організаційної структури стоїть конкретна посадова чи службова особа, тобто при упередженому трактуванні закону органи місцевого самоврядування формально можуть бути звільнені від відповідальності взагалі. Чиновник може і повинен особисто, як громадянин, нести відповідальність перед постраждалими особами лише у випадку, коли він явно вий шов за межі владних повноважень, дію чи де- факто у при ват них інтересах, незалежно від конкретної форми, в якій ці інтереси були задоволені, і використовуючи свій статус для їх задоволення. В цьому аспекті варто звернути увагу на зарубіжний досвід. Наприклад, згідно зі статтею 839 Цивільного кодексу ФРН держава несе відповідальність за діяльність чиновника в тому випадку, коли виявлено факт навмисного або ненавмисного порушення посадовою особою держави своїх посадових обов’язків. Така позиція вважається цілком правильною, оскільки в переважній більшості у відносинах з суб’єктами публічного права громадяни чи особи приватного права, по- перше, позбавлені свободи вибору партнера та форм відносин, тобто знаходяться у залежному становищі, а по-друге, мають обмежені можливості для перевірки обсягів повноважень конкретного чиновника.
Окремо необхідно зазначити, що в більшості демократичних країн держава нене се відповідальності за діяння органів законодавчої та судової влади. Зокрема, як свідчить практика Суду Європейського Співтовариства, право на відшкодування шкоди не залежить від органу, з вини якого вона спричинена. Встановлені в будь-якій державі заборона або обмеження можливості заявляти вимогу про відшкодування шкоди, самі по собі носять про ти прав ний характер і можуть слугувати основою для позову до держави-порушника в суд ЄС про невиконання зобов’язань за Угодою про створення ЄС.
По-друге, держава відшкодовує шкоду, що була завдана правомірною діяльністю державних органів, їх посадових та службових осіб у випадку, коли це передбачено законом. Стаття 1170 Цивільного кодексу України зобов’язує державу відшкодувати шкоду, завдану прийняттям закону про припинення права власності на певне майно у повному обсязі. Цю тезу підтверджує і зарубіжний досвід. Зокрема, у Франції існує низка випадків, коли держава несе відповідальність за правомірні діяння відповідно до принципу „рівного розподілу публічних видатків“.
По-третє, держава відповідає за ризики, що спричинені неналежною діяльністю її органів. Під цей критерій зокрема підпадає дефініція статті 1177 Цивільного кодексу України, що зобов’язує державу відшкодувати майнову шкоду фізичній особі, яка потерпіла від злочину, якщо не встановлено особу, яка вчинила злочин, або якщо вона є неплатоспроможною.