Відшкодування в позасудовому порядку шкоди, завданої державою або органами влади

Лілія Кухарська. Огляд законодавства Польщі з питань відшкодування шкоди, завданої у зв’язку із здійсненням публічної влади

З історії питання

Інституція відповідальності Державної скарбниці6 за шкоду, завдану у зв’язку із здійсненням публічної влади, протягом багатьох років викликала у Польщі дискусії як серед теоретиків, так і серед практиків права. Захист прав громадян, як усім відомо, не належав до пріоритетних завдань держав попередньої системи. Урегулювання засад відповідальності публічної влади є водночас характерним індикатором демократичної системи та оцінки відносин між публічною владою і громадянами. Еволюція цих засад у польському праві добре відображає історію еволюції політичної системи протягом останніх років.

До 1 вересня 2004 р. питання відповідальності за шкоду, завдану органами публічної влади, регулювалось у ст. 417 - 420 ЦК. Крім Цивільного кодексу, це питання регулювалось також, зокрема, у ст. 160 АПК; ст. 260 Податкової ординації і ст. 769 Цивільно-процесуального кодексу.

Суттєві зміни у сфері відповідальності Державної скарбниці та органів місцевого самоврядування запровадила Конституція Республіки Польща від 1997 р., де у п. 1 ст. 77 передбачено, що «кожен має право на відшкодування шкоди, заподіяної йо му не законною дією органу публічної влади”. У світлі вищенаведеного положення з’явились сумніви, чи відповідні чинні положення ЦК, АПК тощо у цій сфері відповідають Конституції.

Конституційний Суд у рішенні від 4 грудня 2001 р. визнав, що питання відповідальності публічної влади за шкоду, завдану її державними службовцями, вимагає нового унормування, що відповідає Конституції та тлумаченню Конституційного Суду. За це завдання взялась Кодифікаційна комісія цивільного права. Сейм ухвалив запропоновані зміни, які набули чинності 1 вересня 2004 р.

Інституція Державної скарбниці - це ефект розвитку і закріплення теорії правосуб´єктності держави, що привели до персоніфікації цієї інституції з точки зору права. Нині Державна скарбниця є в Польщі тією правовою інституцією, яка у цивільно-правових відносинах відіграє роль суб´єкта прав і обов´язків, що стосуються тієї частини державного майна, яка не знаходиться під управлінням інших державних юридичних осіб. Державна скарбниця не несе відповідальності за зобов´язання державних юридичних осіб, які самостійно господарюють частиною загальнонародного майна (напр., державні підприємства), так само як вони не несуть відповідальності за зобов´язання Державної скарбниці.

У даний момент відповідальність Державної скарбниці за дії державних службовців регулюється, крім положення п. 1 ст. 77 Конституції, статтею 417 ЦК, зміненою «Законом від 17 червня 2004 р. про зміну закону «Цивільний кодекс» та деяких інших законів» (що набув чинності 1 вересня 2004 р.), а також ст. 417№ ст 417І ЦК, запровадженими вищезгаданим законом. Як прийнято в доктрині, запровадження до ЦК нових положень у сфері відповідальності публічної влади було наслідком адаптації раніше чинних положень до вимог п. 1 ст. 77 Конституції, а також реалізації рішення Конституційного Суду від 4 грудня 2001 р. Причиною цих змін була також концепція комплексного врегулювання цивілістичних наслідків про ти правної поведінки публічної влади і уніфікація судової практики. Ухвалення вищезгаданого закону від 17 червня 2004 р. виникало також із потреби врахування Рекомендації Ради Європи № R(84)15, що стосувалась відповідальності публічної влади.

Деякі з важливих змін, що набули чинності 1 вересня 2004 р.:

  1. Суб’єкти, що реалізують публічну владу. Поняття реалізації публічної влади.

Ст. 417 ЦК, визначаючи суб’єкти цивільного права, які несуть відповідальність за шкоду, завдану діями чи бездіяльністю при виконанні публічної влади, перераховує:

1) юридичні особи, які на підставі закону реалізують публічну владу, зокрема, Державна скарбниця та органи місцевого самоврядування (§1),

2) юридичні особи, яким делеговано виконання завдань у сфері публічної влади на підставі домовленості, зокрема, органи місцевого самоврядування (§2).

Між юридичною особою, що виконує публічну владу, та безпосереднім винуватцем шкоди можуть бути різного типу взаємовідносини, як обґрунтовують приписання саме цій юридичній особі відповідальності за завдану шкоду. При цьому суттєвим є тільки те, щоб безпосередній винуватець шкоди відігравав роль виконавця публічної влади.

Прийнята у ст. 417 ЦК конструкція власної відповідальності суб’єктів за шкоду, завдану при виконанні публічної влади, не вимагає ідентифікації безпосереднього винуватця шкоди, тобто встановлення фізичної особи, яка реалізує цю функцію. Достатнім буде доказ, що шкода напевно виникла внаслідок дії якоїсь, навіть неідентифікованої особи, що виконує публічну владу.

Органи державної влади, які несуть відповідальність у даній сфері, тобто Державна скарбниця, органи місцевого самоврядування та інші юридичні особи - це органи, яким доручено виконання завдань у сфері imperium (реалізація влади/владної діяльності), а не dominium (господарська діяльність). Таким чином, поняття органу публічної влади охоплює тільки ті інституції, які виконують певні публічні функції у сфері imperium, діють з використанням засобів підпорядкування і примусу, оперують наказом і забороною. Отже, у цьому випадку важливою є не формальна приналежність („власність”), а характер діяльності - не держав на інституція, яка виконує делеговані публічні завдання і має владні компетенції, безумовно, належатиме до органів публічної влади; водночас, таким органом не можна назвати державну інституцію, яка реалізує певні функції тільки й виключно у господарській сфері (dominium).

Нині під дію ст. 417 підпадають не тільки владні функції у вузькому розумінні цього поняття, але також порядкові завдання (діяльність у сфері утримання суспільного порядку, напр., дорожні знаки, шлагбауми на залізничних переїздах) або діяльність публічних служб (публічні лікарні при наданні послуг у сфері охорони здоров’я усім громадянам, напр, обов’язкові щеплення), забезпечення правопорядку при організації певних заходів, виконання рішень (напр., діяльність судового виконавця - він не входить до складу державного апарату, але йому доручено виконання судових рішень). Усе це не є господарською діяльністю.

  1. Передумови відповідальності

• Вина державного службовця

Раніше (до 1 грудня 2004 р.) умовою відповідальності Державної скарбниці та органів місцевого самоврядування була ВИНА державного службовця та її доведення в ході кримінального чи дисциплінарного провадження. Конституційний Суд, однак, ствердив, що орган влади відповідає за НЕЗАКОННУ ДІЮ, і скасував умову вини державного службовця. «Ілюструючи це питання, можна сказати, що ніхто не зобов’язаний доводити, що, наприклад, міліціонер, використовуючи дубинку, був у цьому винний, достатньо, якщо буде визнано незаконне використання цієї дубинки», - так пояснює суть змін, що стосуються вини, проф. Збіґнєв Радванський, голова Кодифікаційної комісії цивільного права.

• Завдання шкоди внаслідок незаконних дій

Від 1 вересня 2004 р. за шкоду, завдану незаконною дією або бездіяльністю при здійсненні публічної влади, несе відповідальність Державна скарбниця або орган місцевого самоврядування, або інша юридична особа, що здійснює цю владу на підставі закону. Заподіяння шкоди дією органу влади або внаслідок бездіяльності влади означає, що йдеться не про кожну шкоду, але про ту шкоду, яка знаходиться у причинному зв’язку , тобто є наслідком здійснення публічної влади. Законодавець, таким чином, звертає особливу увагу на шкоду як джерело виконання владних функцій. У випадку, коли громадянин зазнає шкоди у результаті іншої діяльності органу, наприклад, укладення договору продажу, оренди тощо, він зможе подати в суд на орган публічної влади на загальних засадах цивільного права, тобто використовуючи інституцію звичайної деліктної відповідальності.

  1. Солідарна відповідальність підрядника

Якщо виконання завдань у сфері публічної влади делеговано, наприклад, на підставі угоди, органові місцевого самоврядування або іншій юридичній особі, солідарну відповідальність за заподіяну шкоду буде нести їх виконавець та орган місцевого самоврядування, який делегував ці завдання, або Державна скарбниця. Таким чином, сформульована норма кодексу може мати серйозні наслідки у практиці. Автори проекту зміни статті 417І звертають увагу на те, що врахування цієї останньої категорії суб’єктів («інша юридична особа») ліквідує колишні сумніви щодо відповідальності державних і комунальних юридичних осіб та інших публічних інституцій, що не мають державного або комунального характеру, яким доручено виконання певних повноважень у сфері публічної влади . Якщо підрядником публічних завдань буде інша особа, вона відповідатиме солідарно разом з особою, яка делегує завдання. Практично це означає, що за помилки фірми, яка виконує публічне за мов лен ня, солідарно відповідати ме рай он на чи міська ра да то що, не дивлячись на те, що цих муніципальних органів не можна буде обвинуватити у помилках.

  1. Обсяг відшкодування - тема рішення Конституційного Суду від 23 вересня 2003 р.

Ст. 77 Конституції формулює засаду повного відшкодування за незаконну дію органу публічної влади. Згідно з цією засадою, відшкодування є належним як за позитиву втрату (реальну шкоду, damnum emergens), так і за втрачену вигоду (lucrum cessans), якої потерпілий міг би сподіватись, якби шкода не була заподіяна.

Відповідно до ст. 160 АПК (до зміни у 2004 р.) вимога про відшкодування стосувалась тільки зазнаної реальної шкоди (позитивної втрати), тобто компенсація шкоди охоплювала тільки втрату, якої зазнав потерпілий, але не стосувалась вигоди, яку він міг би одержати, якби шкоди не було завдано. На думку авторів конституційного подання і правового запиту, підхід, що міститься в § 1 ст. 160 АПК, у частині, в якій обмежено вимогу про відшкодування за не законну дію органу публічної влади тільки до позитивної втрати, не відповідає п. 1 ст. 77 Конституції. Конституційне поняття шкоди охоплює як втрату, якої за знав потерпілий, так і ту вигоду, яку він міг отримати, якби шкода не була йому заподіяна.

Крім того, автори подання та запиту вважають також, що вищенаведені аргументи відносяться також до § 1 ст. 260 Податкової ординації у частині, в якій це положення обмежує вимогу про відшкодування за незаконну дію органу публічної влади до позитивної втрати.

Конституційний Суд у своєму рішенні розділив погляд авторів подання та запиту - див. текст самогорішення. У даний момент (після 1 вересня 2004 р.) відшкодування за незаконну дію органу публічної влади охоплює як позитивну втрату (реальну шкоду, damnum emergens), так і втрачену вигоду (lucrum cessans).

  1. Види відповідальності

• Відповідальність за шкоду, завдану ухваленням нормативного акта

Положення ст. 4171 §1 ЦК пов’язує відповідальність із заподіянням шкоди внаслідок ухвалення нормативного акта, що не відповідає Конституції, ратифікованій міжнародній угоді або закону.

Згідно з цим положенням, вимога відшкодування шкоди залежить

від попереднього визнання цієї невідповідності у відповідному провадженні (так зв. преюдикат). Тут йдеться про визнання невідповідності нормативних актів нижчого рівня актам, що знаходяться вище у правовій ієрарахії. Таким чином, лише після ствердження такої невідповідності потерпілий може вимагати у суді загальної юрисдикції, шляхом цивільно го про ва д жен ня, відшкодування за знаної шкоди. Відповідачем повинен бути суб’єкт, який ухвалив таку правову норму.

Що стосується актів місцевого права, у цьому випадку таким суб’єктом буде відповідний орган місцевого самоврядування, а за ухвалення норми, що встановлюється державними органами, відповідає Державна скарбниця.

Щоб існувала відповідальність, повинен бути причинний зв’язок між чинником (наприклад, законом, що не відповідає Конституції) та шкодою. Наприклад, у випадку ухвалення закону, що регулює видворення іноземців, визначається група іноземців, яка може залишитись у Польщі, усі ж інші повинні бути видворені. Якщо Конституційний Суд визнає, що такий закон порушує, скажімо, міжнародну конвенцію, і знайдеться такий іноземець X, який був видворений з Польщі, а мав тут раніше роботу, то X не тільки може повернутись, він може також вимагати відшкодування шкоди, якої зазнав з огляду на те, що не працював. Якби у X не було роботи і він був видворений, то за потенційну шкоду (X міг мати роботу і заробити) Державна скарбниця відповідальності не несе.

  • Відповідальність за шкоду, завдану ухваленням рішення

Положення ст. 4171 §2 ЦК пов’язує відповідальність із завданням шкоди внаслідок ухвалення остаточного рішення, що не відповідає закону. Це положення також передбачає необхідність попереднього преюдикату.

У світлі інтеграції Польщі до Європейського Союзу варто підкреслити, що громадяни матимуть право вимагати відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок ухвалення нормативного акта, який не відповідає праву Європейської спільноти, а також шкоди, завданої внаслідок неухвалення нормативного акта, обов’язок ухвалення якого передбачає директи ва ЄС.

  • Відповідальність за шкоду, завдану неухваленням рішення

Відповідальність за завдання шкоди органом, створеним для виконання закону, може охоплювати тільки такі ситуації, коли цей орган був зобов’язаний виконати таку дію.

Положення ст. 4171 §3 ЦК регулює правові наслідки шкоди, заподіяної неухваленням рішення, коли обов’язок його ухвалення передбачають правові приписи. Отже, йдеться про шкоду, завдану внаслідок тяганини під час судового або адміністративного провадження. У цьому випадку необхідною передумовою для вимагання відшкодування також є визнання у відповідному провадженні того, що така тяганина судового або адміністративного провадження не відповідає закону. Однак кінцевий фрагмент цитованого положення вказує також на можливість скасування цієї передумови з огляду на закон від 17.07.04 р. “Про скаргу на порушення права сторони на розгляд справи у судовому провадженні без необґрунтованої тяганини”. Згідно із ст. 2 цього закону, тяганиною називаються такі випадки, коли провадження у справі триває довше, ніж необхідно для вирішення даної справи. Позивач на цій підставі може вже у ході провадження вимагати своєрідного відшкодування від Державної скарбниці або судового виконавця у розмірі до 10000 злотих.

  • Відповідальність за шкоду, завдану неухваленням нормативного акта

Також у випадку такої шкоди відповідальність органу, створеного для виконання закону, охоплює тільки такі ситуації, коли цей орган був зобов’язаний до виконання такої дії. Положення ст. 4171 §4 ЦК конкретизує передумови відповідальності за завдання шкоди внаслідок законодавчої бездіяльності. Це положення передбачає, передусім, що обов’язок ухвалення нормативного акта повинен встановлюватись у положеннях Кон сти туції.

Про законодавчу бездіяльність можна говорити тільки тоді, коли з правового положення виникає, у який термін орган публічної влади повинен ухвалити відповідний закон чи постанову, чи акт місцевого права. У нормі, що дає повноваження органові ухвалювати постанову (ст. 92 Конституції), як правило, цей термін встановлюється. Якщо такий припис відсутній, слід вважати, що орган зобов’язаний ухвалити постанову невідкладно.

Для вимоги відшкодування за законодавчу бездіяльність ст. 4171 § 4 ЦК не передбачає умови преюдикату. Рішення про відшкодування шкоди виносить суд, що розглядає справу.

  • Відшкодування шкоди згідно з засадою слушності (справедливості)

ЦК передбачає відповідальність згідно з засадою слушності у випадках, коли йдеться про пом’якшення особливо важких наслідків завданої шкоди, усунення яких на підставі загальних положень права є неможливим.

Положення ст. 4172 ЦК встановлює можливість відшкодування шкоди, яка є наслідком законного виконання публічної влади, однак у тій ситуації, коли було б неслушним і несправедливим, якби наслідки завдання шкоди обтяжували виключно потерпілого.