Державне управління. Том 2

15.6. Консалтинг у державному управлінні

Визначення консалтингу

Значному покращенню діяльності в системі державного управління може сприяти консалтинг, який у широкому розумінні розглядається як один із видів інтелектуальної діяльності, що базується на інноваційному аналізі перспектив суспільного розвитку і наданні рекомендацій щодо запровадження прогресивних змін.

Безперечно, консалтинг походить з терміна “консультація”. Згідно з Великим тлумачним словником сучасної української мови за редакцією В.Т.Бусел консалтинг має кілька значень:

1) порада фахівця з будь-якого питання;

2) надавання порад з будь-яких питань; консультування;

3) установа, в якій фахівці допомагають порадами з будь-яких питань.

Консалтинг - це вид інтелектуальної діяльності, основне завдання якого полягає в аналізі, обґрунтуванні перспектив розвитку і використання науково-технічних і організаційно-економічних інновацій з урахуванням наочної області і проблем клієнта.

Консалтинг у державному управлінні України можна визначити як діяльність суб’єктів консультування, предметом якої є питання, що виникають у сфері вирішення державними органами проблем, пов’язаних з підготовкою, прийняттям і аналізом виконання управлінських рішень.

У процесі розкриття змісту та зіставлення понять установлено можливість вживання термінів “консультаційна діяльність”, “консультування, “консалтинг” як тотожних, таких, що взаємозамінюють один одного, яким в англо-американській традиції відповідає категорія “consulting”.

Виникнення консалтингу як самостійної професії пов’язане з науковим розвитком теорії управління, засновниками якої були такі видатні вчені, як Фредерік Тейлор (F.Taylor), Генрі Гантт (H.Gantt), Гаррінгтон Емерсон (H.Emerson). Водночас теорії управління притаманне ускладнення методів. Загострення конкуренції в умовах активізації розвитку промисловості спричинило появу так званого четвертого фактора виробництва - інформативності. Тому необхідність швидкого впровадження теоретичних і практичних досліджень у будь-якій сфері стало передумовою появи і подальшого розвитку консалтингу. Його представники мали досить великий досвід вирішення різноманітних проблем і були готові на комерційній основі поділитися ним.

Виникнення та розвиток консалтингу

Започаткування консалтингового бізнесу було пов’язано з бажанням колишніх успішних підприємств і керівників, які за різних причин відійшли від справ, передати свій досвід іншим компаніям. Так, на початку ХХ ст. у Чикаго було створено першу

консалтингову фірму “Служба ділових досліджень”, яка пропонувала клієнтам проведення робіт з підвищення ефективності функціонування промислових підприємств.

У той час з’явились перші професійні консультанти: Тоуерс Перрі (T.Perry) та Гаррінг- тон Емерсон (H.Emerson). Вони заснували перші консалтингові фірми, які вирішували питання управління людськими ресурсами, маркетингом, фінансами тощо. У 1925 р. Джемм О.МакКінсі (D.McKinsey) і Ендрю Томас Карні (A.T.Kearney) на засадах партнерства заснували компанію, яка стала основою двох великих компаній - консалтингових фірм “McKinsey & Co” і “Ä.XKearney”.

У 20-30 рр. ХХ ст. послугами консалтингових компаній користувалися великі промислові фірми, з’явився попит на консультування в державному секторі і військово-промисловому комплексі, що відіграло значну роль під час Другої світової війни.

Далі відбулося становлення консалтингу як професії та прибуткового бізнесу. Більшість консалтингових компаній стали спеціалізованими.

Консалтинг став настільки поширеним, що у США в 70-ті рр. минулого століття на кожних 100 підприємців у промисловості припадав 1 консультант. У 80-ті рр. навіть з’явився термін “консультантоозброєння”, який визначав відношення загальної кількості мешканців країни до чисельності консультантів. У Японії цей показник дорівнював 2,5; у США - 4,5; у країнах Західної Європи - 12,5; у країнах, що розвиваються, - 250-300.

З початку 60-х рр. ХХ ст. консультування почали здійснювати фірми “Великої вісімки”: Arthur Andersen; Arthur Young; Coopers & Lybrand; Deloitte Hackings & Sells; Ernst & Whinny; Peat, Marwick; Price Waterhouse; Touché Ross. У подальшому деякі з перерахованих фірм об’єдналися й утворили “Велику шістку”: Arthur Andersen; Ernst & Young; Coopers & Lybrand; Deloitte & Touché; KPMG; Price Waterhouse. Далі відбулося злиття у Price Waterhouse та Coopers & Lybrand. На сьогодні існує “Велика п’ятірка”.

Багатий досвід у сфері консультаційної діяльності на сучасному етапі накопичили США, Японія, Англія, Франція. На сьогодні консалтинг має власну стратегію і сформований ринок послуг. Структура консультаційних інститутів має суспільне визнання у світі, постійно вдосконалюється і розширюється.

Однією з перших фундаментальних праць з досліджуваної проблеми є монографія “Управлінське консультування” за редакцією Мілана Кубра, у передмові до якої зазначається, що з 50-х рр. минулого сторіччя “Програмою підготовки керівних кадрів” Міжнародної організації праці (МОП) велика увага приділялася розвитку служб консультування. У межах проектів технічного співробітництва МОП надавалася допомога багатьом країнам-учасницям в організації місцевих консультаційних служб для різноманітних секторів економіки та підготовки кадрів викладачів і консультантів з питань управління. У 1976 р. з’явилося перше видання книги як довідника і посібника з питань консультування, яке було визнано фахівцями всього світу, в якій понад 15 спеціалістів поділилися досвідом надання консультаційних послуг. Метою видання є підвищення професійного рівня практичного консультування з питань управління і забезпечення інформацією окремих осіб та організацій, які надають консультаційні послуги. Ця книга є вступом у професійне консультування і досліджує його наукові характеристики: методи, організаційні принципи, правила поведінки, практику навчання і розвитку. Також увага акцентується на тому, що діапазон консультаційної діяльності в системі органів держави надзвичайно великий і може стосуватися будь-якої функціональної галузі управління чи таких складних питань, як політика, стратегія, корпоративне планування, організація і загальне підвищення ефективності роботи.

На сьогодні у світі накопичений значний і цікавий досвід співробітництва між державою й недержавними консалтинговими організаціями, організаційного оформлення партнерських відносин між ними. Така практика існує як на центральному, так і на місцевому рівні державної влади.

Консультаційна діяльність як професійна допомога й підтримка управлінських інновацій існувала і активно розвивалася в Україні і за радянських часів. Численні економічні й галузеві науково-дослідні інститути розробляли й удосконалювали методологію управління виробництвом, упроваджували нові принципи його організації з метою підвищення ефективності праці, раціонального використання матеріальних та інших ресурсів.

У нашій країні потреба в консалтингових послугах виникла тільки у 90-х роках ХХ ст. внаслідок розвитку процесів роздержавлення, появі нових форм власності, нових організаційних форм суб’єктів господарювання в незалежній Україні. Нові, насамперед економічні, реалії вимагали нових методів управління, вирішення правових, фінансових та інших питань. Саме тому керівники, які не були фахівцями з питань управління, були змушені звертатися до структур, здатних здійснити аналіз проблем управління й надати рекомендації щодо його вдосконалення.

Спинимось більш детально на теоретико-методологічних засадах консалтингу.

Процес консультаційної діяльності являє собою спільну діяльність надавача та отримувача консультаційних послуг. Учасниками консалтингового процесу є консультант і клієнт. Основною вимогою до консультанта, що працює в органах державного управління, є навчання клієнта самостійній постановці діагнозу й добору відповідних засобів виправлення ситуації, що склалася. Поведінкові ролі консультантів залежать від вибору методологічних видів консультування, зокрема проектного, процесного або навчального.

Основні виробники консалтингового продукту

Виокремлюють таких основних виробників консалтингового продукту, тобто суб’єктів консультаційного впливу:

- консалтингові транснаціональні корпорації (“Велика п’ятірка”: Price Waterhouse, KPMG, Ernst & Young, Artur Andersen, Deloitte & Touché), які мають розгалужену мережу регіональних представництв, об’єднаних єдиною корпоративною стратегією та культурою;

- великі багатофункціональні фірми, де працює близько 100 професіональних консультантів, які спеціалізуються на обслуговуванні великих компаній та пропонують увесь спектр послуг щодо розв’язання найскладніших проблем. Як правило, такі фірми також здійснюють і дослідницьку діяльність, що дає їм змогу постійно вдосконалювати пропонований продукт;

- вузькоспеціалізовані фірми, які зазвичай надають консалтингові послуги дрібним і середнім фірмам. Вони пропонують свої послуги в обмеженому секторі консультування в певному територіальному просторі, що дає змогу досягти високої якості обслуговування;

- університети, навчальні центри, які, здійснюючи базову підготовку спеціалістів, проводять тренінги, заохочуючи до отримання консалтингових знань та їх подальшого використання;

- окремі консультанти - висококваліфіковані спеціалісти, які мають досвід роботи і, як правило, відіграють роль або експертів з будь-яких проблем, або постійних консультантів невеликих фірм.

Основні види консультаційної діяльності

Виділяють два основних види класифікації консультаційної діяльності:

1) предметну - з погляду предмета консультування;

2) методологічну - з погляду методів консультування, що пов’язана передусім з цілями й особистою методикою кожного консультанта.

Серед багатьох предметних класифікацій консалтингу найбільш структурованою є така: управлінський, інвестиційний, фінансовий, фондовий, якості (TQM), виробничий (інжиніринг), IT-консалтинг (інформаційні технології), маркетинговий, реклама та зв’язки з громадськістю (PR), управління персоналом (HR), юридичний, навчання і безпеки організації.

Управлінське консультування є одним з основних видів предметної класифікації консультаційної діяльності та визначається ситуативно, в процесі проведення конкретного консультаційного процесу. Можливі такі функції управлінського консультування: стратегічне планування та управління, реструктуризація, організаційний розвиток, а також послуги, визначені цими функціями: організаційна діагностика, антикризове управління, управління організаційними змінами тощо.

Управлінське консультування в державному управлінні є одним з основних, але не єдиним видом предметної класифікації консультаційної діяльності внаслідок відсутності чіткого розмежування управлінських функцій цього та інших видів консультування.

Інформаційні технології є новими і дуже перспективними внаслідок попиту на інформаційне програмне забезпечення, автоматизовану переробку інформації.

Консультування в галузі якості та наявність системи якості стають важливим фактором підвищення ефективності консультаційної діяльності в державному управлінні. Системи якості розробляються відповідно до вимог стандартів ISO. Головною метою цих стандартів є залучення працівників до покращення якості процесів і підвищення уваги до них.

Кадрове консультування завжди актуальне, оскільки воно пов’язане з добором і оцінкою кадрів. До цього виду консультування в державному управлінні можна віднести конфліктологію.

Юридичне консультування є родоначальником професійних консалтингових послуг. У державному управлінні цей вид консультування використовується переважно як юридичний супровід або юридична експертиза.

Щодо фінансового консультування, то в державному управлінні найбільш доцільно розглядати системи бюджетування, бухгалтерського обліку, аналізу господарської діяльності тощо, впровадження яких дасть змогу узгодити діяльність державних органів усіх рівнів з формування і використання коштів державного й місцевих бюджетів.

Консультування, пов’язане з рекламою і зв’язками з громадськістю, передбачає двосторонні відносини між населенням та державними органами, створення позитивного іміджу діяльності останніх. До цього виду консультування можна віднести політичне, зокрема передвиборчі технології.

Кадрове консультування раніше розглядалося крізь призму підвищення кваліфікації керівних кадрів. У державному управлінні воно покликано навчити державних службовців основам консультаційної діяльності.

Такий вид консультування, як безпека організації, пов’язаний насамперед із захистом інформації. У цій сфері воно має визначати загальну організацію, класифікацію даних, системи доступу до інформаційних мереж.

Методологічна класифікація консалтингу

Методологічна класифікація консалтингу орієнтована на професійну специфіку консультантів, оскільки поділяє їх діяльність залежно від методів роботи на експертне, процесне і навчальне.

У разі експертного консультування консультант самостійно здійснює діагностику, розробку рішень і рекомендацій щодо їх упровадження. Роль клієнта зводиться в основному до забезпечення консультанту доступу до інформації й оцінки результатів. При процесному консультуванні консультанти на всіх етапах проекту активно співпрацюють з клієнтом, спонукають його пропонувати свої ідеї, пропозиції, проводять аналіз проблем і виробляють рішення. При цьому роль консультанта зводиться переважно до абсорбції (відбору) цих зовнішніх і внутрішніх ідей, оцінки рішень, що отримані в процесі спільної з клієнтом роботи, і зведення їх у систему рекомендацій. У разі навчального консультування консультант не тільки збирає ідеї, аналізує рішення, а й готує ґрунт для їх виникнення, надаючи клієнту відповідну теоретичну і практичну інформацію у формі лекцій, семінарів, посібників тощо. В окремих випадках консультування або на його конкретних стадіях можуть застосовуватися комбінації всіх його трьох видів.

У разі процесного консультування консультанти виступають у ролі соціологів, психологів, економістів, керуючись такими принципами:

- більше уваги звертати не на разові покращення, а на постійний розвиток організації;

- розвивати організацію як єдине ціле;

- процес консультування здійснювати шляхом розвитку персоналу;

- здійснювати розвиток персоналу шляхом залучення його до розв’язання реальних проблем організації.

Безперечно, що саме процесне консультування є більш прогресивним, оскільки воно передбачає розвиток організації, а не здійснення разового проекту. Процесне консультування є окремим напрямом у загальній системі консультаційної діяльності зі своєю ідеологією і якому властиве об’єднання на національному і світовому рівнях.

Консалтингова діяльність здійснюється шляхом надання консалтингової послуги. Консалтингова послуга - це інтелектуальний продукт, що залишається у володінні клієнта після завершення консультування.

Сучасний набір консалтингових послуг склався у 1950-60-ті рр., які на Заході називаються “золотим віком консалтингу”. Він пов’язаний з післявоєнним прискореним розвитком та інтернаціоналізацією економіки, що зумовило необхідність консультаційних послуг.

Згідно з Європейським довідником-покажчиком консультантів з менеджменту в цей час виділено 84 види консалтингових послуг, які об’єднані у 8 груп. Спеціалізовані консалтингові послуги не належать до жодної із семи вищеописаних груп. Вони відрізняються від них за методами, об’єктами чи за характером завдань, що виконуються (юридичні, екологічні, інформаційні тощо). До цієї групи віднесений консалтинг у державному секторі.

Розрізняють зовнішнє та внутрішнє консультування. Зовнішнє консультування здійснюється незалежними консультантами, внутрішнє - працівниками власних структурних підрозділів. На сьогодні внутрішнє консультування в органах державної влади не набуло належного розвитку, нечітко вираженою є відмінність між функціональними обов’язками радників, консультантів, помічників, що працюють в апаратах керівників структурних підрозділів органів влади всіх рівнів.

Формальна і неформальна консультаційна діяльність

Консультаційну діяльність в органах державного управління можна трактувати в широкому розумінні, що передбачає її поділ на формальну і неформальну.

Формальне (інституціолізоване) консультування відбувається успішно, якщо воно точно зосереджене на певних моментах, коли керівництво структурного підрозділу чи державного органу розуміє необхідність змін, однак не знає способів їх упровадження.

Неформальна консультаційна діяльність охоплює більшу частину роботи державного органу і включає наради, планерки та інші організаційні форми спілкування. Неформальне консультування має здійснюватися регулярно, в робочому порядку, на всіх етапах процесу прийняття рішень як частина звичайних робочих взаємовідносин між державними службовцями, політичними діячами та їх основними партнерами. Консультування у неформальному вигляді не потребує запровадження особливих механізмів організації і може відбуватися, крім уже зазначеного, у формі телефонного спілкування, особистих зустрічей, бесід, листування тощо.

Суттєвим є питання вибору між зовнішніми і внутрішніми консультантами. Внутрішні консультанти більш обізнані з питань повсякденної діяльності державних органів, натомість необхідність у використанні зовнішніх пов’язана з вирішенням стратегічних загальнодержавних завдань, коли існують принципові розбіжності у поглядах керівництва на розв’язання проблем або вибір певної альтернативи.

У державному управлінні консультаційна діяльність пов’язана з процесом підготовки, прийняття й аналізу виконання управлінського рішення, насамперед як його консультаційного супроводу.

Ураховуючи вищезазначене пропонуються такі напрями консультаційної діяльності в державному управлінні України.

Наведена схема дає можливість охопити консультаційною мережею діяльність органів державної влади всіх рівнів як по горизонталі, так і по вертикалі.

Підсумовуючи вищезазначене, можна констатувати, що на всіх етапах становлення та розвитку консультаційної діяльності в Україні саме держава через органи державної влади брала найактивнішу участь у процесі створення та підтримки цієї діяльності. Як наслідок, на цей час представництва великих консалтингових фірм обслуговують передусім органи виконавчої влади з питань оподаткування, бюджетного регулювання тощо, а також консультують банківські структури, зарубіжні та спільні підприємства.

Завдання консалтингу у сфері державного управління

У сфері державного управління консалтинг може передбачити виконання таких завдань:

- збирання, сортування, використання інформації;

- оцінки рівня підтримки того чи іншого альтернативного варіанта прийняття рішення;

- розв’язання конфліктів між протилежними інтересами;

- пошук суспільної підтримки урядового варіанта і забезпечення співробітництва на етапі реалізації проекту тощо.

Виконання кожного з цих завдань потребує застосування певного підходу і різних форм консультування.

Як для будь-якої наукової розробки, у консультаційній діяльності необхідне дотримання певних правил, тобто принципів.

Кваліфіковані консультанти будують свою діяльність на основі принципів, які є сукупністю характеристик, основних правил та методів консультаційної діяльності, які слід брати до уваги під час консультування. У кожної консалтингової організації є свої принципи. Однак, визначаючи принципи консультаційної діяльності в державному управлінні, необхідно враховувати саме його принципи. Зіставлення принципів державного управління та принципів незалежних консультаційних організацій дало можливість розробити принципи консультаційної діяльності в державному управлінні України, здійснити їх поділ на загальні, структурні та спеціалізовані (див. рис. 15.3).

Рис. 15.2. Напрями консультаційної діяльності в державному управлінні

Характерним є те, що принципи консультаційної діяльності визначаються в статуті кожної консалтингової організації.

Отже, становлення консультаційної діяльності в Україні складається з певних періодів, кожному з яких притаманні певний історичний період, специфічні особливості розвитку. Напрями дослідження консультаційної діяльності в державному управлінні України пов’язані з повсякденною роботою державного органу, вибором між внутрішнім і зовнішнім консультуванням, і орієнтовані на консультаційний супровід процесу підготовки, прийняття й аналізу виконання управлінських рішень.

Рис. 15.3. Принципи консультаційної діяльності в державному управлінні