Державне управління. Том 1

1.1. Сутність управління та його роль у суспільстві

Підходи до визначення поняття “управління ”

Як об’єктивна реальність управління є суспільним явищем, притаманним усім країнам на будь-яких етапах людської цивілізації. За часом виникнення управління передує виникненню перших державних утворень. Основні риси владно-розпорядчої діяльності притаманні ще історичним періодам первісної доби, коли основою влади були кровна родинність, традиції, звичаї, вірування племені. Адже вже на той час головним завданням влади (глави роду чи старійшини) було життєзабезпечення племені, а соціальні цінності полягали в задоволенні інтересів більшості громади в цілому. Тому генезис управління в соціальних спільнотах розглядається як історичне виокремлення особливого виду діяльності з групової сумісної праці людей.

Багатоаспектність такого складного суспільного явища, як ’’управління” зумовлює наявність у спеціальних наукових і навчальних виданнях значної кількості визначень цього поняття. Одночасно звертає на себе увагу те, що вони не є суперечливими, їх різноманітність залежить від того кута зору, під яким розглядається управління тим чи іншим автором, того аспекту, що при цьому обрано за пріоритетний.

Тому узагальнення наявних варіантів визначення поняття “ управління” доцільно здійснити за наступними переважаючими підходами:

  1. Загальний: організація діяльності відповідно до вимог об’єктивних законів; наука і практика керівництва організаціями; наука і мистецтво, в якому поєднується об’єктивне й індивідуальне; організація і реалізація цілеспрямованих впливів; організація та координація діяльності з використання ресурсів з метою досягнення бажаного результату; механізм, що реалізує систему інтересів усіх учасників виробництва: суспільних, колективних, індивідуальних.
  2. Функціональний: цілеспрямована координація суспільного відтворення; планування, організація, мотивація праці і контроль; планування, організація, управління персоналом, мотивація та контроль; цілеспрямований вплив на колективи людей з метою організації та координації їх діяльності.
  3. Процесуальний: процес діяльності, прийняття і реалізація управлінських рішень; процес або форма діяльності, що передбачає керівництво певною групою людей при орієнтації її на досягнення мети організації; особистий вплив керівника на поведінку інших для досягнення тієї чи іншої мети (тобто пошук відповідних управлінських рішень, їх реалізація і контроль ефективності); усвідомлена цілеспрямована діяльність людини, за допомогою якої вона упорядковує і підкоряє своїм інтересам елементи зовнішнього середовища - суспільства, живої та неживої природи, техніки; системна, конкретна практична діяльність із свідомої організації всього суспільного виробництва на всіх стадіях його поширеного відтворення; цілеспрямований вплив на об’ єкт управління для зміни його стану або поведінки відповідно до змінюваних обставин.
  4. Суб’єктно-об’єктний: упорядкування, регулювання будь-якої системи за умов змінювання внутрішнього середовища; цілеспрямована взаємодія між суб’єктом і об’єктом у системі управління, виступає елементом організації процесу досягнення мети, вирішення завдань; усвідомлена діяльність людей, спрямована на створення оптимальних умов функціонування об’єкта; діяльність органів і кадрів управління щодо впливу на керований об’єкт за допомогою обраних методів для досягнення поставленої мети.

Незважаючи на певну дискусійність і деяку нечіткість окремих визначень, їх сукупність надає систематизоване уявлення щодо існуючих підходів відносно трактування і змістової характеристики поняття “управління”, а також розподілу позицій науковців і фахівців, які переважають при їх розгляді.

Довідка. Управління - діяння, яке приводить до змін стану якогось об’єкта; вплив на об’єкт, систему, процес тощо з метою збереження їх сталості або переведення з одного стану в інший відповідно до встановленої мети.

В управлінні виокремлюються об’єкт управління (підсистема, що керується) і суб’єкт управління (підсистема управління), які в сукупності складають систему управління.

Об’єкт управління сприймає діяння (суспільна праця та виробництво; технічні засоби: машини, агрегати, споруди; тварини і рослини; поведінка окремих людей та груп). Суб’єкт управління реалізує управлінські діяння на підставі прийняття управлінських рішень (органи влади та управління різного рівня, окремі посадові особи, колективні органи прийняття рішень).

В управлінні виокремлюються управління соціальними системами, управління технічними системами, управління біологічними системами.

Джерело: Енциклопедія державного управління, т. 1, с. 675.

Ще більше розмаїття підходів притаманне визначенню поняття “ менеджмент”, що не вважається повною мірою тотожним вищезгаданому, але отримало на цей час значне поширення. Систематизація різних його трактувань дає підстави для виокремлення передусім багатоаспектного підходу - як засобу, манери поводження з людьми, влади і мистецтва управління, особливого роду вміння та адміністративні навички, органу управління, адміністративної одиниці. Інші підходи до визначення поняття “менеджмент” - цільовий, функціонально-цільовий, процесуально-цільовий, процесуально-ресурсний і процесуально-результативний - відповідають змістовій спрямованості визначень і підкреслюють переважаючу концентрацію уваги на досягненні цілей, ефективному використанні ресурсів, одержанні максимальних результатів функціонування та розвитку організацій.

Усвідомлення виключної ролі управління в розвитку суспільства привело у ХХ ст. до появи великої кількості наукових праць, в яких автори намагалися з’ясувати зміст цього складного явища. Результатом стало виокремлення певних “шкіл”: наукового управління; класичної або адміністративної; людських відносин; соціальних систем; емпіричної; математичної теорії прийняття рішень; наук про поведінку, а також підходів до розуміння проблем управління - процесного, системного та ситуативного. Поява цих шкіл і підходів була розподілена в часі і відображала процес поглиблення сприйняття управління в суспільстві. Визначення змісту основних категорій (функцій, принципів, структури) на наступних етапах доповнювалося розглядом управління з точки зору ролі людини, прийняття і реалізації рішень, функціонування соціальних систем, використання досягнень різних наук (математики, кібернетики, соціології, психології тощо) для підвищення результативності цієї діяльності. Це виглядає більшою мірою як пізнання широти управління, а не його глибини, упорядкування знань про це явище.

Цікавою є позиція соціологів, які пропонують розглядати управління як цивілізаційний винахід, як явище культури, як широковикористовуваний на практиці спосіб раціональної регуляції людської діяльності, що спрямована на перетворення об’єктів будь-якої природи, а також на створення засобів впливу на них. Серед інших явищ соціальної регуляції (владарювання, насильства, спонтанної самоорганізації) саме управління займає найбільш стійке становище. Історія підтверджує цю думку. В різні часи існували певні соціальні утворення (доволі міцні, багаті і владоспроможні), які базувалися на насильстві або на харизмі володаря. Але рано чи пізно вони зникали чи перетворювалися на такі, в яких формувалися професійні управлінські системи. В умовах розвитку громадянського суспільства великого значення набуло явище самоорганізації населення, але будь-яка з утворених спілок із зростанням чисельності членів потребує формування управлінської системи, яка забезпечує дотримання прав і свобод кожного учасника, реалізацію принципів, стратегії, ідеології тощо. Тобто дійсно практика свідчить про великі можливості в сучасному світі управлінської професійної діяльності, що підтверджує необхідність більш глибокого дослідження цього явища.

Управління супроводжує будь-яку колективну людську діяльність, присутнє в усіх сферах та галузях і тому неодмінно відображає загальний стан культури суспільства, її особливості, ментальність населення. З цим пов’язано і різне трактування понять, які позначають це явище. Англійське “manage” - це подія, що спрямована на досягнення мети, вона позначає вміння головувати, поводитися, угамовувати тощо. Російське “управляти”, відповідно до словника В.І.Даля, походить від слова “управа” і має значення “правильно вести справу, спрямовувати, долати перешкоди, приводити до ладу”. Аналіз цих двох положень свідчить про те, що російське (і українське) розуміння явища, що досліджується, є більш широким. Правильне ведення справ передбачає якісне управління всіма ресурсами, а не тільки трудовими, на яких сконцентровано увагу в англійському трактуванні. Разом з тим можна сказати, що російська культура не передбачає приділення такої уваги людині, особистості, як це властиво англійській. Можливо, саме різниця у культурах і є однією з основних перешкод у впровадженні напрацьованих інструментів менеджменту в практику функціонування вітчизняних бізнесових структур і органів державного управління.

Упродовж останнього сторіччя теорія і практика управління у світі розвивалися високими темпами, спираючись на підґрунтя, що було створено школами класичного і наукового менеджменту, які представлені працями таких науковців, як Ф.Тейлор, Г.Гантт, Френк і Лілан Гілберт, Я.Гамільтон, Г.Грайкунас, Дж.Муні, А.Рєйлі, Г.Форд, Г.Емерсон, А.Файоль, Л.Урвік, А.І.Гастєв, П.М.Керженцев, М.А.Віткє, О.О.Єрманський, О.Ф.Розмирович та ін. У другій половині ХХ ст. деякі положення їх виявилися застарілими. Так, Ральф Е.Стейер та Джеймс А.Беласко висловили думку про доцільність доповнення принципів А.Файоля такими:

- міркувати стратегічно, тобто постійно пам’ятати про кінцевий результат;

- створювати організацію, в якій люди знали б про мету її функціонування та цілі їх діяльності та були б готові їх реалізувати;

- для своєчасного визначення цілей потрібно постійно удосконалювати знання темпами, що випереджають дійсність.

Аналіз цих принципів дає змогу говорити про новий погляд на управління не просто як діяльність із досягнення цілей, а таку, що здатна формувати нове суспільство і нові відносини в ньому. Характерними ознаками нових організацій виходячи з цього мають бути демократизм у відносинах, повага до особистості, постійне навчання всього персоналу і передусім керівного складу. Тобто за такими принципами управлінська діяльність стає вирішальною у прогресивному розвитку суспільства. Головними представниками школи “людських відносин” стали М.Фоллет, Е.Мєйо, Ф.Ротлисбергер, Ф.Херцберг, Ч.Барнард, Г.Саймон, а також радянські соціологи В.О.Ядов, О.Г.Здравомислов, С.О.Кугель, С.Д.Фролов, О.І.Шкаратан, З.І.Файн- бург, М.І.Лапін, М.Ф.Наумова, А.І.Пригожин, В.Р.Гричас та ін.

Велике значення для розвитку управлінської думки має кібернетичний етап та поява таких наукових концепцій, як загальна теорія систем і кібернетична теорія управління. Суттєвий внесок у створення теорії системи зробили Л.фон Берталанфі, А.Раппопорт, Т.Парсонс, Р.Мер- тон, Ч.Барнард, Г.Саймон, Дж.Марч, А.Гоулднер, А.Єтционі, І.В.Блауберг, В.М.Садов- ський, Е.Г.Юдін та ін., у застосуванні її щодо суспільства та управління - В.Г.Афанасьєв, Т.І.Заславська, М.І.Лапін, А.І.Пригожин, М.Ф.Наумова, С.Є.Каменицер, Г.Х.Попов, Ю.А.Лавриков та ін. Кібернетику як загальну теорію управління розробляли Н.Вінер, А.Ро- зенблюм, У.Р.Ешбі, Л.Гриневський, С.Бір, А.Н.Колмогоров, О.О.Богданов, А.І.Берг, В.М.Глушков та ін. З появою цих теорій будь-яка сукупність людей, які взаємодіють, стала розглядатися як організаційна система, що складається з формальних і неформальних організацій, структур, статусів, ролей, внутрішніх і зовнішніх умов, які пов’язані між собою. Предметами дослідження стають зв’язки між елементами, процеси прийняття рішень, комунікації, формування мети і цілей, самоорганізація, механізми управління, зворотний зв’ язок як головний із них, різноманітність суб’єкта і об’єкта, здатність до встановлення рівноваги з оточуючим середовищем. Але кібернетика так і не стала загальною теорією управління в технічних, біологічних і соціальних системах. Причиною цього є методологічна обмеженість системно-кібернетичного підходу.

Найбільш повно сучасний етап розвитку науки відображає синергетична парадигма, в рамках якої в центрі уваги з’являються процеси становлення і самоорганізації, що відбуваються у фізичних, біологічних, технічних і соціальних системах. Вони пов’язані з відкритістю, нестабільністю, нелінійністю як основними ознаками систем.

Складовою постнекласичної науки стали екзистенціальна теорія управління Дж.Одиорне і антисистемний підхід до організації і управління таких науковців, як К.Вєйк, Р.Гринвуд, А. Петтігрю, С.Ро6інс, Б.Роуен, С.Рєнсон, В.Скот та ін. Усіх цих авторів поєднує гуманістична методологічна позиція. Дж.Одиорне вважає, що всі відомі управлінські школи занадто спрощено розглядають виключно складну і багатоманітну діяльність реального менеджера. Основні положення цих теорій пов’язані з тим, що соціальна організація є вторинною по відношенню до людини, вона конструюється і реконструюється перш за все у свідомості людини, об’єкт управління це люди з усіма їх природними, ментальними та іншими особливостями.

Етапи розвитку теорії управління

Узагальнення усіх наведених підходів до розуміння змісту управління суспільством дає можливість виокремити такі етапи розвитку теорії управління:

- формування основних наукових категорій і положень (принципів,

функцій тощо);

- посилення уваги до людини як єдиної активної складової цього явища;

- розуміння системності побудови суспільства, дослідження зв’язків та процесів;

- поглиблення пізнання систем, синергетична теорія;

- повернення уваги до людини - менеджера та людини - об’єкта впливу і зв’язків між ними.

У багатьох наукових працях розглядаються недоліки окремих етапів, притаманних їм

підходів, суперечності, що існують між ними. Такий критичний погляд є цікавим і корисним. Але, якщо привернути увагу до їх позитивних рис, то можна зробити висновок про те, що всі вони є природними складовими процесу пізнання суспільства і управління як регулятора його життєдіяльності. З такої точки зору доцільним є не пошук протиріч, а визначення спільного. Сьогодні всі розуміють, що суспільство є складною системою, такими самими виглядають і держава, і регіон, і організація. Велике значення мають раціонально побудовані зв’язки між їх елементами, якість організації процесів, що в них відбуваються. Але ці системи не є механістичними, вони відкриті, складно прогнозовані тощо. Розвиток їх стає цілеспрямованим, коли за основну мету обирається створення умов для розвитку Людини (суб’єкта і об’єкта) з урахуванням культурних та ментальних особливостей. Усе вищезазначене є підставою для твердження про те, що управління - це процес взаємодії людей (об’єктів і суб’єктів), спрямованої на упорядкування функціонування і розвитку складних систем. Особливості систем (виробнича або невиробнича організація, адміністративно-територіальна одиниця, галузь, держава) зумовлюють специфіку побудови взаємодії, а також структур, технологій, складу робіт за функціями, відносин.

Окремі фахівці вважають, що сучасна практика свідчить про необхідність формування нової парадигми управління, яка має базуватися на досягненнях різних наук - економічної, соціологічної, політичної, психологічної, філософії управління, права в аспектах управління, культури і мистецтва, що виявляються в цій діяльності.

Ознаки управління

Виключна роль особистості в організації управлінських процесів зумовила значну увагу соціологів до дослідження проблем, що з цим пов’язані. Наприклад, вони обґрунтовують такі універсальні ознаки управління:

- універсальна якість - як здатність управління впливати на “культурні зразки” соціальних дій і взаємодій, виступати чинником їх змін;

- універсальне відношення - як здатність управління встановлювати і поєднувати лінійні й нелінійні, формальні та неформальні, контактні і дистанційні зв’язки між різними видами дій, цілями й цінностями;

- універсальний механізм - як здатність управління формувати персоніфіковані соціокультурні конструкції, які є необхідними та достатніми для утримання проблемних процесів у межах керованості, а також мають властивості самоналаштування та трансформування в умовах, що змінюються.

Управлінська діяльність дійсно є чинником змін культури соціальних спільнот і це дуже давно було відмічено народом (який піп, такий і прихід). Але треба додати, що вона базується на рівні культури, що існує в суспільстві, а традиції змінювати дуже складно. Це яскраво виявляється саме зараз: публікується багато наукових праць про розвиток у цивілізованому світі публічного адміністрування і нового публічного менеджменту, описів досвіду роботи публічних адміністрацій і систем управління успішних бізнесових структур, а вітчизняна практика свідчить про те, що керівництво за звичкою здійснюється за командно-адміністративними зразками. Запорукою прогресивних змін є знання, розуміння і вміння суб’єкта управління їх здійснювати. Така здатність впливати на загальну культуру суспільства є дійсно універсальною якістю, що обумовлено присутністю управлінської діяльності в усіх сферах життєдіяльності людства.

Встановлення і підтримка зв’язків і відносин є одним із завдань управління незалежно від того, на якому рівні воно здійснюється. На підприємстві це зв’язки між виробничими процесами, між працівниками, між етапами руху фінансів, матеріальних і інформаційних потоків, між суб’єктами і об’єктами управління, із зовнішнім середовищем. Особливо складними є зв’язки в державному управлінні. До названих вище (які стають більш складними з урахуванням масштабів потоків і колективів людей) додаються міжнародні зв’язки, політичні, економічні, культурні тощо, відносини у громадянському суспільстві, між ним та системою державного управління тощо. Закономірності їх виникнення, створення, функціонування та розвитку, а також засоби впливу на ці процеси потребують детального розгляду з боку науковців та практиків.

Не можна не погодитися з тим, що соціальне управління - це універсальний механізм, який створює певні інститути для регулювання суспільного життя. Деякі соціокультурні конструкції формуються в результаті самоорганізації населення (громадські організації, політичні партії, місцеве самоврядування), але в умовах пострадянського простору провідна роль у цьому процесі належить системі державного управління, у зв’язку з чим суттєво збільшується соціальна відповідальність усіх, хто в ній задіяний.

Представники постнекласичної науки, які були названі раніше, вважають, що сьогодні відбувається поєднання природничих і соціогуманітарних знань з урахуванням домінуючої ролі соціального суб’єкта як джерела фізичної, ментальної і соціальної активності. Основною проблемою його стає утримання в межах керованості спонтанних природних і соціальних процесів. Воля суб’єкта при цьому обмежується ресурсними, ментальними, соціальними і моральними критеріями. Погоджуючись із цією думкою, треба звернути увагу на те, що три з чотирьох критеріїв пов’ язані з людиною - її ментальністю, моральністю, характеристиками соціальної спільноти. Один керівник для забезпечення поширення меж керованості використовує шлях пояснень, навчання працівників, переговорів, власного прикладу, а інший застосовує прямий примус, погрози, покарання.

Риси управлінської діяльності

Складність дослідження проблем управління значною мірою пов’язана з тим, що це, з одного боку, вид людської діяльності, а з другого - складне суспільне системне явище. Доцільним є окреме вивчення цих двох складових і поєднання отриманих знань. Тобто розвиток теорії управління в соціальних системах передбачає докладне вивчення закономірностей здійснення цього процесу в абстрактній управлінській парі (суб’єкт - об’єкт), на підприємстві, в адміністративно-територіальному утворенні, в державі, а також публічного адміністрування і публічного менеджменту з урахуванням соціокультурних особливостей середовища. Цей процес у всіх перелічених утвореннях і формах має особливості, що пов’язані, насамперед, із специфікою керованого об’єкта і засобами впливу на нього.

Але є і загальні риси, що притаманні управлінській діяльності як такій. До їх переліку належать:

- наявність суб’єкта і об’єкта, відносин між ними;

- виконання основних функцій (планування, організації, мотивації, контролю), через які здійснюються конкретні функції - головні та допоміжні;

- здійснення процесу прийняття й реалізації управлінських рішень;

- встановлення, підтримка та розвиток необхідних внутрішніх та зовнішніх зв’язків;

- застосування й удосконалення певних технологій виконання процесів та методів впливу на керований об’єкт;

- формування певної структури, в межах якої відбуваються перелічені процеси;

- використання соціокультурної реальності і вплив на її зміни.

Сьогодні до деякої міри прихованими є процеси встановлення і підтримки зв’язків, застосування й удосконалення технологій, використання соціокультурної реальності і вплив на її зміни. Все це існує на практиці, але досі не стало предметом глибоких наукових досліджень і розробки так необхідних для практиків методичних рекомендацій.

Коли управлінський процес відбувається в елементарній системі (суб’єкт - об’єкт), керівник на власний розсуд або за домовленістю з підлеглим і з урахуванням умов зовнішнього середовища визначає мету діяльності, характер відносин (авторитарні або демократичні, централізовані чи децентралізовані, безпосередні чи опосередковані і т. ін.) та здійснення процесу прийняття й реалізації рішень, виконує функції, застосовує технології та методи впливу тощо. Коли він є складовою певної управлінської системи (керівник відділу на підприємстві або в установі державного управління) багато параметрів діяльності визначаються системою: мета діяльності, структура, функції, методи, загальносистемний стиль керівництва, який значною мірою впливає на характер відносин і параметри процесу прийняття й реалізації рішень. Якщо розглядати систему більш велику (підприємство в цілому, галузь, регіон або державу), то можна побачити, що багато параметрів визначаються особливостями керованого об’єкта. До таких відносять загальну мету діяльності, перелік головних функцій, структуру тощо. Особливо відчутним стає вплив традицій і культури. Тобто нібито зростає кількість обмежень для керівника. Але від його особистих знань, умінь, ментальності і культури залежить те, який стиль поведінки він буде застосовувати в тому невеличкому колективі, де він працює. Це стосується характеру відносин із підлеглими (більш або менш демократичного), здійснення процесу прийняття і реалізації рішень (одноосібного чи колегіального), раціональності технологій виконання притаманних структурному підрозділу робіт, характеру відносин у системі (партнерських або конкурентних), його ставлення до організаційної культури (прогресивний розвиток або байдужість). Тобто для організації якісного управління важливим є як раціоналізація функціонування всієї системи, так і результати роботи кожного окремого керівника і працівника. І всі ці аспекти мають бути предметом дослідження теорії управління.

Значний внесок у розвиток теорії управління зробили автори теорії організацій, зокрема М.Л.Чендлер, І.Адизєс, А.І.Пригожин, В.В.Щербина та ін. Предметом дослідження в їхніх працях є умови самовідтворення і виживання організацій, принципи їх побудови, закономірності функціонування і розвитку, форми існування й чинники, що впливають на їх стан і зміну здатності до досягнення мети. Організації розглядаються як ресурс можливостей цілеспрямованої діяльності, її здатності до вирішення складних завдань і як чинник, що обмежує цей процес. А.І.Пригожин характеризує організації як “третю природу”, яку створили люди слідом за технічними засобами впливу на “ першу природу” для розв’язання синергійного парадоксу. З одного боку, поєднання індивідуальних людських сил дає суттєвий приріст ефекту спільної діяльності, а з другого, це може призводити і до взаємопослаблення зусиль навіть за наявності спільної мети. Причина полягає в існуванні внутрішнього зв’язку між підвищенням контролю над взаємодією членів організації і здатністю до гнучкого реагування на зміни зовнішнього середовища. Автор розглядає організацію як сукупність соціальних груп, статусів, норм, відносин єдності - конфліктування та лідерства, штучно створену для досягнення значимих цілей, безособову ієрархічно побудовану структуру зв’язків і правил, основним завданням якої є досягнення синергій- ного ефекту. Він вважає, що організації притаманні такі внутрішні суперечності: між особистіс- ним та безособовим; між індивідуальним і спільним; між планомірним та спонтанним; між департаментальним та інтегральним. Розв’язання їх, на думку автора, є складним інтелектуальним завданням системи управління, яка одночасно відповідає і за цільові дії, і за підтримку організаційного порядку. Синергійний ефект є результатом дій свідомо побудованого механізму управління. Це завдання важливо як на рівні суспільства в цілому, так і на рівні окремих його підсистем.

Визначення управління

Узагальнення вищезазначеного дає можливість стверджувати, що управління - цілеспрямована взаємодія суб’єкта і об’єкта, яка здійснюється у формі прийняття та реалізації рішень і виконання

основних функцій та супроводжується домінуванням відносин підпорядкування, що характеризуються залежністю об’єкта від суб’єкта, високим рівнем централізації, відповідальністю суб’єкта за стан системи.

Поглиблення усвідомлення фактичної ролі людини в суспільних процесах, значення якісно організованих зв’язків в управлінських системах, підвищення соціальної активності громадян зумовлюють доцільність розгляду управління як єдності діяльності і відносин. Діяльність пов’язана з відносинами, що виникають між учасниками процесу та з оточуючим середовищем на підставі певних інтересів. Стан цих відносин відтворює цілі, функції, механізми, структуру, методи та технології управління.