Законодавча функція парламенту України реалізується перш за все суб’єктами законодавчої ініціативи.
Відповідно до ст. 93 Конституції України право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України, Кабінету Міністрів України і Національному банку України.
Законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, Верховна Рада України розглядає позачергово.
Такі законопроекти мають бути терміново включені Верховною Радою України до порядку денного її сесії і розглянуті у пріоритетному порядку — раніше від інших законопроектів — на всіх стадіях законодавчого процесу відповідно до процедури, встановленої Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України1.
Див. Рішення Конституційного Суду України від 28 березня 2001 р. № 2 рп/2001 у справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення положення ст. 93 Конституції України (справа про позачерговий розгляд законопроектів). Конституційний Суд України. Рішення. Висновки. — 1997—2001. — Книга 2. — К.: Юрінком Інтер. — С. 355—357.
-335-
Проект закону проходить певні стадії, із сукупності яких складається законодавча процедура. Це такі стадії:
— розробка, внесення і відкликання законодавчих законопроектів;
— підготовка та попередній розгляд законопроектів;
— розгляд законопроектів Верховною Радою;
— загальні положення щодо розгляду законопроектів;
— порядок розгляду законопроектів у першому читанні;
— порядок розгляду законопроектів у другому читанні;
— порядок розгляду законопроектів у третьому читанні;
— підписання та опублікування прийнятих законів;
— внесення змін і доповнень, скасування законів.
За ст. 94 Конституції України прийнятий Верховною Радою закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України.
Президент України протягом п’ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.
Про повторний розгляд законів, повернутих пропозиціями Президента України. Встановлена ч. 4 ст. 94 Конституції України вимога щодо повторного прийняття закону Верховною Радою не менш як двома третинами від її конституційного складу поширюється лише на закони та пропозиції Президента України, які повністю або частково відхилені. Ця вимога стосується і прийняття закону в цілому. У разі прийняття парламентом закону після повторного розгляду з урахуванням пропозицій Президента глава держави зобов’язаний підписати та офіційно оприлюднити у десятиденний строк1.
У разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений.
1 Див.: Рішення Конституційного Суду України від 7 липня 1998 р. № 11-рп/98 у справі щодо порядку голосування та повторного розгляду законопроектів Верховною Радою України. Конституційний Суд України. Рішення. Висновки. 1997—2001. — Книга 1. — С. 257—263.
-336-
Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов’язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів.
Закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.
Свої особливості має і прийняття рішень Верховною Радою України за спеціальними процедурами.
Крім уже перелічених, до них належать затвердження Державного бюджету України і контроль за його виконанням.
Відповідно до ст. 95 Основного Закону бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупере-дженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.
Виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків.
Держава прагне до збалансованості бюджету України.
Регулярні звіти про доходи і видатки Державного бюджету України мають бути оприлюднені.
Державний бюджет України затверджується щорічно Верховною Радою України на період з 1 січня по 31 грудня, а за особливих обставин — на інший період.
Кабінет Міністрів України не пізніше 15 вересня кожного року подає до Верховної Ради України проект закону про Державний бюджет України на наступний рік. Разом із проектом закону подається доповідь про хід виконання Державного бюджету України поточного року (ст. 96 Конституції).
Кабінет Міністрів України відповідно до закону подає до Верховної Ради України звіт про виконання Державного бюджету України.
Поданий звіт має бути оприлюднений (ст. 97 Конституції).
Крім бюджету, за спеціальними процедурами відбувається:
— розгляд питань про воєнний і надзвичайний стан в Україні або окремих її місцевостях, про оголошення стану війни тощо;
— надання згоди на обов’язковість міжнародних договорів України та їх денонсацію;
-337-
— розгляд питань про згоду Верховної Ради на притягнення до кримінальної відповідальності;
— розгляд питання про затримання чи арешт народного депутата України, затримання чи арешт судді, судді Конституційного Суду України;
— про порядок дострокового припинення повноважень народного депутата;
— розгляд питань про внесення змін до Конституції України.
На другому етапі розвитку парламентаризму в Україні законодавча функція відіграє особливо важливу роль. Це пояснюється тим, що, з одного боку, необхідна міцна правова база для підтримки економічних реформ, які проводяться в Україні, особливо після прийняття Конституції, з другого — необхідно враховувати й ту обставину, що головним обов’язком держави згідно зі ст. З Основного Закону є забезпечення прав і свобод особи. Слід також підкреслити, що прийняття нової Конституції спонукає законодавчий орган значно активніше приводити у відповідність з нею весь масив законодавства, прийнятий раніше.
Необхідно зазначити, що з 1937 по 1990 рр. Верховна Рада УРСР прийняла близько 150 законів. У період же з 1990 по 2002 рр. прийнято близько 2500 законів. Як оцінити цю динаміку — позитивно чи негативно?
З цієї кількості законів лише 43% від згаданої кількості вносять зміни до відповідних чинних на цей час законодавчих актів. Разом з тим слід зазначити, що в законодавчій системі України нині діє 75 законів, а також кодекси колишньої УРСР зокрема, Кримінально-процесуальний (1960 р.), Цивільний процесуальний (1963 р.), Виправно-трудовий кодекс (1970 р.), Кодекс законів про працю (1971 р.), Житловий кодекс (1983 р.).
Потребують приведення у відповідність з Конституцією України 1996 р. і кодекси, прийняті за роки незалежності країни: Арбітражний процесуальний кодекс (1991 р.), Повітряний кодекс (1993 р.), кодекс Про надра (1995 р.), Водний кодекс (1995 р.), Кодекс торговельного мореплавства (1995 р.), а також Основи законодавства про культуру (1992 р.), та про охорону здоров’я (1992 р.) та ін.
Зазначимо, що за період 2001—2002 рр. прийнято такі важливі кодекси^ як Кримінальний, Земельний, Бюджетний,
Цивільний, Сімейний та ін. Якщо розглянути весь законодавчий масив з точку зору пріоритетності правового регулювання, то можна дійти висновку, що найбільше законів регулюють відносини економічної, фінансово-бюджетної сфер і державного будівництва, ратифікації міжнародних конвенцій, договорів, угод тощо.
Найменше законів стосуються питань соціального захисту, охорони здоров’я тощо (всього близько 20)1.
Одночасно слід відзначити, що до цього часу не набули чинності або не приведені у відповідність з Конституцією такі базові найважливіші закони, як “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” (1991 р.), “Про Кабінет Міністрів України”, “Про адміністративно-територіальний устрій України” тощо.
Виникає закономірне запитання: скільки часу необхідно парламенту України, щоб прийняти ці закони. Адже розгляд у Верховній Раді лише Цивільного кодексу тривав майже 5 років. Цілком зрозуміло прагнення Верховної Ради України активізувати законодавчу діяльність для вирішення зазначених завдань. Виникають певні сумніви щодо значного збільшення кількості законів порівняно з постановами, адже останні теж нормативно-правові акти.
Між тим комітети парламенту готують і пропонують до розгляду на сесіях саме закони. Так, наприклад, Комітет з питань економічної політики, управління народним господарством, власності і інвестицій підготував на останню сесію 2002 р. 40 законопроектів, Комітет з питань соціальної політики — 24 законопроекти. Якщо кожний з 23 комітетів Верховної Ради підготував таку кількість проектів законодавчих актів, то лише на останню сесію їх налічувалося близько 700. Всього ж, як зазначив Голова Верховної Ради України ї. С. Плющ на засіданні 4 квітня 2002 р., за весь період роботи парламенту минулого скликання було розроблено 3000 законопроектів, а прийнято 1000 законів. Це може призвести до своєрідної гігантоманії законів, зважаючи на те, що до багатьох з них вносяться зміни, доповнення на підставі застосування знову ж таки такої форми правових актів, як закон. Тому на порядку денному стоїть важливе першорядне
Див.: Систематизація законодавства в Україні: проблеми теорії і практики. Матеріали міжнар. наук.-практ. конф. — К., 1999. — С. 1519.
-338-
-339-
завдання — збалансувати закони і постанови Верховної Ради для розв’язання відповідних питань на підставі розробки критеріїв, відповідно до яких можна досягти такої збалансованості.
До речі, у багатьох країнах за сесію приймається лише 3—4 закони, серед яких і бюджет.
Потребує вдосконалення і якість законів. Багато з них походять на посадові інструкції обсягом 90—100 сторінок. Мабуть, доцільніше було б прийняти законодавчий акт, у якому було викладено лише основні положення, а деталізація їх здійснювалася б на підставі постанов.