Безконтактні адміністративні послуги Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру: питання теорії та практики

2.1. Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру як суб`єкт надання безконтактних адміністративних послуг

Розглядаючи проблематику участі певного суб´єкта адміністративного права у тих чи інших правовідносинах неможливо оминути питання його адміністративно- правового статусу. Власне, розгляд саме цього питання дає змогу визначити ступінь участі суб´єкта в конкретних правовідносинах, його місце та роль в системі інших суб´єктів права, глибину їх взаємозв´язків. Адміністративно-правовий статус як предмет наукового пошуку завжди цікавив вчених-адміністративістів на всьому протязі становлення та розвитку адміністративно-правової доктрини, що зумовлено зміною соціально-політичних умов трансформацією самих адміністративних правовідносин, та врешті решт переосмисленням ролі та призначення адміністративного права в цілому. Однак, незважаючи на той факт, що на сучасному етапі розвитку юридичної науки напрацьовано чималу кількість наукового матеріалу, вчені-юристи й досі не дійшли єдиної точки зору та порозуміння з цього приводу.

Так, А.С. Васильєв визначає зміст адміністративно- правового статусу громадянина як конкретизовані і деталізовані конституційні права, свободи й обов´язки громадян, закріплені в нормах адміністративного права, а також гарантії реалізації цих прав і свобод, забезпечені механізмом їхнього захисту органами держави і місцевого самоврядування [132, с. 119]. В.Б. Авер´янов у своїх наукових працях зазначав, що адміністративно-правовим статусом є комплекс конкретно визначених суб´єктивних прав і обов´язків, які закріплені за відповідним суб´єктом адміністративно-правовими нормами, тобто наявність у неї конкретних суб´єктивних прав і обов´язків, які реалізуються даною особою як в адміністративних правовідносинах, так і поза ними, що є необхідною ознакою набуття особою адміністративно-правового статусу [95, с. 97]. Аналогічну точку зору висловлює Т.О. Коломоєць [7, с. 64]. Разом з тим, вчена підкреслює, що підтримуючи домінуючу позицію вітчизняних вчених- адміністративістів щодо суб´єктів адміністративного права, варто констатувати, що адміністративна право- суб´єктність є базовою категорією у розумінні потенційної здатності суб´єкта права мати певні права та виконувати певні обов´язки у сфері дії адміністративного права. У разі ж зосередження уваги на конкретних (наявних у особи) правах і обов´язках, то на перший план «виходить» категорія - адміністративно-правовий статус [7, с. 64].

М.М. Тищенко доповнює склад адміністративно- правового статусу громадянина адміністративними процесуальними правами, які належать до виду суб´єктивних прав громадян, адміністративно- процесуальними обов´язками та адміністративно- процесуальними законними інтересами [95, с. 496-499], а Ю.П. Битяк, окрім суб´єктивних прав і обов´язків, до адміністративно-правового статусу пропонує включати та- кож гарантії реалізації прав та механізм їх охорони державою. Вчений додатково зазначає, що адміністративно- правовий статус особи встановлюється обсягом та характером його адміністративної правосуб´єктності, яку становлять адміністративна дієздатність та адміністративна правоздатність [97, с. 58-59]. У свою чергу В.К. Колпаков, окрім комплексу прав і обов´язків, до адміністративно-правового статусу включає також і відповідальність учасників управлінських відносин [133, с. 70].

Д.М. Бахрах у своїх дослідженнях приділяє увагу адміністративно-правовим нормам, а саме процесу їх створення суб´єктами публічної адміністрації. Саме завдяки нормотворчій діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування виникає, на його думку, адміністративно-правовий статус фізичної чи юридичної особи [134, с. 32], при цьому Д.М. Бахрах складовими частинами правового статусу називає правосуб´єктність і реальні права та обов´язки громадян [135, с. 30].

Надзвичайну цікавість в контексті даного дослідження мають ті наукові праці, в яких розглядаються питання адміністративно-правового статусу органів публічного адміністрування (у першу чергу, центральних органів виконавчої влади). Зокрема, СВ. Ківалов поряд із вивченням адміністративно-правового статусу інших суб´єктів адміністративного права, досліджує адміністративно-правовий статус установ та визначає його як комплекс прав і обов´язків, які установа набуває і реалізує в процесі здійснення наступних дій: створення установи, державної реєстрації установи; отриманні ліцензії на заняття певними видами діяльності, визначенні кола питань і повноважень державних органів по відношенню до установи; ведення та надання бухгалтерської і статистичної звітності [136, с. 199].

С.В. Осауленко, досліджуючи адміністративно- правовий статус Кабінету Міністрів України, робить висновок, що його структуру становлять, окрім прав і обов´язків, також завдання та функції [137, с. 10]. О.М. Стець до структури адміністративно-правового статусу Національного агентства України з питань державної служби відносить такі елементи, як завдання, принципи, функції, компетенція, взаємодія, структура, організація діяльності. [138, с. 15]. Заслуговують на увагу й думки з цього приводу О.В. Пономарьова, який ґрунтовно досліджує питання адміністративно-правового статусу Антимонопольного комітету України. На думку вченого адміністративно-правовий статус вказаного органу має такі елементи: 1) мета, завдання, функції; 2) компетенція; 3) організація діяльності; 4) юридична відповідальність службовців Антимонопольного комітету України [139, с. 7].

Вбачається, що виділення останньої складової є досить передчасним та необґрунтованим, оскільки незрозумілим залишається який саме різновид юридичної відповідальності службовця кореспондується із правовим статусом органу та який зв´язок між ними? Більше того, такий висновок О.В. Пономарьова, як зазначає П.С. Лютіков, суперечить навіть міждисциплінарному уявленню про юридичну особу та її ознакам. Зокрема, відповідальність штатних працівників органу як складовий елемент правового статусу жодним чином не відповідає такій ознаці юридичної особи - суб´єкта права як вступ та участь у правовідносинах від свого імені [140, с. 22].

На думку ж О.П. Сікорського, адміністративно- правовий статус органа виконавчої влади - це складна юридично-теоретична конструкція, яка включає в себе такі складові елементи: 1) мету утворення органу та визначення сфери його відання; 2) принципи і територіальні масштаби діяльності; 3) внутрішню структуру органу; 4) порядок та спосіб його утворення, реорганізації та ліквідації; 5) завдання і функції; 6) обсяг та характер державно-владних повноважень; 7) форми і методи діяльності; 8) порядок вирішення в органі підвідомчих питань; 9) джерела фінансування органу; 10) наявність або відсутність прав юридичної особи; 11) право та обов´язок користуватися державними символами; 12) відповідальність [141, с. 9].

Натомість О.О. Бригінець серед компонентів aдмiнiстрaтивнo-прaвoвoгo статусу центрального органу виконавчої влади наводить (на прикладі Державної податкової служби України) наводить наступні: 1) цільовий, який включає в себе принципи, цілі, зaвдaння тa функції здійснення цим oргaном держaвнoї влaди; 2) структурнo- oргaнiзaцiйний, який включaє в себе регулювaння пoрядку ствoрення, реoргaнiзaцiї, лiквiдaцiї, прoцедури дiяльнoстi, прaвo нa oфiцiйнi симвoли, лінійну тa функцютальну пiдпoрядкoвaнiсть; 3) ^мпетенційний, який включaє в себе сукупність влaдних пoвнoвaжень стoсoвнo: прaв тa oбoв´язкiв, які пoв´язaнi із здійсненням влaди, учaстю в упрaвлiнських вiднoсинaх, a тaкoж прaвo видaвaти певні акти; пiдвiдoмчiсть, прaвoвoгo зaкрiплення oб´єктiв, предметів, спрaв, нa які пoширюються влaднi пoвнoвaження [142, с. 10].

Також достатньо широкий перелік складових адміністративно-правового статусу центрального органу виконавчої влади пропонує Н.О. Зезека, яка вважає, що адміністративно-правовий статус Державної служби зайнятості України містить такі елементи як: компетенція (головна складова статусу), відповідальність, завдання, функції, організація (структура) та порядок діяльності (форми та методи діяльності, порядок створення органу та припинення її діяльності) [143, с. 14; 144, с. 153; 30, с. 184, 186-187].

На нашу думку, серед складових елементів адміністративно-правового статусу центрального органу виконавчої влади, зокрема Держгеокадастру України можна виділити адміністративну правосуб´єктність (адміністративну правоздатність та адміністративну дієздатність, складовою якої є адміністративна деліктоздатність), а також суб´єктивні права та обов´язки (компетенція, повноваження). Отже, адміністративно-правовий статус Держгеокадастру України - це комплекс закріплених нормами адміністративного права суб´єктивних прав і обов´язків центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері топографо- геодезичної і картографічної діяльності та земельних відносин, а також у сфері Державного земельного кадастру, зміст яких обумовлюється обсягом та характером адміністративної правосуб´єктності вказаної служби [145, с. 175].

Враховуючи спрямованість нашого дослідження, вбачається зупинити увагу на такій складовій адміністративно-правового статусу Держгеокадастру України як його компетенції. Держгеокадастр України є центральним органом виконавчої влади України, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через віце-прем´єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово- комунального господарства і який, як вже вище було зазначено, реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності та земельних відносин, а також у сфері Державного земельного кадастру. Держгеокадастр України був утворений 10 вересня 2014 року Постановою Кабінету Міністрів № 442 [146] шляхом перетворення Державного агентства земельних ресурсів України (далі - Держземагентство України), що існувало з 2011 року. Слід звернути увагу, що відбулась не просто зміна назви центрального органу виконавчої влади та суб´єкти його контролю й координування, а трансформувалось його призначення, про що буде більш детально зазначено далі за текстом в площині розгляду завдань Держгеокадастру України. Основним нормативно-правовим актом, який визначає адміністративно- правовий статус Служби є Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, яке затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 [126].

Відповідно до вказаного Положення, основними завданнями Держгеокадастру України є:

1) реалізація державної політики у сфері топографо- геодезичної і картографічної діяльності та земельних відносин, а також у сфері Державного земельного кадастру;

2) надання адміністративних послуг згідно із законом у відповідній сфері;

3) внесення на розгляд Віце-прем´єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у зазначеній сфері, крім пропозицій щодо формування державної політики з використання і охорони земель сільськогосподарського призначення, які вносяться на розгляд Міністра аграрної політики та продовольства [126].

На відміну від свого попередника, Держземагентство України, одним із пріоритетних завдань Держгеокадаст- ру є надання адміністративних послуг. Власне, таке доповнення стратегічних завдань Служби зумовило трансформацію її адміністративно-правового статусу і перехід від агентства до служби. Як відомо, призначення центрального органу виконавчої влади й обумовлює його організаційно-правову форму. Вказані органи публічного адміністрування утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції. Так, зокрема у тому разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають функції з надання адміністративних послуг фізичним і юридичним особам, центральний орган виконавчої влади утворюється як служба. У разі ж якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають функції з управління об´єктами державної власності, що належать до сфери його управління, центральний орган виконавчої влади утворюється як агентство. Й відповідно якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають контрольно- наглядові функції за дотриманням державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними та фізичними особами актів законодавства, центральний орган виконавчої влади утворюється як інспекція [147].

Наразі, Держгеокадастр України є розпорядником великого обсягу інформації у сфері земельних відносин. Значну кількість правочинів громадяни можуть здійснити спираючись виключно на відомості, які надаються у Держгеокадастрі. Вказаний суб´єкт та його територіальні органи надають платні та безоплатні адміністративні послуги за трьома основними напрямками:

1) внесення інформації до бази даних Державного земельного кадастру (державна реєстрація земельних ділянок, обмежень у використанні земель);

2) видача з бази даних витягів та довідок (витяг з Державного земельного кадастру про земельні ділянки, обмеження у використанні земель, довідка, що містить узагальнену інформацію про землі, викопіювання з кадастрової карти);

3) інші послуги (проведення державної експертизи тощо).

Відповідно до даних Єдиного державного порталу адміністративних послуг, Держгеокадстр України надає більше 20 адміністративних послуг (при цьому до 01 липня 2016 року всі послуги Держгеокадастру будуть доступні он-лайн [148]):

- видача висновку державної експертизи землевпорядної документації щодо об´єктів, які підлягають державній експертизі;

- видача висновку про погодження документації із землеустрою;

- видача витягу з державного земельного кадастру на підтвердження внесення до державного земельного кадастру відомостей про обмеження у використанні земель, встановлені законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами;

- видача витягу з державного реєстру сертифікова- них інженерів-землевпорядників і державного реєстру сертифікованих інженерів-геодезистів;

- видача витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки;

- видача відомостей з документації із землеустрою, що включена до Державного фонду документації із землеустрою;

- видача довідки з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями

- видача довідки про наявність та розмір земельної частки (паю), довідка про наявність у Державному земельному кадастрі відомостей про одержання у власність земельної ділянки у межах норм безоплатної приватизації за певним видом її цільового призначення (використання);

- видача дубліката кваліфікаційного сертифіката сертифікованого інженера-землевпорядника;

- видача рішення про передачу у власність, надання у постійне користування та надання в оренду земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності;

- виправлення технічної помилки у відомостях з державного земельного кадастру, яка була допущена не з вини органу, що здійснює його ведення;

- виправлення технічної помилки у відомостях з Державного земельного кадастру, яка була допущена органом, що здійснює його ведення, з видачею витягу;

- внесення до Державного земельного кадастру відомостей (змін до них) про земельну ділянку;

- внесення до Державного земельного кадастру відомостей (змін до них) про землі в межах територій адміністративно-територіальних одиниць з видачею витягу;

- внесення до державного земельного кадастру відомостей (змін до них) про межі державного кордону України;

- внесення до Державного земельного кадастру відомостей про межі частини земельної ділянки, на яку поширюються права суборенди, сервітуту, з видачею витягу;

- державна реєстрація земельної ділянки з видачею витягу з Державного земельного кадастру;

- державна реєстрація обмежень у використанні земель, з видачею витягу;

- надання висновку щодо меж географічного місця, з яким пов´язані особливі властивості, певні якості та інші характеристики товару;

- надання відомостей з Державного земельного кадастру у формі: викопіювання з кадастрової карти (плану) та іншої картографічної документації Державного земельного кадастру;

- надання відомостей з Державного земельного кадастру у формі витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку;

- надання відомостей з державного земельного кадастру у формі витягу з державного земельного кадастру про землі в межах території адміністративно- територіальних одиниць;

- надання відомостей з Державного земельного кадастру у формі: витягу про обмеження у використанні земель;

- надання відомостей з Державного земельного кадастру у формі: довідки, що містить узагальнену інформацію про землі (території);

- погодження виконання робіт в охоронних зонах геодезичних пунктів та робіт із знесення і перезакладення геодезичних пунктів;

- прийняття рішення про анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника або інженера-геодезиста за заявою суб´єкта звернення;

- прийняття рішення про видачу кваліфікаційного сертифіката сертифікованого інженера-землевпорядника;

- реєстрація апаратури супутникових радіонавігаційних систем [149].

Як відомо, окреслені завдання органу публічного адміністрування дозволяють визначити його компетенцію. Так, до компетенції Держгеокадастру України, відповідно до покладених на нього завдань, входить:

- узагальнення практики застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів міністерств, подання їх Віце- прем´єр-міністру України-Міністру регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства;

- здійснення міжнародного співробітництва у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності та з питань встановлення, унормування, збереження, обліку, реєстрації географічних назв, а також створення та ведення Державного реєстру географічних назв, зокрема участь у підготовці міжнародних договорів України, укладання міжнародних договорів України міжвідомчого характеру;

- забезпечення здійснення адаптації національного законодавства до законодавства ЄС з питань, що належать до його компетенції; здійснення в межах повноважень, передбачених законом, заходів щодо імплементації в національне законодавство положень міжнародних договорів, стороною яких є Україна;

- розробка: нормативно-технічних документів, державних стандартів, норм і правил у сфері земельних відносин в установленому законодавством порядку; стандартів і технічних регламентів у сфері Державного земельного кадастру відповідно до закону, а також порядків створення та актуалізації картографічних матеріалів, кадастрових класифікаторів, довідників та баз даних; нормативно-технічних документів з питань геодезії, картографії, геоінформаційних систем;

- здійснення державного геодезичного нагляду за топографо-геодезичною і картографічною діяльністю;

- координація топографо-геодезичної і картографічної діяльності та здійснення методичного керівництва топографо-геодезичними та картографічними роботами;

- здійснення в установленому порядку реєстрації апаратури супутникових радіонавігаційних систем, яка застосовується під час проведення топографо- геодезичних, картографічних, аерофотознімальних, проектних, дослідницьких робіт і вишукувань та кадастрових зйомок;

- погодження виконання робіт в охоронних зонах геодезичних пунктів та знесення і перезакладення геодезичних пунктів;

- здійснення моніторингу геодезичних пунктів;

- проведення картографічного моніторингу території України, включаючи шельфову зону та населені пункти;

- ведення державного обліку топографо-геодезичних і картографічних робіт, організація зберігання матеріалів, одержаних за результатами їх виконання;

- забезпечення функціонування та розвитку державної геодезичної мережі;

- організація і координація виконання загальнодержавних топографо-геодезичних і картографічних робіт;

- організація топографо-геодезичного, картографічного та гідрографічного забезпечення делімітації, демаркації і перевірки державного кордону України, формування відповідної бази топографо-геодезичних та картографічних даних;

- забезпечення формування та ведення Державного картографо-геодезичного фонду України, регіональних картографо-геодезичних фондів, бази цифрових і електронних карт та геопросторових даних, які використовуються у топографо-геодезичному та картографічному виробництві;

- забезпечення формування і ведення банку геодезичних даних та баз топографічних даних;

- організація проведення відповідної експертизи географічних назв;

- забезпечення створення і ведення Державного реєстру географічних назв, контролює використання та збереження географічних назв;

- ведення та адміністрування Державного земельного кадастру, інформаційна взаємодія Державного земельного кадастру з іншими інформаційними системами в установленому порядку;

- організація виконання на відповідній території робіт із землеустрою та оцінки земель, що проводяться з метою внесення відомостей до Державного земельного кадастру;

- здійснення державної реєстрації земельних ділянок, обмежень у їх використанні;

- ведення поземельних книг та видання витягів із Державного земельного кадастру про земельні ділянки;

- забезпечення користування відомостями Державного земельного кадастру, організація роботи з підготовки та підвищення кваліфікації державних кадастрових реєстраторів;

- розпорядження землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених Земельним кодексом України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи;

- організація виконання робіт, пов´язаних з проведенням земельної реформи;

- організація професійної підготовки оцінювачів з експертної грошової оцінки земельних ділянок, веде Державний реєстр оцінювачів з експертної грошової оцінки земельних ділянок, які отримали кваліфікаційне свідоцтво, видання витягів з нього, підготовка пропозицій щодо вдосконалення методики та порядку виконання робіт з грошової оцінки земель, видання витягів з технічної документації про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки;

- забезпечення науково-експертного, інформаційного та методичного проведення землевпорядних, землеоці- ночних робіт, вживання організаційних заходів щодо проведення земельних торгів та забезпечує здійснення підготовки ліцитаторів;

- здійснення землеустрою, у тому числі забезпечення проведення державної інвентаризації земель;

- забезпечення створення, формування і ведення Державного фонду документації із землеустрою;

- прийняття рішення про анулювання (позбавлення), зупинення та поновлення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста;

- визначення статусу саморегулівної організації у сфері землеустрою;

- здійснення державного нагляду у сфері землеустрою;

- участь у державному регулюванні планування територій;

- погодження в межах повноважень, передбачених законом, документації із землеустрою;

- ліцензування проведення землеоціночних робіт та земельних торгів, контроль за додержанням суб´єктами господарювання відповідних ліцензійних умов;

- здійснення функцій з управління об´єктами державної власності, що належать до сфери його управління;

- здійснення розгляд звернень громадян з питань, пов´язаних з діяльністю Держгеокадастру, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління;

- здійснення інших повноважень, визначених законом та Положенням [126].

В адміністративно-правовій науці права та обов´язки особи розглядають у площині адміністративно- правового статусу особи, вважаючи їх поряд із адміністративною правосуб´єктністю ключовими елементами всієї структури адміністративно-правового статусу особи. Зокрема, на Держгеокадастр України покладаються наступні обов´язки:

1) забезпечує в межах повноважень, передбачених законом, здійснення заходів щодо запобігання корупції і контроль за їх реалізацією в апараті Держгеокадастру, його територіальних органах, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери його управління;

2) здійснює добір кадрів в апарат Держгеокадастру та на керівні посади в його територіальні органи, на підприємства, в установи та організації, що належать до сфери його управління, формує кадровий резерв на відповідні посади, організовує роботу з підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і працівників апарату Держгеокадастру та його територіальних органів;

3) організовує планово-фінансову роботу в апараті Держгеокадастру, його територіальних органах, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери його управління, здійснює контроль за використанням фінансових і матеріальних ресурсів, забезпечує організацію та вдосконалення бухгалтерського обліку в установленому законодавством порядку;

4) здійснює в межах повноважень, передбачених законом, разом з відповідними центральними органами виконавчої влади контроль за цільовим та ефективним використанням державних коштів, передбачених для реалізації проектів, виконання програм;

5) надає територіальним органам методичну і практичну допомогу, проводить перевірки їх діяльності;

6) виступає державним замовником наукових досліджень з питань, що належать до його компетенції;

7) забезпечує в межах повноважень, передбачених законом, виконання завдань з мобілізаційної підготовки та мобілізаційної готовності держави;

8) організовує ведення діловодства та архіву відповідно до встановлених правил.

У нерозривній єдності із юридичними обов´язками особи вчені розглядають права. Зокрема, Держгеока- дастр для виконання покладених на нього завдань має право:

1) залучати в установленому порядку до виконання окремих робіт, участі у вивченні окремих питань учених і фахівців (за їх згодою), працівників центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками);

2) одержувати безоплатно від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їх посадових осіб, а також громадян та їх об´єднань інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань;

3) скликати наради, утворювати комісії, робочі та експертні групи, проводити наукові конференції, семінари, виставки в Україні та за її межами з питань, що належать до його компетенції;

4) користуватися відповідними інформаційними базами даних державних органів, державною системою урядового зв´язку та іншими технічними засобами;

5) засновувати друковані засоби масової інформації та провадити видавничу діяльність для висвітлення питань, що належать до компетенції Держгеокадастру [126].