Державне управління. Том 1

11.10. Методологія управління проектами в публічній сфері

Програмно-цільовий метод управління державними проектами і програмами

Суспільство розвивається революційним або еволюційним шляхом. Абсолютна більшість політиків, учених та практиків на сучасному етапі віддає перевагу еволюційним напрямам розвитку. Найбільш поширеним його засобом є реформи, що розробляються і поетапно впроваджуються в різні сфери суспільного життя. Проте реформи в загальному вигляді - не що інше, як взаємопов’язана сукупність різноманітних за масштабами та складністю проектів: соціальних, організаційних, технічних, інноваційних та інвестиційних. Управління вказаними проектами в такому розумінні є невід’ємною функцією держави та її органів, а подекуди і головним їх завданням.

Програмно-цільовий мєтод - спосіб формування системи планових рішень значних народногосподарських проблем, суть якого полягає у визначенні основних цілей соціального, економічного і науково-технічного розвитку, розробці взаємопов’язаних заходів щодо їх досягнення в намічені терміни при збалансованому забезпеченні ресурсами і ефективному розвитку суспільного виробництва.

Сполучним елементом між метою і засобами виступають комплексні програми, які розробляються на весь період, необхідний для реалізації поставлених цілей.

Цільова комплексна програма (ЦКП) - це документ, у якому відображається мета і комплекс виробничих, науково-дослідних, організаційно-господарських, соціальних та інших завдань і заходів, спрямованих на реалізацію народногосподарських проблем і пов’язаних ресурсами, виконавцями і термінами виконання.

Цільові комплексні програми за змістом поділяються на соціально-економічні, науково- технічні, виробничо-економічні, територіальні, екологічні та організаційно-господарські.

Виділяють також такі ЦКП:

- народногосподарські (загальнодержавні), спрямовані на вирішення проблем, які впливають на стан національної економіки;

- міжгалузеві, які охоплюють групу однорідних, технологічно пов’язаних між собою галузей;

- загальногалузеві, реалізація яких має принципове значення для технічного розвитку окремої галузі;

- в рамках первинних складових економіки (підприємств).

Сутність програмно-цільового управління полягає в тому, що конкретні результати досягаються шляхом реалізації цільових комплексних програм - директивного адресного документа, що являє собою пов’язаний за часом, ресурсами і виконавцями комплекс економічних, виробничих, організаційних та інших завдань, спрямованих на досягнення поставлених цілей найбільш ефективними способами. У широкому розумінні під програмою мається на увазі встановлення етапів, порядку і механізму управління процесом послідового досягнення цілей. При цьому програма не може бути тільки сумою заходів, а являє собою систему взаємопов’язаних заходів, яка, орієнтуючись на особливі закономірності розвитку зовнішнього середовища, викликає синергетичний ефект.

Програмно-цільовеуправлінняреалізується послідовно: виявляються і аналізуються проблеми, формується дерево цілей, розробляється адекватна програма дій, створюються механізми її реалізації, проектується система моніторингу виконання програми, здійснюється її оцінка і коригування.

Особливістю програмно-цільового підходу є акцентування уваги на кінцевому результаті, за яким можна оцінювати результативність реалізації програми.

У загальному вигляді програма складається з цільової, структурної, ресурсної, організаційної, результативної частин.

Цільова частина охоплює генеральну мету, основні і проміжні цілі. Останні програми впорядковуються в дерево цілей за значущістю та рівнями на основі принципів повноти та відповідності генеральній меті.

Структурна частина програми формується на основі дерева цілей шляхом послідовного переходу від цілей до конкретних заходів щодо їх досягнення.

Ресурсна частина програми передбачає визначення витрат. Фінансування програми здійснюється в межах коштів, які щорічно виділяються в місцевому (обласному) бюджеті для виконання програм і вжиття заходів щодо розвитку галузі, для якої розроблена програма.

Організаційна частина програми має на меті створення необхідних організаційних передумов для роботи за програмою: видання обласними органами державного управління відповідних наказів, розпоряджень та ухвалення рішень; створення на громадських засадах спеціалізованих структурних підрозділів для керівництва програмою.

Результативна частина програми містить перелік показників для оцінки програми з погляду соціальних результатів її реалізації: поліпшення якості управлінських рішень; удосконалення методів роботи; підвищення кваліфікації кадрів; поліпшення умов роботи тощо.

Основною ознакою програмно-цільового управління є створення спеціального документа, що пов’язує воєдино цілі і ресурси - цільової комплексної програми.

Особливості реалізації програмно-цільового управління

Особливості реалізації програмно-цільового управління проілюструємо на прикладі здійснення таких етапів:

  • Виявлення проблем і обґрунтування їх актуальності. На цьому етапі з’ясовується сутність проблемної ситуації, в загальному вигляді формулюються проблеми, на вирішення яких спрямована відповідна програма. Основна мета - по-перше, обґрунтувати стійкий характер проблеми не тільки в момент дослідження, а й у перспективі; по-друге, оцінити ступінь її впливу на виробництво, соціальну сферу, екологічну ситуацію тощо. Отримані на цьому етапі кількісні характеристики можуть бути основою для оцінки ефективності програми через зіставлення витрат на її розробку і реалізацію з тим ефектом (позитивним або негативним), який може бути досягнутий у процесі її здійснення.

Особливості: 1) застосування сучасних методів аналізу: SWOT-аналізу, ОЛР-аналізу, аналізу ресурсів і механізму управління, комплексного аналізу зовнішнього та внутрішнього середовища тощо; 2) ранжування проблем за пріоритетністю, ресурсозабезпеченістю, труднощами, пов’язаними з виконанням, часовими затратами тощо; 3) визначення специфіки стратегічних проблем та пошук оптимальних шляхів і витрат для їх вирішення.

  • Визначення мети програми. За результатами попереднього етапу має бути сформульована генеральна мета програми. Під метою програми розуміється кількісний або якісний результат, який необхідно досягнути до певного моменту часу. Ця вимога необхідна для контролю за реалізацією програми, оцінки досягнення мети.

Особливості. Цілі повинні: 1) бути сформульовані таким чином, щоб можна було контролювати їх реалізацію; 2) мати конкретну результативність, що виражена в індикаторах, які повинні бути зрозумілими і досяжними; 3) бути збалансованими і пов’язуватися з поточними цілями організації; 4) бути орієнтованими і адаптованими (не суперечити) розвитку (змінам) зовнішнього середовища.

  • Декомпозиція цілей програми. На цьому етапі будується дерево цілей. Принципи системного аналізу дають змогу розгорнути кінцеву мету програми в ієрархічну систему цілей.

Особливості: 1) врахування системного характеру генеральної мети програми; 2) послідовність декомпозиції мети; 3) перехід від загального опису до конкретизації; 4) супідрядність цілей.

  • Розробка варіантів програми. Імовірний характер економічних і соціальних процесів, науково-технічного прогресу, а також альтернативний характер визначення об’єкта програми зумовлює необхідність багатоваріантного підходу до розробки системи заходів будь-якої програми. При цьому варіанти мають розрізнятися не тільки за кількісними показниками за окремими параметрами, а й концептуально.

Особливість цього етапу полягає в тому, що програма повинна мати широкий набір властивостей:

- цілісність - сприяє підвищенню ефективності планової управлінської діяльності в організації, забезпечує повноту складу дій, необхідну для досягнення встановлених цілей та узгодженості зв’язків між ними;

- актуальність - орієнтація програми на вирішення найзначніших проблем;

- прогнозованість - здатність програми відображати у своїх цілях і запланованих діях не тільки найближчі, а й перспективні вимоги розвитку;

- раціональність - визначеність у програмі таких цілей і засобів досягнення, які для певного комплексу проблем і наявних ресурсів дасть змогу отримати максимально корисний результат;

- реалістичність - забезпечення відповідності між бажаним і можливим за наявності обмежень у ресурсах на реалізацію програмних заходів;

- контрольованість - визначення кінцевих і проміжних цілей, очікуваних результатів, що забезпечать доступний спосіб перевірки реально отриманих результатів на їх відповідність цілям;

- чутливість до змін - виявлення можливих загроз досягнення поставлених цілей, відхилення реального становища від запланованого.

  • Вибір варіанта реалізації програми і формування комплексу заходів щодо її здійснення. Багатоваріантний підхід до розроблення системи заходів програми зумовлює необхідність вибору найкращого, найефективнішого шляху досягнення цілей програми. Це дає змогу підвищити ступінь обґрунтованості програми, повніше реалізувати можливості програмно-цільового методу планування і управління.

Особливості: 1) обов’язкова персональна відповідальність за виконання заходів; 2) своєчасність проведення заходів; 3) недостатність ресурсного забезпечення заходів; 4) оптимальність структури заходів за напрямами реалізації програми; 5) векторна спрямованість процесу вжиття заходів на досягнення індикаторів цілей; 6) проміжні етапи результативності та індикатори заходів для моніторингу і контролінгу вжиття заходів і в цілому програми.

  • Контроль за реалізацією програми. На цьому етапі здійснюються збирання, облік і аналіз всієї інформації, що стосується результатів виконання програмних заходів. При цьому контролюються не тільки часові характеристики заходів, їх вжиття у встановлений термін, а й інші показники - якісні та кількісні.

Особливості: 1) створення системи моніторингу і контролінгу; 2) розробка механізму оцінки окремих заходів і програми в цілому; 3) впровадження вхідного контролю на перших етапах формування цілей, проблем, розробки заходів; 4) необхідність вбудованої системи стратегічного контролінгу в процесі поточного управлінського контролю.

  • Коригування дій для досягнення запланованих результатів. Цей етап необхідний, якщо відбувається відхилення фактичних результатів ужитих заходів програми від запланованих.

Особливості: 1) моніторинг інформації, отриманої на попередніх етапах; 2) багатосторонній пошук і дослідження причин виникнення відхилень; 3) розробка комплексу заходів для усунення причин та ліквідації наслідків таких відхилень; 4) пошук можливих варіантів додаткового ресурсного забезпечення програмних заходів; 5) принциповість остаточних висновків з оцінки цілей, завдань і програмних заходів, іноді з прийняттям рішень про скасування або заміну їх іншими.

Проте поряд з перевагами застосування проаналізованого методу програмно-цільове управління має низку складностей.

По-перше, це стосується визначення цілей і завдань. Тут можливі помилки через те, що кінцеві цілі видаються ззовні очевидними, і тому найчастіше основна увага приділяється пошуку “формулювань”, причому досить загальних.

По-друге, досить складна проблем збалансування і пропорційності заходів програми. Програми найчастіше охоплюють не всі аспекти розвитку об’єкта, а його окремі складові. Саме тому при програмно-цільовому управлінні особливо важливо збалансувати розвиток об’єкта програми в цілому.

По-третє, ускладнюється система управління - збільшується кількість ланцюгів, що зумовлює розвиток бюрократичних тенденцій. До того ж під час реалізації програмно-цільового управління створюється велика кількість документів. Іноді під час роботи втрачається межа міри і сама система цільового управління та його інформаційного обслуговування втрачає очевидні переваги через перенавантаження.

Але, незважаючи на зазначені складності, метод програмно-цільового управління є досить ефективним і на сьогодні поширюється й при реалізації державних цільових проектів і програм.

Так, процес розробки державних (регіональних) цільових програм базується на таких принципах програмно-цільового управління, як:

- цільова спрямованість - цільова орієнтація на досягнення кінцевих результатів;

- системність - розробка всієї сукупності заходів, необхідних для реалізації мети;

- комплексність - відповідність приватних цілей (підцілей) генеральній (стратегічній) меті;

- забезпеченість фінансовими, інформаційними, матеріальними і трудовими ресурсами;

- пріоритетність - ранжування проектів і програм за терміновістю виконання і забезпеченістю ресурсами;

- економічна безпека проектів програми;

- узгодженість програм різних рівнів;

- своєчасність досягнення необхідного кінцевого результату.

Управління проектним циклом державних політик і програм

Функціональне призначення програмно-цільового управління під час реалізації комплексних цільових програм визначено в ст. 119 Конституції України. В ній зазначається, що місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують “виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - і програм їх національно-культурного розвитку; підготовку та виконання відповідних обласних і регіональних бюджетів”. Цільова комплексна програма - це основа державної бюджетної політики, що зорієнтована на реалізацію найважливіших завдань розвитку держави та її регіонів.

Методика, що отримала назву “ Управління проектним циклом” (УПЦ) (англ. Project Cycle Management), була прийнята Європейською Комісією на початку 90-х рр. ХХ ст. з метою покращення якості розробки та управління державними проектами.

Проекти і програми іноді важко відокремити один від одного.

Наприклад, структура заходів може бути розглянута як маленький проект на локальному рівні, а в масштабі всієї держави є соціальною програмою. Однак в основу програми завжди покладено кілька проектних кластерів, програма впроваджується як серія проектів. Політика, у свою чергу, являє собою низку взаємопов’язаних програм. Таким чином, у цілому можна зазначити, що методика управління проектним циклом може застосовуватися як до програм, так і до політик.

Система управління проектним циклом (УПЦ) використовується, передусім, для покращення якості результатів тієї чи іншої програми, політики, проекту, підвищення ступеня задоволеності бенефіціаріїв. Також методика УПЦ дає змогу створювати низку переваг для адресатів програм.

Уперше про метод проектного циклу було оголошено в середині 80-х років ХХ ст. Головним управлінням Європейської Комісії по країнах, що розвиваються, у вигляді документа “ Інтегрований підхід до управління проектним циклом” (Integrated Approach to Project Cycle Management).

Цей документ визначив три фундаментальні принципи нового підходу до управління проектами на відміну від попереднього:

- урахування інтересів бенефіціаріїв - будь-яка мета проекту (програми, політики) має бути представлена в термінах переваг для потенційних бенефіціаріїв, стехолдерів;

- важливість етапів підготовки проекту, впровадження та оцінювання - встановлення критеріїв значимості тих чи інших переваг;

- значимість процесу прийняття рішень всередині проектного циклу - від якісного рівня рішень, що приймаються, залежить успішність усіх етапів циклу.

На сьогодні основна методологія УПЦ структурована в “Керівництві управління проектним циклом” Європейської комісії (Project Cycle Management Guidlines, Volume 1, March, 2004).

Проектний цикл - це послідовний процес, у межах якого плануються, виконуються та оцінюються проекти. Цикл включає кілька етапів.

Проектний цикл, прийнятий Європейською Комісією, складається з п’яти етапів.

  1. Програмування (programming) - аналіз ситуації з метою визначення проблеми, перешкод і можливостей для розвитку, огляд соціально-економічних показників, національних пріоритетів.
  2. Визначення (identification) - ретельний відбір ідеї проектів для подальшого дослідження, консультації з потенційним отримувачем, аналіз проблем і окреслення можливих варіантів їх вирішення, прийняття рішення про доцільність і значимість проектних ідей.
  3. Формулювання (formulation) - розвиток проектних ідей у практичні плани дій, ретельна деталізація ідей проекту, прийняття рішення про складання офіційної фінансової пропозиції.
  4. Здійснення (implementation) - мобілізація ресурсів для виконання проекту, виконання проекту, в разі необхідності робота проекту коригується.
  5. Оцінка (evaluation and audit) - виявлення досягнутого; результати оцінки використовуються для покращення якості майбутніх проектів. Заключний етап циклу - оцінювання - один із головних у проектному процесі. На цьому етапі вивчається вся виконана робота на різних фазах, робляться заключні висновки для імплементації отриманого досвіду в інших проектах.

Завдяки застосуванню методики проектного циклу забезпечується інформованість та логічність прийняття рішень на всіх стадіях життєвого циклу проекту. УПЦ передбачає перехід до стратегічного планування, що дає змогу забезпечити відповідність проектів реальним потребам, їх стійкість та дієвість.

Наведемо основні інструменти методики управління проектним циклом.

  1. “Основний формат (шаблон) ” - інструкція на одну сторінку, що має супроводжувати весь проект на всіх його етапах. Він вміщує перелік найважливіших критеріїв для опису проекту, які базуються на багаторічному міжнародному професійному досвіді підготовки, впровадження та оцінювання проектів/програм.
  2. “Опис фаз проекту і рішень” - оперативне і наочне подання різних етапів проекту. У таблиці з двох колонок кожній фазі (проектна ідея, попереднє економічне обґрунтування проекту, формулювання змістової частини проекту, документ про фінансування проекту, власне реалізація, підготовка доповіді за результатами оцінювання) відповідає конкретне рішення, керівництво до дії. Причому негативний висновок лише на одній фазі “попереднє економічне обґрунтування” може поставити під сумнів доцільність проектних ідей і призупинити процес підготовки.
  3. “Логічне обґрунтування” - особлива матриця, що дає змогу поетапно структурувати весь проектний цикл, перевірити ступінь раціональності проекту; зацікавлені сторони таким чином можуть виявляти та аналізувати проблеми, а також визначати цілі, які мають бути досягнуті, та дії, які повинні бути виконані для вирішення цих проблем. Використовуючи логічну структуру, розробники піддають перевірці всю ідею проекту, щоб довести його доцільність.

Специфіка УПЦ полягає в тому, що ключову роль відіграють бенефіціарії - вони в повному обсязі включені в процес прийняття рішень. УПЦ також дає змогу усунути надмірне використання бюджетних коштів унаслідок деталізації та систематизації проектного процесу. До того ж, щоб якось пов’язати теорію та практику, в методології УПЦ існує інструмент “міст” - ToR (Terms of Reference) - теоретико-практична відповідність. Кожний проект - окремий та винятковий кейс, що не має аналогів. Створення ToR для кожного індивідуального проекту - оперативна необхідність для забезпечення відповідності реальної ситуації теоретичним основам УПЦ.

Однією з переваг УПЦ є те, що всі етапи об’єднуються в цикл таким чином, що проектні цілі та питання стійкості залишаються в центрі уваги протягом усього життєвого циклу проекту.

Згідно з технологією УПЦ розроблення проекту складається з таких етапів:

- аналізу зацікавлених сторін (стейкхолдерів);

- аналізу проблем;

- логічної матриці;

- аналізу ризиків;

- планування заходів;

- складання бюджету.

Організаційний розвиток у широкому розумінні - процес цілеспрямованих змін і підвищення ефективності організації за рахунок розвитку системи і методів управління.

Процесна модель управління проектами організаційного розвитку державних органів та організацій

Базуючись на філософських засадах визначення розвитку як процесу незворотних, спрямованих, закономірних змін матеріальних та ідеальних об’єктів, розвиток органу публічної влади як відкритої системи варто розглядати як синергічний результат прогресивних та регресивних, керованих та некерованих процесів, які є унікальними для кожного органу влади і реалізуються через закономірні, якісні, незворотні зміни всієї системи. У такому контексті розвиток органу влади як процес якісних перетворень може відбуватися у двох формах:

а) як процес безперервних у часі та просторі змін;

б) у вигляді проектів.

На думку окремих дослідників, проекти організаційного розвитку можуть бути найефективнішим, а іноді єдиним способом успішного впровадження якісних незворотних змін в організації.

Проект організаційного розвитку державних органів та організацій - це унікальний комплекс заходів, спрямованих на досягнення цілей розвитку через реалізацію в інституції якісних, незворотних змін протягом певного періоду, що приводять до реорганізації структури, формування нових стандартів діяльності, підвищення організаційної ефективності тощо.

Серед організаційних проектів, які найбільш поширені у практиці публічної служби, виокремлюються проекти:

- реформування системи управління (впровадження процесної системи управління, зокрема Системи управління якістю за стандартом ІБО 9001:2008; упровадження корпоративної системи управління проектами, створення проектних офісів);

- розробки або вдосконалення організаційної структури (комплекс заходів з реалізації адміністративної реформи);

- навчання персоналу (впровадження системи управління знаннями, компетентніший підхід).

Так, у процесі реформування державної служби України реалізується один із найважливіших проектів організаційного розвитку - запровадження компетентнісного підходу до управління персоналом державної служби. Реалізація цього комплексу заходів потребує застосування проектної методології, що базується на процесному підході.

Обґрунтуємо це. У новому Законі України “Про державну службу” поняття державної служби розглядається як “професійна діяльність державних службовців з підготовки пропозицій щодо формування державної політики, забезпечення її реалізації та надання адміністративних послуг”.

Сучасна професійна діяльність держслужбовців має відмінні особливості, які полягають ось у чому:

- по-перше, вона здійснюється ніби в двох автономних, але взаємодіючих процесах: інноваційного розвитку та бюрократичного функціонування держави. Аналіз профілів професійної компетенції посад державних службовців дає змогу виокремити два типи структури професійної діяльності: “трансформаційну, інноваційну” - проведення змін, модернізація професійних норм діяльності відповідно до вимог процесу розвитку державної служби; “стабільну, консервативну” - одноманітну послідовність виконання дій, технологічних функцій (рутинна діяльність);

- по-друге, діяльність державних службовців відбувається в соціальному середовищі, де фіксуються не тільки показники професіоналізму, а й соціально значимі результати праці, якість надання адміністративних послуг. При цьому суб’єкти суспільного життя визначають і оцінюють якість не тільки індивідуальної, а й колективної діяльності держслужбовців у процесі надання послуг, що формує відповідне ставлення суспільства до влади, як до компетентної, легітимної;

- по-третє, передумовою успішної професійної діяльності є чітке розуміння змісту роботи на посаді в контексті цілісної системи функціонування органу влади, оскільки посада інтегрована в цю систему через низку взаємопов’язаних трудових процесів, визначення яких є окремим напрямом професіоналізації державної служби;

- по-четверте, в основу ідеології впровадження компетенції та компетентності в державній службі покладено процесний підхід до управління персоналом, що передбачає його відбір, призначення, розвиток та службове просування на основі демократичних принципів, а також постійний контроль, побудований на об’ єктивному вимірюванні результатів діяльності державних службовців.

Саме тут доречно звернути увагу на загальновідому умову якості управлінського рішення - компетентність керівника, його ділові та особисті якості. Але і найвища компетентність не гарантує знання абсолютно всіх нюансів діяльності організації, особливо якщо ця організація - орган публічної влади. Основне завдання керівника - уміння так організувати процес розробки і прийняття управлінських рішень, щоб з високим ступенем вірогідності ухвалювалися ефективні управлінські рішення.

Управлінська компетентність - це вміння організовувати виконання функцій і отримувати результати через реконфігурацію людських ресурсів і створення їх унікальної сукупності, що забезпечує здатність органу публічної влади існувати і досягати поставлених цілей з найвигіднішим співвідношенням результатів і витрат. З огляду на це слід зазначити, що далеко не всі знання, навички та вміння працівники використовують у роботі. Існують також компетенції, непомітні для співробітників та керівників. Вони є, між іншим, потужним резервом, усвідомлюючи який, організація могла б спиратися на значно більший людський потенціал, ніж той, про який вона знає фактично. Крім того, існують компетенції, невідомі навіть самому працівникові доти, поки він не залучається до специфічних видів діяльності, у яких ці компетенції знадобляться для ефективного виконання. Умовно кажучи, ці компетенції породжуються самим процесом і можуть бути виявлені тільки в практичній діяльності. З цього стає зрозумілою важливість ротації працівників між посадами і навіть між структурними підрозділами.

Процесний підхід до управління персоналом дає змогу диференційовано встановлювати необхідні вимоги до рівня професійної компетентності посадової особи, оскільки саме діяльність у межах окремих процесів розкриває не тільки професійні навички та здібності спеціаліста у вирішенні стратегічних чи тактичних завдань, а й корпоративні компетенції, особливо в соціальному аспекті.

Таким чином, формування структурно-логічних зв’язків між функціями органу влади, його організаційною і професійно-посадовою структурою, відповідними трудовими процесами та діяльністю службовців на посадах неможливе без ідентифікації базового комплексу процесів організаційного управління та процесів життєвого циклу послуги.

Визначення процесів, з яких складається діяльність органів влади, включає:

- чітку регламентацію участі (повноважень) кожного з державних службовців у кожному процесі;

- чітке встановлення послідовності дій і порядку взаємодії учасників у процесі виконання завдання;

- розроблення та нормативне закріплення стандартів усіх документів.

Усі процеси в органах публічної влади поділяються на 4 види:

1) управління;

2) функціональні (процеси життєвого циклу послуги);

3) забезпечення ресурсами;

4) вимірювання, аналізу, поліпшення.

Процеси включають конкретні роботи і дії, виконання яких вимагає певного рівня підготовки (знань, умінь, особистих якостей, здібностей, цінностей та мотивації) персоналу. Процес управління проектами організаційного розвитку, як і будь-який інший процес управління, являє собою низку взаємопов’язаних дій, спрямованих на отримання певних результатів з конкретно визначеними характеристиками. Процеси управління проектами організаційного розвитку реалізовуються за допомогою двостороннього, тобто прямого та зворотного зв’язку між суб’єктами і об’єктами управління. Входи процесу - це певна вхідна інформація, необхідна для його реалізації, певна документація, навички, знання, технології, без яких неможлива реалізація цього процесу або його реалізація не буде ефективною. Інструментарій процесу являє собою стандартні методи, інструменти, технології, за допомогою яких можна перетворити вхід процесу в його вихід. Вихід процесу є вихідною інформацією, даними, документами, результатами, для яких реалізовано процес. Вихід процесу є або одним з результатів проекту, для якого його розпочато і отримання якого є вимогою замовника процесу, або входом іншого процесу, або знаннями, шаблонами, які можуть бути використані в майбутніх процесах. Вхід процесу, процес, інструментарій процесу, вихід процесу становлять систему стандартизованого процесу управління проектами.

Кожний процес управління проектами належить до певної групи процесів і відповідає за реалізацію конкретної функції управління проектами. Виділяють 5 груп процесів управління проектами:

  1. Процеси ініціації. Визначають і авторизують проект або фазу проекту.
  2. Процеси планування. Визначають і уточнюють цілі і планують дії, необхідні для досягнення цілей і змісту, заради якого був розроблений проект.
  3. Процеси виконання. Об’єднують людські та інші ресурси для реалізації плану управління проектом.
  4. Процеси контролінгу. Здійснюють оцінку виконання проекту, зіставлення фактичних показників із запланованими, виявлення відхилень і оцінка необхідності проведення коригуючих дій.
  5. Процеси завершення. Формалізують процес приймання продукту, послуги або результату і підводять проект або фазу проекту до правильного завершення.

Успішність процесного підходу до управління проектами організаційного розвитку зумовлений, передусім, тим, що дає змогу органу публічної влади врахувати такий важливий аспект діяльності, як орієнтація на кінцевий продукт, тобто надання клієнту якісної послуги в стислі терміни і з мінімальними витратами. Крім того, сама модель системи, за одиницю управління якої береться процес, характеризується динамічною поведінкою і більш гнучким реагуванням на зовнішні і внутрішні зміни. Перевагою процесного підходу є також безперервність управління, яку він забезпечує на стиках окремих підпроцесів з урахуванням їх взаємодії.

Насамкінець зазначимо, що діяльність в органі публічної влади неоднорідна. Залежно від типу діяльності потрібно обирати й інструменти управління нею (ефективні з практичного погляду в певний момент часу засоби). Для цього необхідно чітко розуміти, яким видом діяльності ми зараз керуємо:

- завдання - робота, що виконується одноразово за короткий період часу одним виконавцем, але щоразу за новим або модифікованим правилом;

- функція - регулярна робота одного працівника, що виконується за відомими йому правилами;

- проект - робота багатьох виконавців, що виконується одноразово за значний період часу;

- процес - робота багатьох працівників, що виконується регулярно за чітко встановленими правилами і алгоритмами.

Упровадження процесного підходу в управління проектами організаційного розвитку дасть змогу підвищити продуктивність та ефективність робіт за проектами. Для розробки стандартизованих процесів управління проектами організаційного розвитку в органах публічної влади доцільно спиратися на 5 груп процесів управління проектами, визначених у PMBOK, але слід також адаптувати їх до потреб органу влади, а потім - і до кожного проекту.

Управління проектним офісом в органах публічної влади

В аспекті організаційного розвитку державних органів звернемо увагу на методологію управління проектами PRINCE 2, що є стандартом з управління проектами у Великій Британії та застосування якої обов’язкове під час реалізації державних проектів. Основними особливостями PRINCE 2 є:

- планування на основі структури продукту проекту (в аспекті вітчизняного досвіду - стандарт адміністративної послуги);

- поділ проекту на стадії, що управляються, та стадії, що контролюються (розподіл дій на проектні процеси та операційні процеси - створення продукту);

- гнучкість застосування до проектів різного масштабу;

- особливий вид організаційної структури для команди управління проектами.

Як видно з попередніх пунктів, у процесі реалізації державно-управлінських реформ персонал органів публічної влади задіяний в одночасній реалізації різноманітних проектів, ефективне управління якими потребує створення окремої організаційної структури - проектного офісу.

Широке впровадження в практику публічного управління програмно-цільових методів і процесного підходу зумовлює необхідність засвоєння принципів і технологій проектного управління структурами, що забезпечують роботу органів публічної влади, через створення спеціалізованих підрозділів для управління проектами і програмами - офісів управління проектами і програмами (далі проектних офісів).

На сьогодні функції проектного офісу в органах публічної влади здебільшого виконуються різними підрозділами аналітичного напряму, що не мають методичної і технічної підтримки та потребують професійних кадрів. Подібні рішення слід вважати вимушеними і такими, що невідповідають повною мірою сучасним вимогам до проектних офісів. Адже офіс управління проектами є постійною структурною частиною організації і має забезпечувати єдність проектів зі стратегією інституції. Проте під час створення нового елемента організаційної структури під назвою “проектний офіс” виникають принципові запитання: а наскільки це доцільно? Як обґрунтувати додаткові витрати на створення та утримання нової організаційної одиниці? Необхідність створення проектного офісу в структурі організації виникає за умов, коли через велику кількість проектів та їх масштаб починають виникати проблеми з керованістю, зникає прозорість, виникає різнорідна звітність, що не дає змоги проаналізувати стан реалізації всіх проектів.

Ефективне використання проектного офісу на практиці може забезпечити такі переваги: стандартизацію проектної управлінської документації і методів управління проектами; прозорий розподіл відповідальності за результати проекту (проектів); розповсюдження знань і вдосконалення навичок персоналу; контроль за виконанням і прогнозування результатів проектів; облік та ефективне призначення ресурсів на проекти; узгодженість цілей і завдань окремих проектів зі стратегічними планами організації.

Система управління проектами в органі публічної влади - це набір інструментів, методів, ресурсів і процедур, які використовуються для управління проектами, що реалізуються органом влади. Система управління проектами виявляється в низці процесів і пов’язаних з ними функцій контролю, об’єднаних у єдину структуру.

Проектний офіс в органі публічної влади - це структурний підрозділ, який виконує функції координації та централізації управління проектами, що входять до сфери компетенції певного органу влади, та комплексна інфраструктура, що забезпечує реалізацію проекту (програми, портфеля проектів) у межах системи інформаційних технологій і стандартів організації проектної діяльності.

Основною метою проектного офісу є забезпечення якості та досягнення запланованих результатів державної програми, що реалізується відповідним органом влади, за рахунок створення оптимальних умов і прийняття відповідних організаційних рішень у сфері управління проектами. Основним завданням проектного офісу є підвищення ефективності реалізації державної програми за рахунок створення і використання єдиної методології і технології управління проектами органом публічної влади.

Завдання проектного офісу:

- навчання персоналу методам ведення проектів, що входять у сферу компетенції певного органу влади;

- розробка, впровадження, моніторинг виконання і розвиток методологій, практик і стандартів управління проектами, адаптованих до цілей і завдань органу влади;

- упровадження та адміністрування системи управління проектами та інших систем, необхідних для ведення проектної діяльності;

- накопичення і збереження інформації про виконані проекти з метою використання цих даних для вдосконалення методів роботи органу влади;

- управління портфелем проектів;

- управління ресурсами всіх проектів, що адмініструються офісом управління проектами;

- управління комунікаціями між проектами.

Проектні офіси органів публічної влади можуть створюватися у формі:

1) тимчасової робочої групи з тимчасовим дорученням додаткових обов’язків для спеціалістів органу влади з відповідною зміною їх посадового регламенту і додатковою оплатою праці;

2) покладання на працівників органу влади обов’язків адміністраторів проектів для виконання окремих функцій проектного офісу з повним або частковим звільненням від виконання ними власних обов’язків за посадою з відповідною зміною їх посадового регламенту;

3) відповідного підрозділу з функціями проектного офісу в результаті проведення внутрішньої реорганізації в структурі органу влади;

4) державної установи (підприємства) з відповідними функціями управління проектами. Наприклад, для реалізації Національних проектів створюються державні підприємства;

5) залучення за договором спеціалістів на роботу в орган влади (аутстафінг);

6) передачі за договором функцій проектного менеджменту організаціям, що спеціалізуються на наданні послуг з управління проектами (аутсорсинг).

Обираючи модель проектного офісу для органу публічної влади, необхідно звертати увагу на цілі й завдання його створення. Залежно від рівня розвитку проектного менеджменту (управління проектом, програмами, портфелем проектів) розрізняють кілька видів проектних офісів.

  1. “Сховище інформації” слугує для збирання інформації про реалізовані проекти, нако пичення досвіду і формування бази знань по проектах для подальшого застосування. За суттю такий проектний офіс є архівом проектів.
  2. “Швидка допомога ” являє собою сервісний центр відповідей на запитання, що виникають у керівників проектів, адміністраторів та інших учасників проектної діяльності. Головне його завдання - знайти необхідну інформацію.
  3. “Наставник ” призначений для поширення попереднього досвіду реалізації проектів компанії на інші проекти, доведення методології до співробітників, організації навчання персоналу методам та інструментам проектного менеджменту.
  4. “Керуючий ” - центр управління проектами. До його завдань входять: визначення змісту кожного проекту; планування і розподіл ресурсів; контроль графіків виконання проектів; контроль виконання бюджетів проектів; оцінка допущень, передумов і ризиків.
  5. “Інтегрований”. Його основними завданнями є: застосування єдиної методології для визначення пріоритетів проектів, а також єдиних принципів об’єднання проектів у програми; координація і управління на рівні програм; постійне вдосконалення і розвиток корпоративної методології управління проектами; навчання і підвищення кваліфікації персоналу, що бере участь у проектній діяльності.

З’ясуємо, як правильно організувати проектний офіс в органі публічної влади.

Проектний офіс виконує такі функції:

- методологічну: розробка і визначення методології управління проектами; навчання і консалтинг: створення бібліотеки шаблонів, фрагментів робіт, довідників.

Насамперед необхідно дати відповіді на такі запитання:

- наскільки значна підтримка з боку вищого керівництва проектного менеджменту в цілому і створення офісу управління проектами зокрема;

- який тип проектного офісу потрібний на певному етапі;

- наскільки чітко налагоджено взаємодію між керівниками різних підрозділів в органі влади;

- що є найбільш проблемним полем в органі влади;

- хто буде користувачем послуг проектного офісу.

У будь-якому разі при створенні системи управління проектами в органі публічної влади для ефективної проектної діяльності необхідний проектний офіс. Для його створення потрібно:

- сформулювати цілі й завдання, вибрати відповідний його тип;

- установити його місце в організаційній структурі, зокрема підпорядкування;

- визначити взаємодію з користувачами послуг проектного офісу - підрозділами органу влади та зовнішніми замовниками;

- розробити організаційну структуру (ключові учасники проектного офісу);

- аналітичну: створення моделі проекту; планування і аналіз даних;

- ведення архіву;

- управління портфелем проектів.

Слід зазначити, що у вітчизняній практиці існують прецеденти впровадження проектних принципів управління програмами, а також створення проектних офісів.

Проектний підхід до реалізації стратегічних пріоритетів суспільного розвитку проявився в розробці та запровадженні “національних проектів” як комплексу стратегічно орієнтованих заходів, спрямованих на комплексне вирішення найбільш актуальних завдань системної модернізації суспільства. Схема реалізації національних проектів (НП) наведена на рис. 11.8.

Реалізація проектного підходу дістала нормативно-правову підтримку (Указ Президента України від 8 вересня 2010 р. № 895 “Про заходи щодо визначення і реалізації проектів із пріоритетних напрямів соціально-економічного та культурного розвитку”; Указ Президента України від 12 травня 2011 р. № 583 “Про Державне агентство з інвестицій та управління національними проектами”; Постанова Кабінету Міністрів України від 3 серпня 2011 р. № 847 “Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для надання державної підтримки з метою реалізації національних проектів на умовах співфінансування”; Постанова Кабінету Міністрів України від 8 грудня 2010 р. № 1255 “Про затвердження Положення про проекти із пріоритетних напрямів соціально-економічного та культурного розвитку (національні проекти)”; Постанова Кабінету Міністрів України від 8 грудня 2010 р. № 1256 “Про затвердження переліку проектів із пріоритетних напрямів соціально-економічного та культурного розвитку (національні проекти)”).

Проектне фінансування державних проектів і програм

Першим етапом організації проектних офісів з управління НП стало створення Робочої групи “Національні проекти” Комітету економічних реформ та Науково-експертної ради для аналізу проектних пропозицій, а також розроблення Положення про діяльність державних підприємств, що будуть здійснювати координацію проектних дій з реалізації Національних проектів.

Проектне фінансування - це фінансування інвестиційних проектів, за якого сам проект є способом обслуговування боргових зобов’язань. Кредитори оцінюють об’єкт інвестицій з погляду прибутковості, яка забезпечить виплату наданих позик. Основними засобами забезпеченням за такими угодами є сам проект і активи, які беруть участь у ньому.

Оскільки проектне фінансування є видом інвестицій, уточнимо насамперед поняття “інвестиції”. Законодавством України визначено, що “інвестиціями є всі види майнових та інтелектуальних цінностей, що вкладаються в об’єкти підприємницької та інших видів діяльності, в результаті якої створюється прибуток (доход) або досягається соціальний ефект”.

Основною особливістю проектного фінансування є те, що об’єктом кредиту є конкретний задум, тобто бізнес-ідея, проект (інвестиційний, інноваційний, лізинговий, концесійний тощо), на відміну від комерційного чи інвестиційного кредитування, де об’єктом кредиту виступає фінансово-господарська діяльність позичальника. Сторони, які надають необхідний капітал, передусім оцінюють здатність проекту стабільно генерувати грошові потоки. Саме ці кошти стають джерелом для обслуговування й повернення боргу та виплати доходу на капітал, інвестований у проект. Таким чином, у проектному фінансуванні гарантією для інвестора виступає економічний ефект від реалізації проекту, а оцінка фінансового стану позичальника стає другорядною, що розширює можливості одержання фінансування рентабельними підприємствами, які не мають достатнього забезпечення.

Світова практика вирізняє низку принципів, згідно з якими здійснюється проектне фінансування:

- принцип підвищеної ризикованості спонукає до розподілу ризиків між максимальною кількістю учасників проекту, а ризики за проектом, у свою чергу, потребують ретельного відстеження та попереднього аналізу з метою укладання контрактів зі споживачами продукції та страхувальниками на період до повного погашення кредиту;

- принцип покриття боргу. Урахування цього принципу установою, що фінансує, ґрунтується на показнику обслуговування боргу (як на співвідношенні очікуваних чистих надходжень від реалізації проекту до загальної суми заборгованості та процентів). Отримані результати порівнюються з базовим варіантом інвестиційного проекту, що підготував незалежний консультант;

- ринковий принцип вимагає від фінансово-кредитної установи детального аналізу кон’юнктури ринку майбутньої продукції, що обумовлюється під час підписання кредитної угоди. Такий аналіз проводиться з метою визначення динаміки цін на період експлуатації об’єкта;

- принцип обмеженої відповідальності клієнта базується на визначенні проектного фінансування, згідно з яким заборгованість погашується за рахунок доходів від реалізації проекту, а відповідальність клієнта - ініціатора проекту - визначається розміром власних коштів, спрямованих у проект;

- принцип забезпечення джерелами фінансування проекту ґрунтується на підтриманні досить великого співвідношення між власними та запозиченими коштами, що коливається залежно від галузі на рівні 20:80, 30:70, 40:60, проте прийнятним для сторін вважається співвідношення 30:70;

- принцип гарантування інвестицій означає гарантію як безумовне зобов’язання у разі настання гарантійного випадку перерахувати установі, що фінансує, певну суму коштів; гарантію під час завершення фінансування, пов’язану з відповідальністю інвесторів за повну реалізацію інвестиційного проекту; додаткову гарантію щодо депозитів суб’єктів, які беруть участь у фінансуванні проекту. Метою таких гарантій є страхування боргових зобов’язань інвестиційного проекту на весь період його життєвого циклу.

Якщо інвестиційний проект реалізується в державному секторі економіки та має стратегічне значення, то застосовується метод прямої бюджетної підтримки інвестицій: бюджетних асигнувань на безповоротній основі (у вигляді субсидій та грантів); бюджетних інвестицій (через участь держави в капіталі підприємства чи організації, що отримує бюджетні кошти) та бюджетних кредитів як універсального інструменту державного стимулювання проектів;

- принцип повернення та платності забезпечує послідовну ліквідацію заборгованості, графік якої відповідає життєвому циклу інвестиційного проекту таким чином, що повернення боргу починається після досягнення певного рівня виробничої потужності, а темпи погашення заборгованості прямо пропорційні до темпів зростання виробництва продукції. Принцип забезпечення повернення вкладених коштів під час проектного фінансування відіграє другорядну роль через те, що, по-перше, чинником надійності виступає якість розробки, яка оцінюється після реалізації проекту; по-друге, під час фінансування великих інвестиційних проектів неможливо зібрати достатній пакет забезпечення у вигляді застави, гарантій тощо. При цьому інфляційні очікування, дії конкурентів, форс-мажорні обставини завжди залишають можливий ризик зменшення доходів від реалізації проекту, що вважається об’єктивною закономірністю.

Переваги проектного фінансування порівняно з іншими формами фінансування полягають у тому, що воно дає змогу:

- більш достовірно оцінити платоспроможність позичальника;

- розглянути весь інвестиційний проект з погляду його життєздатності, ефективності, можливостей реалізації, забезпеченості ресурсами, ризиків;

- прогнозувати результат реалізації інвестиційного проекту.

Як уже зазначалося, інструменти проектного фінансування доступні для використання в державному секторі, зокрема при фінансуванні стратегічних інвестиційних проектів. Практичні аспекти застосування цього інструменту розглянемо на прикладі проектного фінансування енергозбереження в Україні. Реалізація таких проектів є одним із пріоритетних напрямів державної політики України, що відображено в Законі України “Про енергозбереження” та Державній комплексній програмі енергозбереження. Особливістю фінансування таких проектів є використання механізму проектного фінансування через оптимальні схеми поєднання різних джерел фінансування проекту: державні субсидії, позички міжнародних фінансово-кредитних організацій, кошти муніципального бюджету, кошти державних екологічних фондів, національних енергетичних агентств, іноземних фондів, фінансово-кредитних установ та інших інвесторів.

Зважаючи на особливості проектного фінансування у сфері енергоефективних технологій, можна виділити його окремий напрям - проектне фінансування енергозбереження, який являє собою форму реалізації фінансово-кредитних відносин учасників з приводу організації та здійснення фінансування інвестиційного проекту у сфері енергозберігаючих технологій за умови, що джерелами погашення заборгованості виступають: грошові потоки, генеровані проектом, та грошовий вираз доходу у формі економії, отриманої в результаті впровадження технології енергозбереження.

Об’єктами такого проектного фінансування виступають проекти енергозбереження, в основу яких покладено енергосервісний контракт. Основна ідея такого контракту полягає в тому, що підприємство (енергосервісна компанія) за умови його кредитної підтримки встановлює у замовника обладнання з метою енергозбереження, гарантує незмінність щомісячного платежу за енергоресурси до встановлення обладнання, при цьому платіж за енергосервіс включатиме як поточний понижений платіж за електроенергію, так і щомісячний платіж за встановлене обладнання за період досягнення окупності, а після настання цього періоду обладнання переходить у власність замовника і він отримає економічний ефект протягом наступних періодів.

Особливостями проектів енергозбереження є:

1) можливість реалізації бізнес-ідеї з упровадження енергозберігаючої технології “під ключ” без початкових вкладень замовника;

2) компенсація всіх витрат на проект за рахунок економії, отриманої в результаті впровадження технології енергозбереження;

3) організація здійснення таких проектів через спеціальну енергосервісну компанію (ЕСКО) або банк, які несуть основні проектні ризики. ЕСКО фінансує виконання проекту і гарантує щорічну економію коштів від реалізації проектів, яка перевищує поточні річні платежі;

4) термін реалізації проекту в межах від 5 до 15 років;

5) сфера реалізації таких проектів (наприклад проекти зменшення енерговитрат, заміна опалювальних приладів, ергономічного освітлення, вентиляції, зменшення викидів вуглекислого газу тощо).

Головними об’єктами оцінки ефективності проекту енергозбереження є витрати на проект та вартість енергоресурсозбережень. І навпаки, величина витрат у грошовому еквіваленті, які можна ліквідувати, виступає головним фінансовим пріоритетом.

Джерелами фінансування енергозберігаючих проектів можуть бути: власні кошти; бюджетні кошти (цільове виділення коштів із державного бюджету з використанням механізму повернення цих коштів); приватні інвестиції та фінансування третьою стороною (з поверненням коштів повністю чи частково за рахунок отриманої економії).

Відмінною рисою організації проектного фінансування енергозбереження є створення посередника між замовником та інвесторами, економічно самостійної юридичної особи у формі енергосервісної компанії (ЕСКО), яка вживає весь комплекс необхідних заходів та бере на себе ризики, що виникають протягом періоду реалізації проекту.

Проблеми й розвиток проектного фінансування державних програм пов’язані з динамікою інвестиційних процесів і роллю банківських інститутів. Для розвитку механізмів проектного фінансування потрібні: забезпечення політичної стабільності і визначеності політики державного регулювання економіки; створення державної системи підтримки механізмів проектного фінансування, а також створення державної системи інформування потенційних інвесторів про українські інвестиційні проекти й програми; підготовка менеджерських кадрів і нагромадження ними практичного досвіду; створення спеціалізованих інститутів довгострокового фінансування.

Слід зазначити, що механізм проектного фінансування державних інвестиційних проектів в Україні починає формуватися в стабільний фінансовий інститут. Так, 25 липня 2012 р. набрала чинності Постанова Кабінету Міністрів України від 4 липня 2012 р. № 656 “Питання державного фонду регіонального розвитку”. Постановою затверджено:

- порядок підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм (проектів), що можуть реалізуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку;

- порядок використання коштів державного фонду регіонального розвитку (набирає чинності з 1 січня 2013 р).

Порядок підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм (проектів), що можуть реалізуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку (далі - Порядок), визначає механізм підготовки, проведення оцінки та конкурсного відбору інвестиційних програм (проектів), що можуть відповідно до ст. 241 Бюджетного кодексу України реалізуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку.

У конкурсному відборі можуть брати участь підготовлені органами виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями та обласними, районними, районними у містах, міськими, селищними, сільськими радами інвестиційні програми (проекти), які затверджені в установленому законодавством порядку.

Використання приватних підрядників (аутсорсинг) для виконання функцій державного сектору

Визначено 7 основних критеріїв відбору інвестиційних проектів, серед яких: відповідність пріоритетам розвитку регіонів; створення, надходження чи оновлення основних засобів комунальної власності або спільної власності територіальних громад; зменшення обсягів незавершеного будівництва; пріоритетність фінансування інвестиційних програм (проектів), які мають важливе значення для соціально-економічного розвитку двох і більше регіонів; відповідність вимогам енергозбереження та захисту навколишнього природного середовища; оптимізація мережі соціальної інфраструктури; ефективність реалізації інвестиційної програми (проекту).

Останнім часом чимало урядів випробували велику кількість інноваційних підходів до управління державним сектором. Жорсткіші бюджетні обмеження та зростання потреби населення в покращенні якості суспільних послуг зумовили необхідність створення більш ефективних, економічних та орієнтованих на громадян моделей державного управління. Нові моделі державного управління дали змогу урядам розпочати надання численних інноваційних суспільних та адміністративних послуг, які виявилися вкрай важливими для підтримки приватного сектору і сприяння підвищенню продуктивності та інновацій у ньому. У результаті швидкий розвиток інноваційних концепцій державного управління та методів урядування докорінно змінив роль сучасної держави та спонукав уряди до запровадження нових процедур і видів надання суспільних послуг із максимальною віддачею від використаних державних коштів. Участь приватного сектору в процесі надання суспільних послуг є одним із важливих досягнень, спрямованих на створення конкуренції в наданні послуг, що безпосередньо впливає на якість та вартість цих послуг, а також на підвищення соціальної захищеності населення.

Залучення приватного сектору до надання державних послуг має бути логічною частиною загальної концепції реформи державного управління та повинно ґрунтуватися на зваженій оцінці здатності підвищити ефективність урядування внаслідок передачі функцій від державного до приватного сектору.

Аутсорсинг (англ. outsourcing, out - зовнішній, source - джерело, ресурс) перекладається як “ запозичення ресурсів ззовні”, залучення зовнішніх ресурсів для виконання певних функцій. Аутсорсинг - це виконання сторонньою організацією певних завдань, передача організацією функцій іншій компанії, що спеціалізується у відповідній сфері.

Аутсорсинг у державному управлінні

Аутсорсинг у державному управлінні означає передачу органами державної влади допоміжних функцій та дій приватним структурам з метою підвищення ефективності виконання цих функцій та дій.

Головною перевагою залучення приватного сектору до надання послуг є підвищення ефективності використання бюджетних коштів шляхом запровадження елементів ринкової конкуренції у процес забезпечення населення державними послугами. Основою цього підходу є використання управлінських процедур, які мають багато спільного з традиційними бізнес-моделями. Серед переваг цього підходу - менша вартість послуг і вища якість та надійність послуг, отриманих від приватного сектору. Водночас досягнення таких результатів залежить від низки умов. У разі їх дотримання залучення приватних підрядників стане реальною та ефективною альтернативою наданню цих послуг державним сектором.

До мінімального набору умов, сприятливих для залучення приватного сектору, належать такі:

1) залучення приватного сектору до надання державних послуг є легітимним: не існує жодних нормативних обмежень щодо передачі певних державних функцій приватному сектору;

2) уряд постійно демонструє незадовільні результати діяльності (або за якістю, або за вартістю) під час надання певних публічних послуг;

3) приватний сектор спроможний надавати відповідні послуги чи товари у потрібній кількості та з дотриманням установлених стандартів якості;

4) передані функції не є виключною компетенцією уряду за своєю суттю;

5) розмір та рівень розвитку ринку дають змогу передавати державні послуги приватним підрядникам на конкурентних умовах;

6) приватний сектор може постачати відповідні послуги за нижчою ціною;

7) уряд здатний забезпечити належний моніторинг якості послуг, переданих приватному сектору;

8) представники приватного сектору мають вищу кваліфікацію, ніж державні службовці;

9) у довгостроковому періоді приватний сектор гнучкіший щодо забезпечення якості та асортименту послуг відповідно до потреб кінцевих споживачів.

Послуги, передані урядом, можна умовно поділити на три групи.

Перша група включає широке коло стандартних технічних та ремонтно-експлуатаційних послуг, які виконує технічний персонал державного сектору, таких як прибирання та утримання приміщень, вивезення сміття, прання, послуги громадського харчування та охорони. Ці послуги відносно трудомісткі та зазвичай не є принципово важливими для загального функціонування державних установ. Оскільки цей вид непрофільної державної діяльності спільний для багатьох видів господарської діяльності, такі послуги надають в умовах конкуренції та відповідно до визначених стандартів якості. До того ж моніторинг та контроль за наданням цих послуг не потребує значних матеріальних витрат, що робить їх найбільш придатними для передачі приватному сектору.

Країни-члени ЄС уже передали на субпідряд приватному сектору всі або більшість таких послуг. Проте передача такого виду послуг у країнах з перехідною економікою та країнах, що розвиваються, проблематичніша через велику кількість технічного персоналу в державному секторі, особливо в державній освіті, охороні здоров’я та соціальному забезпеченні. У таких країнах уряд може уникати відокремлення цих послуг із міркувань збереження зайнятості в економіці, залишивши трудомістку комерційну діяльність у державному секторі, адже залучення приватних підрядників може призвести до скорочення зайнятості та зменшення розміру заробітної плати некваліфікованої робочої сили.

Друга група послуг складається з комерційних видів діяльності, які є допоміжними відносно основних функцій державних установ. Це здебільшого професійні допоміжні функції, такі як інформаційні технології, наукові та прикладні дослідження, юридичні та аудиторські послуги, фінансові та банківські послуги, послуги з управління персоналом. Як правило, така діяльність складна та потребує залучення висококваліфікованого персоналу Тому надання таких послуг має відповідати високим стандартам якості. До того ж ці послуги надають у середовищі, яке чутливіше до змін політичних пріоритетів уряду, ніж до ринкових тенденцій. Таким чином, приватному підряднику необхідно досягти високої гнучкості в наданні послуг, адже інституційна нестабільність державних установ, які є споживачами цих послуг, вимагає своєчасного пристосування до таких змін. Водночас передача професійних державних послуг приватним підрядникам посилює ризик зниження кваліфікації трудових ресурсів у державному секторі в майбутньому. Ця загроза може значно звузити сферу застосування передачі професійних послуг приватним підрядникам, а також знизити потенційну користь від неї. Оскільки надання деяких із таких послуг може суттєво залежати від кваліфікації штатних держслужбовців, приватний сектор буде конкурувати за таких держслужбовців, пропонуючи вищу винагороду за їхню працю. Як наслідок здатність уряду поновити надання таких послуг може значно знизитися у довгостроковому періоді через зменшення кількості кваліфікованих та компетентних державних службовців. Цей ризик ще вищий у країнах, що розвиваються, та країнах із перехідною економікою, у яких стрімкий розвиток приватного сектору загострює конкуренцію приватних підприємств із урядом за висококваліфікований персонал.

Нарешті, третя група суспільних послуг, які надають приватні підрядники, є менш поширеною та включає послуги, що стосуються профільної діяльності держави. Хоча в розвинених країнах цей вид послуг трапляється досить рідко, у деяких із них він домінує у певних сегментах державного сектору. Як типові приклади можна навести приватні в’язниці (Австралія, Канада, Сполучене Королівство Великобританії та Сполучені Штати Америки), рятівні та пожежні служби (Данія), контроль за якістю харчових продуктів (Ісландія).

Економічні переваги від передачі внутрішніх функцій у субпідряд приватному сектору залежать від спроможності уряду запроваджувати ефективні механізми укладення контрактів із приватними постачальниками за допомогою конкурентних та відкритих конкурсів

Передача послуг приватному сектору передбачає укладання контрактів із приватними підрядниками, які мають інші, ніж уряд, економічні інтереси. Приватні підприємства діють в умовах ринкової конкуренції та намагаються отримати максимальні прибутки. Відповідно надання суспільних послуг приватним сектором передбачає не зовсім чітке дотримання ним етичних норм управління порівняно з тими, які використовує у своїй діяльності уряд. До того ж у середовищі зі слабким корпоративним управлінням (яке характерне для країн, що розвиваються) використовувані методи корпоративного управління навряд чи можуть замінити стандарти державного управління чи відповідати їм. Саме тому типові контракти підряду часто виходять за межі звичайних комерційних угод та зазвичай вимагають від приватних постачальників дотримуватися певних принципів кодексу поведінки, характерного для представників державного сектору. Такі контракти можна забезпечити, вимагаючи від приватних сторін дотримання формального етичного кодексу надання послуг, розробленого для державних службовців.

Підконтрольність державного сектору громадськості є, безперечно, основною ознакою ефективного урядування. Хоча уряди розвинених країн розробили ефективні процедури забезпечення прозорості та підзвітності своєї діяльності, передача державних послуг у підряд приватному сектору не гарантує збереження високого рівня підконтрольності унаслідок відмінностей між принципами корпоративного та державного управління. Приватний сектор, як правило, зосереджений на відповідальності за результат, тоді як державний більше уваги приділяє якості самого процесу надання послуг, зокрема принципам справедливості та етичності.

Перевагами використання методики аутсорсингу в державному управлінні є те, що аутсорсинг дає можливість органам державної влади концентрувати увагу на основних цілях діяльності, переорієнтовувати внутрішні ресурси на важливіші цілі, використовувати ресурси приватних компаній, які є недосяжними для органів державної влади на певний час.

В Україні застосування аутсорсингу в органах державної влади має обмежений характер, оскільки інформація, яка використовується в органах державної влади, часто є конфіденційною, що унеможливлює виконання певних функцій державного управління сторонніми організаціями.

Таким чином, необхідність реалізації великомасштабних проектів привела до формування нових проектно-орієнтованих інноваційних технологій та механізмів реалізації складних, розрахованих на великий проміжок часу цілей, пов’язаних з використанням значних ресурсів, а часто міжвідомчої та міжгалузевої кооперації. Проектно-орієнтоване управління розглядається як новий “ гнучкий” метод, який забезпечує взаємозв’язок творчих зусиль із загальними завданнями керівників. Його суттю є формування цілей управління, виявлення проблем, що вимагають вивчення і ефективного вирішення, розробка програми або стратегічного плану вирішення проблем, усунення перешкод досягненню поставлених цілей.