Сучасні соціально- філософські концепції
Глобальні трансформаційні процеси економічного, політичного й соціального характеру, що відбулися наприкінці ХХ ст., зумовили необхідність докорінного перегляду численних теорій і понять, відмови від застарілих моделей та пошуку нових альтернативних шляхів розвитку суспільства. На тлі таких змін перед Україною, як і перед іншими країнами світу, постає питання щодо формування нової парадигми державного управління й побудови на її основі управлінської системи, здатної забезпечити ефективне виконання завдань сталого розвитку в умовах комплексного, динамічного, полікультурного зовнішнього середовища.
Світова економічна криза 70-х рр. ХХ ст. поставила під сумнів існуючу продуктивну систему й спонукала як учених, так і політиків замислитись над подальшими шляхами суспільного розвитку. У політичній площині колапс комуністичного блоку в Центральній і Східній Європі й перехід багатьох країн Африки та Латинської Америки від тоталітарного режиму до демократичної системи в 1980-1990-х рр. також призвели до виникнення численних проблем, не пов’язаних із традиційним протистоянням між соціалістичним і капіталістичним табором. Особливе місце серед таких проблем посідали нагальна потреба подолання бідності, масових захворювань і голоду в країнах, що розвиваються, необхідність прискореної інтеграції колишніх соціалістичних країн до європейського та світового політичного й економічного простору. Вирішити ці завдання за допомогою чинних на той час інструментів державного управління західного зразка в принципі не виявлялося можливим.
Крім того, аналіз процесу європейської інтеграції підштовхнув дослідників до висновку, що тогочасна державна влада виявила межі свого ефективного втручання в розв’язання соціальних проблем. Навіть економічно розвинені країни у цей період швидко втрачали можливість нести величезний тягар соціальних видатків. Не випадково саме на рубежі 80-90-х рр. ХХ ст. відбувається помітна втрата інтересу як учених, так і політиків до концепції соціальної держави. Це дало підстави говорити про початок кризи традиційних відносин влади та суспільства й існуючої моделі державного управління.
У цей період нового розвитку набувають ідеї “мінімальної держави” (англ. Minimal State), “поміркованої держави” (фр. Etat Modeste) тощо, а в багатьох країнах починають впроваджуватись принципово нові моделі державного управління, дещо різні за назвою, але однакові за суттю: “публічний менеджеризм”, “новий публічний менеджмент”, “ринкове державне управління”, “постбюрократична парадигма”, “ підприємницький уряд” тощо. Усі зазначені варіанти нової моделі управління передбачали мінімізацію державного впливу на сферу економічного розвитку, загальну дебюрократизацію управлінських процесів та орієнтацію на показники ефективності, результативності й економічності не лише в діяльності комерційних, а й публічних організацій.
Сьогодні триває активний пошук нових орієнтирів суспільного розвитку. У працях теоретиків постіндустріального суспільства, політичного плюралізму, соціальних філософів, соціологів, політологів критично переосмислюються традиційні поняття “суспільство”, “влада”, “держава”, “управління” тощо. Наголошується на виникненні нових форм соціальної взаємодії, соціального контролю й соціальних змін, що свідчать про формування нової парадигми взаємовідносин між державою та суспільством, появу нових соціальних еліт; розвиток процесів децентралізації влади тощо.
Серед основних ідей сучасних соціально-філософських концепцій слід відзначити:
– заперечення ролі держави як єдиного центру влади й функцій владних інститутів, що реалізуються через механізми примусу;
– критику ієрархічного способу організації структур управління;
– обґрунтування етичного характеру взаємодії між державою та суспільством тощо.
Так, відомий німецький філософ, представник Франкфуртської школи Ю.Габермас звертається до обґрунтування альтернативної моделі демократії, що отримала назву “деліберативної моделі демократії”, в контексті теорії “комунікативної дії”. Саме йому належить головна заслуга в розробці концепції “соціального дискурсу” як вищої форми комунікації, що покликана замінити собою механізм адміністративного примусу в процесі здійснення влади.
Деліберативна модель демократії
Деліберативна демократія, за Ю.Габермасом, – це демократія раціонального дискурсу, обговорення, аргументації, компромісів.
В основі цієї моделі лежить переконання, що людина здатна перейти від ролі “клієнта” до громадянина держави, що вона готова до компромісу й навіть відмови від своїх уподобань, якщо останні є перешкодою для компромісу. “… спільна воля утворюється не лише через етичну згоду з собою, а й за рахунок урівноваження інтересів і досягнення компромісу на основі цілераціонального вибору засобів”. Отже, проблему запровадження механізмів громадської співучасті Ю.Габермас зводить до комунікативних умов і процедур, за рахунок яких демократична громадська думка легітимізує існуючу владну систему: “. свобода індивіда виявляється пов’язаною зі свободою всіх інших не лише негативно, через взаємні обмеження. Правильне розмежування є, скоріше, результатом спільного здійснення автономного законопокладання. В асоціації вільних і рівних всі повинні мати можливість почувати себе авторами тих законів, зв’язок з якими кожен окремо відчуває як їх адресат”.
Таким чином, деліберативна модель демократії спирається на ідеал спільноти вільних і рівних індивідів, які в політичній комунікації визначають норми свого спільного життя. Як масштаб для оцінки демократичності реального політичного процесу Ю.Габермас використовує поняття процедури обговорення політичних питань та прийняття політичних рішень як певний ідеальний тип.
Основна ідея вченого полягає в тому, що в сучасних суспільствах демократія як політичний порядок не може спиратися на субстанціонально єдину, нібито заздалегідь сформовану “волю громадськості”. Якщо ідея колективного самовизначення взагалі ще зберігає свій практичний сенс, то демократична самоорганізація повинна мислитися як процес, як процедура формування думок і волі народу. Легітимне не те рішення, яке виражає нібито вже сформовану волю народу, а те, в обговоренні якого взяла участь якомога більша кількість громадян.
Тобто, згідно з Ю.Габермасом деліберативна модель демократії знаходить своє фізичне втілення в інститутах демократичної правової держави у формі інституалізації соціального дискурсу, причому не лише у вигляді публічного обговорення суспільних проблем, але й за рахунок реалізації права громадськості на участь у процесі прийняття рішень. Вона стає основою для формування раціонально усталеного суспільного консенсусу, що змінив сферу впливу держави.
При цьому громадськість (нім. Offentlichkeit), за Ю.Габермасом, – це суспільний простір між ринком і державою, де формуються громадська думка й інститути громадського контролю за діяльністю держави.
Таким чином, відбувається становлення нового типу владних відносин, згідно з яким реалізація організованих інтересів відбувається безпосередньо між їх носіями та державою. Менш ніж через десять років після виходу “Теорії комунікативної дії”, у 90-х рр. ХХ ст., у західній політико -управлінській науці з’являється концепція governance, на основі якої поступово вибудовується принципово нова модель публічного врядування, що має значну кількість спільних рис із деліберативною моделлю демократії Ю.Габермаса.
На початковому етапі свого існування ця концепція розглядалась як певна методологія, що визначала засади переходу колишніх колоній або країн із тоталітарними режимами до демократії.
Концепція “належного врядування ” (Good Governance)
Світовий банк визначає врядування (governance) як метод, за рахунок якого забезпечується реалізація владних повноважень у процесі розпорядження політичними, економічними й соціальними ресурсами країни з метою розвитку.
Хоча керівництво банку довгий час приділяло основну увагу питанням економічної стабілізації та державних реформ, орієнтованих, у першу чергу, на скорочення штатів державних службовців і приватизацію, на початку 90-х рр. відбувається зміна пріоритетів. У результаті численних досліджень аналітики банку дійшли висновку, що більшість кризових явищ у країнах, що розвиваються, є наслідком неефективної системи управління. Саме в цьому зв’язку Світовий банк пропонує нову концепцію оцінки управління: “належне врядування” (Good Governance), яка включала в себе перелік незалежних критеріїв і стандартів, відповідність яким повинна була свідчити про досягнення позитивних соціальних і економічних результатів.
Згідно з трактуванням Світового банку поняття “належне врядування” включало в себе раціональне управління державним сектором (ефективність, результативність і економічність), підзвітність, обмін інформацією та її вільне поширення (прозорість), правову основу розвитку (незалежне правосуддя, дотримання прав і свобод людини).
Досить швидко, вже наприкінці 90-х рр., у наукових і політичних колах Західної Європи визріває розуміння того, що концепція “належного врядування” може й повинна бути використана для потреб самих країн розвинутої демократії. Оскільки неможливо “експортувати” ефективну систему управління, не побудувавши спочатку власну Відтепер у рамках концепції формулюються принципи, на основі яких вибудовується нова управлінська модель, адаптована до вимог західного суспільства на етапі інформаційної цивілізації. Саме в цьому вигляді положення “належного врядування” інтегрується європейськими та світовими інститутами в процеси розробки й реалізації політики в різних сферах управління.
Незважаючи на широке визнання, що отримали положення концепції, єдине розуміння поняття “governance” на сьогодні відсутнє. Цей термін має полівалентне значення й використовується представниками різних соціально-гуманітарних наук, зокрема економічних і політичних. Кількість наукових публікацій, присвячених проблемам урядування, постійно зростає, але їх автори часто демонструють досить різні підходи до трактування цього поняття.
Так, Родерік Родес у своєму дослідженні, присвяченому новій політико-управлінській концепції, стверджує, що сучасні науковці звертаються до терміна “governance” з метою позначення мінімум шести різних понять: мінімальна держава (англ. the minimal State); корпоративне управління (англ. corporate governance); новий публічний менеджмент (New Public Management); належне врядування (Good Governance), соціально-кібернетичні системи (англ. social-cybernetic systems) та мережі, що самоорганізуються (англ. self-organised networks).
Ураховуючи неможливість аналізу всіх існуючих підходів у рамках одного підрозділу, основну увагу буде зосереджено на вивченні “європейської інтерпретації” концепції, основні засади якої визначені офіційними документами Європейської Комісії.
Європейська “інтерпретація ” концепції “належного врядування ” (Good Governance)
Детальне вивчення офіційних документів, присвячених темі врядування, що були видані Європейською Комісією в період з 2001 по 2006 р., дає підстави для таких висновків.
- У зазначених документах фігурують чотири основних поняття: “governance” (фр. gouvernance) – врядування; “european governance” (фр. gouvernance européenne) – європейське врядування; “global governance” (фр. gouvernance mondiale) – глобальне врядування; “good governance” (фр. bonne gouvernance) або “democratic governance” (фр. gouvernance domocratique) – відповідно, належне або демократичне врядування, як синоніми.
- Положення концепції належного врядування застосовується європейськими інституціями у трьох сферах: побудова внутрішньої європейської системи управління; співробітництво з держава- ми-партнерами ЄС у сфері розвитку; відносини з організаціями громадянського суспільства.
- Що стосується внутрішніх потреб ЄС, Європейська Комісія звертається до поняття “governance” у двох основних випадках з метою: визначення напрямів реформування європейської політико-адміністративної системи та характеристики процесу прийняття політичних рішень на європейському рівні.
- Появу поняття “governance” у науковому та політичному лексиконі Європейська Комісія пов’язує з “потребою економічних наук (у сфері управління організацією) і політичних наук (у сфері державного управління), мати у своєму розпорядженні термін, здатний увібрати в себе
різні значення, що не можуть бути експліковані за рахунок традиційного поняття “управління” (англ. government)”. - У розглянутих документах відсутнє чітке визначення терміна “governance”, він трактується або як “здатність європейських інститутів і країн-членів ЄС виробляти політику, програми й проекти, що відповідають очікуванням та інтересам (фр. prooccupations) більшості суспільних акторів, задіяних на європейському рівні (бізнес, громадські організації, громадяни в цілому)”, або пов’язується з поняттям консенсусу в процесі прийняття політичних рішень. Крім того, у найбільш широкому сенсі поняття “governance” визначається Європейською Комісією як постмодерна форма економічної і політичної організації.
Суспільний актор — суб’єкт дії, взятий поза класичною опозицією суб’єкт – об’єкт, тобто як один із учасників соціальної інтеракції.
Перші дебати з приводу європейського врядування (англ. European governance) були розпочаті Європейською Комісією у 2001 р. з появою документа “ Біла книга: європейське врядування”, і стосувались сукупності правил, процедур та управлінських практик, що мали відношення до процесу реалізації влади на європейському рівні.
У цьому документі пропонувалось здійснити серію заходів з метою наближення “європейського політичного проекту” до громадян та зміцнення позицій Європейського Союзу щодо основних міжнародних організацій. Його автори висловлювали думку, що одним з напрямів розвитку інтеграційних процесів у Європі стає укріплення зв’язків наднаціональних органів влади з інститутами громадянського суспільства. У “Білій книзі” були представлені можливі механізми взаємодії між органами влади й громадськими організаціями. Крім того, ЄС декларує в ній п’ять фундаментальних принципів доброго врядування: відкритість (фр. ouverture), партисипація (фр. participation), відповідальність ( фр. responsabilito), ефективність (фр. efficacito) і когерентність ( фр. cohorence). На основі цих засад у поєднанні з принципами субсидіарності й солідарності віднині повинна була формуватись не лише загальноєвропейська, а й національна політика кожної з держав ЄС.
З метою реалізації зазначених вище принципів у “Білій книзі” пропонується серія реко – мендацій щодо реформування європейської системи управління, загальний зміст яких можна коротко охарактеризувати так. Європейський Союз як інститут наддержавного рівня “повинен мати здатність трансформувати різноспрямовані інтереси в спільну політику”. Така його особливість, безумовно, позначається на європейській системі управління, так і на процедурі прийняття рішень, визначальними характеристиками яких стають:
– багатосуб’єктність і багаторівневість (фр. multi actors et multi niveaux);
– орієнтація на переговорний процес і політичний консенсус;
– комплексна система контролю та оцінки ефективності загальноєвропейської публічної політики.
Основні засади нової європейської управлінської моделі
Таким чином, Європейська Комісія фактично формулює основні засади нової європейської управлінської моделі. Розглянемо їх більш детально.
По-перше, європейська система управління визначається як багатосуб’єктна. Ця її характеристика найчастіше трапляється в публікаціях науковців, які досліджують специфічні риси управління ЄС. Вона полягає в тому, що в процесі розробки загальноєвропейської політики прямо або опосередковано, через процедури громадських консультацій, беруть участь усі суспільні актори, що діють на європейському рівні: європейські владні інституції, органи державного управління та місцевого самоврядування країн-членів ЄС, представники бізнесу та громадські організації.
В ЄС не існує жодної організації, яка б утримувала у своїх руках усю повноту влади. Органічний розподіл повноважень є фундаментальним принципом врядування, реалізованим у європейській системі управління. На відміну від національного рівня, де влада формується на засадах поділу на три гілки – законодавчу, виконавчу й судову, європейський політико-адміністративний простір характеризується розподілом владних повноважень на основі “інтересів суспільних акторів”, що беруть участь у процесі прийняття політичних рішень.
Кожна європейська інституція є виразником інтересів певного типу суспільних акторів. Європейський Парламент діє від імені громадян, які його обрали. Європейська Рада у складі голів держав та урядів, так само як різні конфігурації Ради Європейського Союзу (Ради Міністрів), що об’єднують міністрів профільних міністерств, представляють інтереси країн ЄС. Комітет Регіонів та Економічний і соціальний комітет озвучують думку відповідно регіонального та місцевого самоврядування й громадянського суспільства. Нарешті, Європейська Комісія діє від імені єдиної Європи. Вона має одночасно право законодавчої ініціативи, виконавчі й контрольні повноваження. Європейський Парламент і Рада Європейського Союзу разом затверджують європейське законодавство й бюджет. Європейська Рада визначає стратегічні напрями розвитку ЄС.
Розподіл влади за Монтеск’ є у “ чистому вигляді” не є таким чином притаманним європейській політичній системі. Водночас поняття “інтересу суспільних акторів”, яке досить часто не знаходить відображення на національному рівні, діє в процесі прийняття рішень у масштабах ЄС.
По-друге, європейська система врядування є багаторівневою. Кожна європейська інституція представляє певний рівень влади (від місцевого до наддержавного) і відіграє чітко визначену роль у процесі прийняття політичних рішень. Європейська Комісія є організацією наднаціонального рівня, Європейська Рада і Рада ЄС міжнаціональні органи влади. Органи місцевого самоврядування, як уже було зазначено, представлені в Брюсселі Комітетом Регіонів – консультативним органом, повноваження якого постійно розширюються. У той час, як більшість масштабних політичних рішень приймається у Брюсселі, численні європейські проекти реалізуються на регіональному або місцевому рівні. Політика соціальної і територіальної єдності, на реалізацію якої виділяється приблизно третина всього бюджету ЄС, є чудовим прикладом такої багаторівневості. З метою стимулювання розвитку регіонів, що відстають у економічному розвитку, Європейська Комісія співпрацює безпосередньо з органами місцевого самоврядування на основі проектів і програм, що фінансуються за рахунок спеціальних структурних фондів ЄС.
Інший приклад багаторівневості – “відкритий метод координації” (фр. mothode ouverte de coordination), започаткований у рамках Лісабонської стратегії-2000. Він передбачає обмін практичним досвідом у сфері реалізації проектів і програм розвитку між органами управління різних рівнів (наднаціонального, національного, субнаціонального).
По-третє, орієнтація на переговорний процес і політичний консенсус забезпечується самою структурою владних органів ЄС.
Прикладом політичного консенсусу є процедури співрішення (фр. codocision) та комітології (фр. œmitologie), які все частіше стають обов’язковими в процесі затвердження спільної європейської політики. Європейська Комісія має монополію на законодавчу ініціативу, Європейська Рада й Парламент разом розпоряджаються повноваженнями щодо внесення змін і доповнень у початкову редакцію законопроектів. Протягом усього процесу Комісія може висловлювати думку щодо змін, внесених в тексти нормативних актів іншими інституціями. Процедура співрішення надзвичайно комплексна, однак вона гарантує певну легітимність у тому сенсі, що в процесі розробки політики завжди враховуються інтереси всіх сторін, на відміну від національного рівня, де уряд і парламент досить часто діють у протилежних напрямах.
Практика постійних консультацій з інститутами громадянського суспільства також є характерною рисою європейської системи управління. Стикнувшись із безпрецедентним зростанням кількості громадських організацій, Європейська Комісія вирішила створити “Консультативну базу даних: Європейська Комісія й громадянське суспільство” (англ. The database for Consultation, the European Commission and Civil Society (CONECCS), призначену для спрощення діалогу між європейськими інституціями й громадянським суспільством. Після проходження реєстрації у структурних підрозділах Комісії, громадська організація може висловлювати свою думку з приводу політики ЄС у різних сферах. Навіть якщо ця думка не завжди враховується, більшість представників громадянського суспільства мають можливість бути почутими і таким чином справляти вплив на процес формування європейської політики.
Нарешті, остання характеристика європейської системи управління стосується механізмів контролю та оцінки діяльності європейських органів влади. Після адміністративної реформи, розпочатої Комісією Проді у 2000 р., внутрішнє функціонування Європейської Комісії частково регулюється на основі принципів “Нового публічного менеджменту” (англ. New Public Management) (далі – НПМ). НПМ робить наголос на результативності й ефективності діяльності публічних організацій та передбачає, наприклад, оцінку роботи чиновників з точки зору її продуктивності. Більш того, НПМ заохочує співробітництво органів влади із незалежними агенціями, що здійснюють моніторинг та оцінку їх дій. З одного боку, такі механізми контролю можуть значно ускладнити процедуру формування політики, з другого – вони є певною гарантією реалізації принципів відповідальності та відкритості в діяльності європейських інституцій.
Незважаючи на відсутність єдиного визначення поняття “governance” у розглянутих документах Європейської Комісії, європейську систему управління досить повно характеризує формулювання, запропоноване французькими науковцями П’єром Мюллером та Івом Сюре- лем у 2000 р., ще до виходу “Білої книги”:
Визначення поняття “врядування ”
“Врядування – це система правління (у широкому сенсі цього поняття), в межах якої послідовний процес формування та реалізації публічної політики (визначення суспільних проблем, можливих шляхів їх розв’язання і форм практичної реалізації наміченого) більше не є результатом діяльності відносно однорідної і централізованої політико-адміністратив- ної еліти (яка у цьому разі втрачає монополію на визначення когнітивних і нормативних матриць публічної політики), а відбувається за рахунок створення багаторівневого й суб’єктного координаційного механізму, результат роботи якого завжди неочевидний, залежить від здатності суспільних акторів визначити спільну точку зору, мобілізувати компетенції різної природи й реалізувати дієві способи розподілу відповідальності й легітимізації прийнятих рішень”.
Крім засадничих принципів врядування (багатосуб’єктність і багаторівневість) визначення містить важливе з точки зору розуміння сутності цього поняття положення, а саме: реалізація владних повноважень більше не є прерогативою певної особи, групи або політичної партії, вона стає результатом постійного переговорного процесу між акторами суспільного розвитку, об’ єднаними партнерськими відносинами.
Імплементація зазначених принципів у сучасну вітчизняну управлінську практику потребує справжньої революції в мисленні, оскільки йдеться про зміну не лише певних ознак, а й самої сутності управління. В іншому разі існує реальна загроза зведення засадничих принципів врядування до рівня керівництва з технічної організації управлінського процесу. Як зазначалось у комюніке Європейської Комісії: “Демократичне врядування висуває на перший план утвердження прав громадян, чоловіків і жінок та не може зводитись виключно до боротьби проти корупції”.
Базові положення концепції врядування щодо держави як одного із суб’єктів суспільного розвитку, обов’язкової участі громадськості у процесі розробки й реалізації політики на різних рівнях, відповідальності влади перед суспільством, прозорості та послідовності політико-управлінської діяльності у разі їх успішного впровадження в управлінську практику на перехідному етапі розвитку українського суспільства можуть значно прискорити поступ нашої країни на шляху демократичних перетворень та сприяти остаточному становленню дієвих інститутів громадянського суспільства. Водночас слід пам’ятати (тут доречно процитувати виступи деяких лідерів держав світу в межах Європейських днів розвитку, що пройшли у Брюсселі в 2006 р.) про те, що: “врядування набуває різних форм у різних країнах, бо кожна країна має власну модель врядування і власні критерії належного врядування” та особливо, про те, що “демократію неможливо насадити ззовні”.