§1. Организационно-правовые основы управления юстицией Управление юстицией — это деятельность, направленная на выполнение задач укрепления законности, организации защиты прав и законных интересов граждан и их объединений, предприятий, учреждений, организаций и государства.
Одной из особенностей юстиции является многообъектность в этой области управления. К объектам юстиции относятся судебные учреждения, нотариальные конторы, органы регистрации актов фажданского состояния, судебно-экспертные учреждения и адвокатура. Все они имеют разное правовое положение, различаются своим назначением и характером компетенции.
Другая особенность юстиции обусловлена предыдущей и заключается в разнообразии форм и методов управления, которые применяются органами юстиции.
Так, в отношении государственных нотариальных органов и органов регистрации актов гражданского состояния применяется метод управления; в отношении судов — метод руководства путем организационного и материального обеспечения судов, с соблюдением принципа независимости судей и подчинения их только закону; в отношении органов адвокатуры — метод регулирования. В целом же
управляющее воздействие органов управления юстицией носит рекомендательный характер и сводится в основном к решению организационных вопросов, поскольку большинство объектов в этой сфере являются самостоятельными и независимыми в своей практической деятельности.
Система органов управления в сфере юстиции закреплена постановлением Кабинета Министров Украины от 30 апреля 1998г. «О системе органов юстиции»1. Ее составляют: Министерство юстиции Украины, Главное управление юстиции в АРК, областные, Киевское и Севастопольское городские управления юстиции, районные, районные в городах управления юстиции, городские (городов областного значения) управления юстиции.
Министерство юстиции Украины (далее — Минюст Украины) в соответствии с Положением о нем, утвержденным Указом Президента Украины от 30 декабря 1997 г.2 (с изменениями и дополнениями от 15 сентября 1998 г. и 31 июля 2000 г.), является центральным органом исполнительной власти, который обеспечивает реализацию государственной правовой политики и государственной политики по вопросам гражданства, межнациональных и эмиграционных отношений. Основными задачами Минюста Украины являются: подготовка предложений по проведению в Украине правовой реформы и совершенствованию законодательства, содействие развитию правовой науки; обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина; организационное и материальное обеспечение судов общей юрисдикции, кроме Верховного Суда Украины и хозяйственных судов, организация исполнения судебных решений, работа с кадрами, экспертное обеспечение правосудия; организация работы нотариата, деятельности по регистрации актов гражданского состояния; развитие правовой информации, формирование у граждан правового мировоззрения; осуществление международно-правового сотрудничества.
Минюст Украины разрабатывает проекты законов и других нормативно-правовых актов; осуществляет работу по систематизации законодательства Украины; ведет Единый общеправовой рубрикатор; осуществляет меры по совершенствованию работы органов регистрации актов гражданского состояния и учреждений нотариата, контролирует их деятельность; оказывает содействие работе объединений адвокатов; выдает и аннулирует специальные разрешения
(лицензии) на осуществление юридической практики субъектами предпринимательской деятельности; осуществляет в соответствии с законодательством легализацию всеукраинских объединений граждан, регистрацию политических партий, международных общественных организаций, а также контролирует соблюдение ими положений их уставов и др.
Важным направлением деятельности Минюста Украины является организация выполнения решений судов и других органов. В соответствии с Законом Украины от 25 марта 1998 г. «О государственной исполнительной службе»1 Минюст Украины осуществляет подбор кадров, методическое руководство деятельностью государственных исполнителей, повышение их профессионального уровня, финансовое и материально-техническое обеспечение органов государственной исполнительной службы, рассматривает жалобы на действия государственных исполнителей.
Минюст Украины имеет право: получать от министерств, других центральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления информацию, документы и материалы, а от органов статистики — статистические данные для выполнения возложенных на него задач и привлекать ученых, специалистов центральных и местных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций для рассмотрения вопросов, относящихся к его компетенции; отменять акты управлений юстиции, которые противоречат решениям Минюста Украины и актам законодательства Украины.
Минюст Украины как орган управления представляет собой систему взаимодействующих элементов. В его организационную структуру входят: руководство Минюста Украины, патронажная служба Министра юстиции Украины, отраслевые и функциональные департаменты, управления и отделы. Среди них главная роль принадлежит руководству Минюста Украины, в состав которого входят Министр юстиции Украины, его заместители и коллегия.
Министр юстиции Украины назначается Президентом Украины. В пределах своих полномочий Министр издает приказы, инструкции и указания, которые являются обязательными для органов подчиненной ему системы, и проверяет их выполнение.
Для согласованного разрешения вопросов, относящихся к компетенции Минюста Украины, обсуждения важнейших направлений
его деятельности в Министерстве создается коллегия. Члены коллегии утверждаются на должность и освобождаются от должности Кабинетом Министров Украины по представлению Министра юстиции Украины. Решения коллегии проводятся в жизнь приказами Министра юстиции Украины.
Центральный аппарат Минюста Украины структурно организован в зависимости от выполняемых задач и функций. Он состоит из департаментов (законопроектной работы и экспертизы законодательных актов; обеспечения реализации конституционных прав граждан, юридических лиц и интересов государства; судебного; государственной исполнительной службы; международно-правовой деятельности; финансово-хозяйственной деятельности), управлений и отделов.
Непосредственно руководство учреждениями и организациями юстиции осуществляют Главное управление юстиции в АРК, областные, Киевское и Севастопольское городские управления юстиции, а также районные, районные в городах, городские (городов областного значения) управления юстиции. Эти управления образованы и действуют в соответствии с положениями, утвержденными приказом Минюста Украины от 5 февраля 1999 г.’
Управления юстиции участвуют в организации осуществления на местах государственной правовой политики; обобщают практику применения законодательства, разрабатывают предложения по его совершенствованию и подают их в Минюст Украины; осуществляют государственную регистрацию нормативно-правовых актов министерств, республиканских комитетов АРК, областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций, их подразделений и местных органов хозяйственного управления и контроля; проверяют состояние правовой работы в местных органах исполнительной власти, на государственных предприятиях, в учреждениях, организациях, вносят рекомендации по улучшению этой работы; осуществляют контроль за соблюдением субъектами предпринимательской деятельности лицензионных условий в отношении осуществления предпринимательской деятельности по юридической практике и др.
§ 2. Регистрация актов гражданского состояния Акты гражданского состояния — это удостоверенные государством факты рождения, смерти, бракосочетания, расторжения брака, установления отцовства, изменения фамилии, имени, отче
ства. Они являются юридическими фактами, с которыми закон связывает возникновение, изменение или прекращение соответствующих прав и обязанностей.
Акты гражданского состояния подлежат обязательной регистрации в органах регистрации актов гражданского состояния. В соответствии с Законом Украины от 24 декабря 1993г. «Об органах регистрации актов гражданского состояния»1 их систему составляют отделы регистрации актов гражданского состояния, а в сельской местности — исполнительные комитеты сельских и поселковых советов.
Органы регистрации актов гражданского состояния обеспечивают своевременную и правильную регистрацию актов гражданского состояния; вносят в актовые записи необходимые изменения, дополнения и исправления; восстанавливают утраченные и аннулируют повторно составленные актовые записи; выдают гражданам свидетельства о регистрации; сохраняют архивный фонд.
К работникам отделов регистрации актов гражданского состояния предъявляются соответствующие требования. Руководителем и специалистом отдела регистрации актов гражданского состояния может быть назначен гражданин Украины, который имеет высшее юридическое образование и рекомендован квалификационной комиссией для работы в органах регистрации актов гражданского состояния. В соответствии с Положением о квалификационной комиссии органов регистрации актов гражданского состояния2 такие комиссии создаются и действуют при Главном управлении юстиции в АРК, управлениях юстиции областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций.
Регистрация актов гражданского состояния и ведение делопроизводства в органах регистрации актов гражданского состояния осуществляются в порядке, определенном Минюстом Украины.
Управление органами регистрации актов гражданского состояния заключается в контроле за соблюдением требований законодательства о регистрации актов гражданского состояния; разработке предложений по его совершенствованию; подготовке форм актов гражданского состояния и форм отчетности; предоставлении практической и методической помощи органам регистрации актов гражданского состояния; осуществлении мероприятий по повышению квалификации их работников.
§ 3. Организация нотариальной службы
Нотариат в Украине — это система органов и должностных лиц, на которые возложены обязанности удостоверять права, а также факты, которые имеют юридическое значение, и совершать другие нотариальные действия с целью предоставления им юридической достоверности.
Главными задачами нотариальной службы являются: охрана прав и законных интересов граждан, юридических лиц и государства, их собственности путем осуществления определенных нотариальных действий; профилактика правонарушений; укрепление законности.
Правовые основы организации и деятельности нотариальной службы закреплены Законом Украины от 2 сентября 1993 г. «О нотариате»1. В соответствии с этим Законом совершение нотариальных действий в Украине возлагается на нотариусов, которые работают в государственных нотариальных конторах, государственных нотариальных архивах (государственные нотариусы) или занимаются частной нотариальной практикой (частные нотариусы).
Закон предоставил государственным и частным нотариусам право заверять соглашения; выдавать свидетельства о праве собственности на часть в общем имуществе супругов; выдавать свидетельства о приобретении жилых домов на публичных торгах; выдавать дубликаты документов, которые сохраняются в делах нотариальной конторы; удостоверять правильность перевода документов с одного языка на другой; заверять факт, что гражданин является живым; заверять факт нахождения гражданина в определенном месте и совершать другие нотариальные действия.
Государственные нотариусы имеют несколько большие полномочия, чем частные. В соответствии с законодательством только государственные нотариусы уполномочены налагать и снимать запреты отчуждения жилого дома, квартиры и другого недвижимого имущества; выдавать свидетельства о праве собственности на часть в общем имуществе супругов в случае смерти одного из супругов; выдавать свидетельства о праве на наследство; принимать меры по охране наследственного имущества; заверять договоры пожизненного содержания; удостоверять подлинность подписи на документах, предназначенных для действий за границей, а также подписи роди
телей или опекуна (попечителя) на согласие об усыновлении ребенка. Кроме того, государственные нотариусы предоставляют населению дополнительные услуги правового характера, которые не связаны с совершаемыми нотариальными действиями, а также услуги технического характера. Порядок осуществления этих услуг урегулирован соответствующим Положением, утвержденным приказом Минюста Украины от 4 января 1998 г.1
В населенных пунктах, где нет государственного или частного нотариуса, определенные нотариальные действия осуществляют должностные лица исполнительных комитетов сельских, поселковых и городских советов. Исчерпывающий перечень нотариальных действий, которые совершаются этими должностными лицами, закреплен Инструкцией о порядке совершения нотариальных действий должностными лицами исполнительных комитетов сельских, поселковых, городских советов, утвержденной приказом Минюста Украины от 25 августа 1994 г.2
За границей выполнение нотариальных действий возложено на консульские учреждения Украины. Их полномочия по осуществлению нотариальных действий закреплены в Законе Украины «О нотариате».
Управление государственными нотариальными конторами заключается в определении сети и дислокации нотариальных контор, организации их работы и осуществлении мероприятий по ее совершенствованию, подбору и расстановке работников государственных нотариальных контор, повышению их квалификации. Открывает и ликвидирует государственные нотариальные конторы Минюст Украины, а утверждают их штаты соответствующие управления юстиции. Органы юстиции также оказывают определенное организующее воздействие на деятельность частных нотариусов — выдают и аннулируют регистрационные удостоверения, содействуют выделению им помещений, предоставлению льгот по взысканию арендной платы.
Минюст Украины разрабатывает и издает правовые акты, рекомендации и разъяснения по вопросам организационного и методического обеспечения деятельности нотариусов. Так, Минюстом Украины утверждены обязательные для всех нотариусов
Правила ведения нотариального деловодства1, Инструкция о порядке совершения нотариальных действий нотариусами Украины2 и ряд других ведомственных актов, которые регулируют их деятельность.
Органы юстиции обеспечивают надлежащий уровень профессиональной подготовки лиц, которые занимаются нотариальной деятельностью. На должность нотариуса назначаются граждане Украины, которые имеют высшее юридическое образование и прошли стажировку на протяжении шести месяцев в государственной нотариальной конторе или у нотариуса, который занимается частной нотариальной практикой, сдали квалификационные экзамены и получили свидетельство о праве занятия нотариальной деятельностью.
При Главном управлении юстиции в АР К, управлениях юстиции областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций действует квалификационная комиссия нотариата, Положение о которой утверждено приказом Минюста Украины от 28 декабря 1993 г.3 Положение закрепляет порядок работы квалификационной комиссии нотариата и ее полномочия, главным из которых является принятие по результатам экзаменов решения о возможности или невозможности допуска лица к нотариальной деятельности.
Контроль за деятельностью квалификационных комиссий нотариата осуществляет Высшая квалификационная комиссия нотариата при Минюсте Украины, Положение о которой утверждено постановлением Кабинета Министров Украины от 22 апреля 1994 г.4 Состав комиссии (четыре нотариуса, три представителя от Минюста Украины и два представителя от Украинской нотариальной палаты) утверждается приказом Минюста Украины. Комиссия рассматривает жалобы на решения квалификационных комиссий нотариата об отказе в допуске лица к нотариальной деятельности; решает вопрос о возможности сдачи повторного квалификационного экзамена комиссии лицом, которое направило жалобу; разрабатывает и утверждает программу и порядок сдачи квалификационных экзаменов лицами, которые изъявили намерение заниматься нотариальной деятельностью.
Назначение на должность государственного нотариуса и освобождение от должности производятся Главным управлением юстиции в АРК, областными, Киевским и Севастопольским городскими
управлениями юстиции. Эти управления также осуществляют регистрацию частной нотариальной деятельности и прекращают ее в указанных Положением о порядке регистрации частной нотариальной деятельности1 случаях. Основанием для назначения на должность государственного нотариуса или регистрации частной нотариальной деятельности является свидетельство, которое выдается Минюстом Украины в соответствии с Положением о порядке выдачи свидетельства о праве на занятие нотариальной деятельностью2.
При осуществлении своих полномочий нотариусы и другие должностные лица, которые совершают нотариальные действия, являются независимыми и руководствуются в своей деятельности только законодательством Украины, а на территории АРК, кроме того, — законодательством АРК, нормативными актами областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций.
§ 4. Взаимоотношения органов юстиции и судебной системы
Одним из важнейших направлений деятельности Минюста Украины, его органов на местах является организационное руководство судами, содержание которого заключается в кадровом, ресурсном и методическом обеспечении деятельности судебной системы.
Специфика осуществления правосудия порождает ряд особенностей во взаимоотношениях органов юстиции и судебной системы. В соответствии со ст. 129 Конституции Украины судьи при осуществлении правосудия независимы и подчиняются только закону. Придерживаясь этого принципа, органы юстиции координируют работу по проведению судебной реформы и создают надлежащие условия для функционирования и деятельности судов. При этом органы юстиции не имеют права вмешиваться в оперативную деятельность судов, навязывать свое мнение по поводу законности и обоснованности решений (приговоров) суда.
Согласно Закону Украины от 7 января 2002 г. «О судоустройстве Украины»3 Минюст Украины до создания государствнной судебной администрации разрабатывает предложения по вопросам сети местных судов и количества в них судей; осуществляет мероприятия по организационному и материально-техническому обеспе
чению деятельности судов общей юрисдикции и социальной защиты работников судов; обеспечивает в порядке, установленном законодательством Украины, подбор и подготовку кандидатов в судьи; готовит на основе рекомендаций соответствующих квалификационных комиссий судов материалы для назначения или избрания судей, председателей судов, заместителей председателей судов, их перевода и освобождения от должностей.
Министр юстиции Украины входит по должности в специальный конституционный орган — Высший совет юстиции. Закон Украины «О Высшем совете юстиции» одобрен 15 января 1998 г.1 Основным назначением Высшего совета юстиции являются формирование высокопрофессионального судейского корпуса и обеспечение функционирования судебной власти. Кроме того, он выступает единственным органом, которому ст. 131 Конституции Украины предоставляет право осуществлять дисциплинарное производство в отношении судей Верховного Суда Украины и судей высших специализированных судов.
Минюст Украины осуществляет нормирование и методическое обеспечение управленческой деятельности председателей судов, организует и осуществляет контроль за ведением делопроизводства в судах (кроме Верховного Суда Украины и хозяйственных судов), обеспечивает ведение судебной статистики.
На местах организационное руководство деятельностью судов осуществляют Главное управление юстиции в АРК, областные, Киевское и Севастопольское городские управления юстиции. Управления юстиции, в частности, обеспечивают надлежащий уровень управленческой деятельности председателей местных судов, проводят работу по обеспечению кадрами судов; вместе с органами судейского самоуправления, местными органами исполнительной власти осуществляют мероприятия по обеспечению независимости судей, социальной защите судей и других работников судов и т.п.
§ 5. Органы юстиции и адвокатура
Специфика взаимоотношений органов юстиции и адвокатуры определяется тем, что последняя является общественной организацией, которая действует на основах самоуправления, самостоятельно разрешая все свои внутренние вопросы. Поэтому основной чертой этих взаимоотношений является сотрудничество.
Правовое положение адвокатуры, ее задачи, права и обязанности закреплены Законом Украины от 19 декабря 1992 г. «Об адвокатуре»1. Адвокатура является добровольным профессиональным общественным объединением, призванным оказывать содействие защите прав, свобод и представлять законные интересы граждан Украины, иностранных граждан, лиц без гражданства, юридических лиц, предоставлять им другую юридическую помощь.
Адвокаты дают консультации и разъяснения по юридическим вопросам, устные и письменные справки относительно законодательства; составляют заявления, жалобы и другие документы правового характера; осуществляют представительство в суде, других государственных органах, перед гражданами и юридическими лицами и др. Адвокат имеет право заниматься адвокатской деятельностью индивидуально, объединяться с другими адвокатами в коллегии, адвокатские фирмы и иные адвокатские объединения.
Порядок образования, деятельности, реорганизации и ликвидации адвокатских объединений, структура, штаты, функции, порядок расходования средств, права и обязанности руководящих органов, порядок их избрания и другие вопросы, которые относятся к их деятельности, регулируются Законом Украины «Об адвокатуре» и уставом соответствующего объединения.
Вместе с тем организующее воздействие на адвокатскую деятельность осуществляют и органы юстиции. В соответствии с Положением о порядке регистрации адвокатских объединений2 Минюст Украины регистрирует адвокатские коллегии, фирмы, конторы и иные адвокатские объединения. Представители органов юстиции входят в квалификационно-дисциплинарные комиссии адвокатуры и участвуют в определении уровня профессиональных знаний лиц, которые намерены заниматься адвокатской деятельностью, и в решении вопросов о дисциплинарной ответственности адвокатов. Комиссии создаются и действуют в соответствии с Положением, утвержденным . Указом Президента Украины от 5 мая 1993 г.3 Представитель Минюста Украины входит в состав Высшей квалификационной комиссии
адвокатуры, которая создается при Кабинете Министров Украины, и действует в соответствии с Положением о ней1.
Минюст Украины обеспечивает необходимое финансирование оплаты труда адвокатов за счет государства в случае участия адвоката в уголовном деле по назначению и при освобождении граждан от оплаты юридической помощи; обобщает статистическую отчетность об адвокатской деятельности; содействует проведению мероприятий по повышению профессионального уровня адвокатов.