Державне регулювання економіки є найважливішою функцією держави. Держави різняться одна від одної формою правління, державним устроєм, політичною системою, функціями органів влади. У демократичному, правовому суспільстві державна влада базується на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. В Україні поділ повноважень між різними гілками влади визначається Конституцією України (1996 р.) та іншими законодавчими актами.
Главою держави є Президент України, законодавчу владу здійснює Верховна Рада України, виконавчу — Кабінет Міністрів України, інші центральні органи виконавчої влади (міністерства, державні комітети, центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом), місцеві державні адміністрації. Судову владу здійснюють Конституційний Суд України, загальні та арбітражні суди.
Президент України
Президент України як глава держави, гарант Конституції, державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини й громадянина здійснює низку функцій у сфері державного управління.
- Президент формує стратегію соціально-економічного розвитку країни. Моральне право формування стратегії головою держави обумовлене тим, що Президент обирається громадянами України на засаді загального, рівного і прямого виборчого права.
Стратегія соціально-економічної політики держави висвітлюється у посланнях до народу та щорічних і позачергових посланнях Президента до Верховної Ради України. Нині основні стратегічні орієнтири соціально-економічної політики України окреслено в Посланні Президента до Верховної Ради 2002 р. «Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002—2011 роки».
- Президент здійснює правове регулювання економічних відносин. Глава держави має право законодавчої ініціативи у Верховній Раді. Крім того, він у межах своїх повноважень: видає укази й розпорядження з питань реалізації економічної та соціальної політики, які не врегульовані чинним законодавством (вони є обов’язковими до виконання на всій території України); затверджує закони, ухвалені Верховною Радою України, та оприлюднює їх; використовує право вето щодо законів, ухвалених Верховною Радою України, і повертає їх парламенту зі своїми пропозиціями; має право скасовувати акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
- Президент здійснює кадрову політику. У цій сфері він має право: призначати за згодою Верховної Ради України Прем’єр-міністра України, припиняти його повноваження та приймати рішення про його відставку; призначати за поданням Прем’єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняти їхні повноваження; призначати половину складу Ради Національного банку України; призначати на посади та звільняти з посад за згодою Верховної Ради України голів Антимонопольного комітету України, Фонду державного майна України та інших державних органів. Важливість цього напряму діяльності Президента пояснюється тим, що кадри є носіями знань, інтелекту, досвіду та інших якостей, які визначальною мірою впливають на ефективність діяльності державних органів.
- Організаційна функція Президента полягає в тому, що він здійснює координацію діяльності державних органів. Глава держави утворює, реорганізовує та ліквідує за поданням Прем’єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Президент очолює Раду національної безпеки і оборони України. Для здійснення своїх повноважень Глава держави утворює Адміністрацію, основним завданням якої є організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інше забезпечення діяльності Президента. Створення цих структур здійснюється тільки в межах коштів, передбачених Державним бюджетом України на їх утримання. Президент має право припиняти повноваження Верховної Ради України, якщо протягом тридцяти днів вона не розпочала пленарних засідань чергової сесії.
Верховна Рада України
Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України (ВР України). До повноважень ВР України стосовно питань державного регулювання економіки належать такі:
- Правове регулювання економічних відносин. (Перелік питань, що визначаються виключно законами України, наведено у підрозд. 1.4).
- Формування стратегії і тактики соціально-економічної політики. У цьому напрямі ВР України: визначає засади внутрішньої і зовнішньої політики; здійснює бюджетну політику (затвердження Державного бюджету України, внесення змін до нього, контроль за його виконанням та прийняття рішення щодо звіту про його виконання); затверджує загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля; розглядає й приймає рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України; затверджує рішення про надання Україною позик та економічної допомоги іноземним державам і міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснює контроль за їх використанням; затверджує перелік об’єктів державної власності, що не підлягають приватизації.
- Кадрова політика. У цьому напрямі ВР України: дає згоду на призначення Президентом Прем’єр-міністра України; розглядає за необхідності питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та недовіру уряду; призначає на посаду та звільняє з посади Голову Національного банку України (за поданням Президента), призначає та звільняє половину складу Ради НБУ; дає згоду на призначення та звільнення з посад за поданням Президента Голів Антимонопольного комітету і Фонду державного майна України, призначення та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати.
- Парламентський контроль. Він передбачає контроль за використанням Державного бюджету України, який здійснює від імені Верховної Ради України Рахункова палата, а також контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина (Уповноважений ВР України з прав людини). Парламент може створювати й спеціальні тимчасові контрольні комісії.
Законопроектну роботу здійснюють парламентські комітети. Верховною Радою України 4-го скликання (нинішньою) утворено 26 комітетів. Серед них комітети з питань: аграрної політики та земельних відносин; боротьби з організованою злочинністю і корупцією; будівництва, транспорту і зв’язку; бюджету; державного будівництва та місцевого самоврядування; екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи; економічної політики, управління народним господарством, власності та інвестицій; європейської інтеграції; законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності; культури і духовності; молодіжної політики, фізичної культури, спорту і туризму; науки та освіти; національної безпеки та оборони; охорони здоров’я, материнства та дитинства; паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки; прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин; правової політики; промислової політики і підприємництва; регламенту, депутатської етики та організації роботи ВР України; свободи слова та інформації; соціальної політики та праці; фінансів і банківської діяльності та ін.
Кабінет Міністрів України
Кабінет Міністрів України (КМ України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Очолює КМ України Прем’єр-міністр України.
Кабінет Міністрів України згідно з Конституцією України (ст. 116):
- забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України;
- вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина;
- забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;
- розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку;
- забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об’єктами державної власності;
- розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає ВР України звіт про його виконання;
- здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності та національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;
- організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності, митної справи;
- спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади тощо.
Основна форма реалізації компетенції КМ України — його правові акти (постанови і розпорядження), які є обов’язковими до виконання на всій території України. У формі постанов уряду видаються акти з питань, що мають найбільш важливе загальне значення, у формі розпоряджень — акти, що мають індивідуальний характер або стосуються питань внутрішньоорганізаційної та поточної роботи уряду.
Дуже важливим є встановлення повноважень Кабінету Міністрів України у відносинах з очолюваною ним системою органів виконавчої влади. У цьому напрямі КМ України спрямовує і координує діяльність міністерств, державних комітетів, місцевих та інших органів виконавчої влади, які є підвідомчими уряду і безпосередньо підпорядковані йому. Прем’єр-міністр України вносить Президентові подання щодо утворення, реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади, призначення на посаду та звільнення з посад їхніх керівників, накладає на цих керівників та їхніх заступників дисциплінарні стягнення. КМ має право скасовувати акти міністерств, державних комітетів та інших центральних органів виконавчої влади.
Міністерства та інші центральні
органи виконавчої влади
У системі органів виконавчої влади в Україні виокремлюють структурні ланки трьох організаційно-правових рівнів: вищий рівень представлений Кабінетом Міністрів України; центральний — міністерствами, державними комітетами та центральними органами виконавчої влади зі спеціальним статусом; місцевий (територіальний) — органами виконавчої влади загальної компетенції (Рада міністрів Автономної республіки Крим, обласні, районні, Київська і Севастопольська міські державні адміністрації) та територіальними представництвами центральних органів виконавчої влади.
На рівні центральних органів виконавчої влади в Україні функціонують міністерства, державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади, статус яких прирівнюється до державного комітету, центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом та інші центральні органи та установи. Систему центральних органів державної виконавчої влади України унаочнює рис. 1.2.
Рис. 1.2. Система центральних органів державної виконавчої влади України
Особливий статус має Національний банк України. Його діяльність підконтрольна Верховній Раді України. Національний банк України є центральним банком, емісійним центром. Основна
його функція — забезпечення стабільності грошової одиниці України (гривні).
Провідне місце в системі органів центральної державної виконавчої влади в Україні посідають міністерства. Керівники міністерств входять до складу уряду і безпосередньо беруть участь у формуванні та реалізації політики Кабінету Міністрів України.
Основними функціями міністерств та інших органів державної виконавчої влади в Україні є:
- участь у формуванні та реалізації державної політики як у цілому, так і за відповідними напрямами;
- прогнозування розвитку економіки у виробничій, науково-технічній, мінерально-сировинній, паливно-енергетичній, трудовій, демографічній, соціальній та інших сферах;
- участь у розробленні проектів Державного бюджету України та Державної програми економічного й соціального розвитку України;
- формування та реалізація політики у сфері виконання робіт і поставок продукції для задоволення державних потреб;
- розроблення цільових програм розвитку відповідної галузі, опрацювання комплексу заходів, спрямованих на здійснення економічної реформи;
- внесення пропозицій про зміну умов оподаткування, одержання пільгових кредитів, визначення особливостей приватизації, демонополізації підприємств, про вдосконалення механізму регулювання розвитку економіки, її структурної перебудови, забезпечення збалансованості, соціального захисту населення, екологічної безпеки;
- формування та реалізація інвестиційної політики;
- розроблення фінансово-економічних та інших нормативів і механізмів їх впровадження, затвердження галузевих стан-
дартів; - ужиття заходів, спрямованих на вдосконалення зовнішньоекономічної діяльності, захист інтересів вітчизняних товаровиробників на зовнішньому ринку та розвиток внутрішнього ринку;
- видача спеціальних дозволів (ліцензій) на проведення окремих видів підприємницької діяльності;
- участь у підготовці міжнародних договорів України, укладання міжнародних договорів міжвідомчого характеру;
- здійснення в межах повноважень, визначених законодавством, функцій управління майном підприємств, що належать до сфери управління міністерства;
- складання макроекономічних і міжгалузевих балансів і т. д.
Центральні державні органи створюються з метою реалізації певних напрямів соціально-економічної політики. Функції єдиного економічного центру покладено на Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України. Основу його діяльності становить методологічне й організаційне забезпечення реалізації соціально-економічної політики держави. Мінекономіки безпосе-
редньо розробляє проекти державних прогнозів і програм економічного і соціального розвитку України; спільно з Мінфіном складає проект Державного бюджету України; готує проекти найважливіших державних цільових комплексних програм; здійснює методичне та організаційне керівництво розробленням нормативів, балансів, коротко-, середньо- та довгострокових прогнозів і програм соціально-економічного розвитку галузей економіки та регіонів, а також застосуванням інструментів державного регулювання. До складу Міністерства входить Науково-дослідний економічний інститут, який проводить дослідження з проблем економічного, соціального, науково-технічного, регіонального розвитку. Мінекономіки використовує у практичній діяльності також рекомендації науково-дослідних економічних інститутів Національної академії наук України.
Міністерство фінансів України здійснює фінансово-бюджетне та податкове регулювання. Це міністерство бере безпосередню участь у всіх стадіях бюджетного процесу (розроблення проекту, організація виконання, контроль за виконанням, підготовка пропозицій щодо внесення змін, звіт про виконання Державного бюджету України).
Реалізація державної політики у сфері матеріального виробництва покладається на галузеві центральні органи виконавчої влади — Міністерство промислової політики, Міністерство аграрної політики, Міністерство палива та енергетики, Міністерство транспорту, Державний комітет зв’язку та інформатизації, Державний комітет лісового господарства і т. д.
Реалізація соціальної політики — завдання Міністерства праці і соціальної політики, Державного комітету у справах ветеранів, Державного комітету молодіжної політики, спорту і туризму; інвестиційної політики — Державного комітету з будівництва, архітектури і житлової політики, Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку; гуманітарної — Міністерства освіти і науки, Міністерства культури та мистецтва, Державного комітету у справах релігій; екологічної політики — Міністерства охорони навколишнього природного середовища і т. д.
Основними функціями Державного комітету статистики України є збирання та оброблення статистичної інформації, а також аналіз стану соціально-економічного розвитку країни, що необхідно для обґрунтування продуманих управлінських рішень.
Місцеві державні адміністрації
Відповідно до ст. 118 Конституції України виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації (МДА). Мережа місцевих органів виконавчої влади визначається територіальним устроєм країни, згідно з яким система адміністративно-територіального устрою України складається з Автономної Республіки Крим, областей (24), районів (близько 490), міст, районів у містах, селищ і сіл.
Невід’ємною складовою України є Автономна Республіка Крим. Її представницьким органом є Верховна Рада АР Крим, урядом — Рада міністрів АР Крим. Голова Ради міністрів призначається на посаду та звільняється з посади Верховною Радою АР Крим за погодженням із Президентом України. Повноваження, порядок формування та діяльності Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим визначаються Конституцією та законами України, нормативно-правовими актами Верховної Ради АР Крим з питань, віднесених до її компетенції.
Правовою основою діяльності місцевих державних адміністрацій є Закон України «Про місцеві державні адміністрації». Закон визначає, що адміністрації виконують повноваження державної влади та делеговані їй виконавчі функції відповідних рад (обласних і районних) через створені управління, відділи та інші структурні підрозділи. Отже, МДА діють за принципом субординації, відповідальності перед Президентом, Кабінетом Міністрів України, підзвітності й підконтрольності органам виконавчої влади вищого рівня, а також районним та обласним радам у межах чинного законодавства.
Специфіка діяльності місцевих державних адміністрацій пов’язана з тим, що їхню фінансово-економічну основу становлять земля, природні ресурси, комунальна власність, доходи місцевого бюджету. У комунальній власності перебувають життєво важливі об’єкти житлово-комунального господарства (житлові будинки, ліфтове господарство, тепло-, водо,- газо-, електропостачання, каналізація, благоустрій і т. д.), міського транспорту, шляхового господарства, соціально-культурної та побутової сфери (дошкільні дитячі заклади, школи, бібліотеки, лікарні, станції швидкої медичної допомоги тощо).
До основних функцій місцевих державних адміністрацій стосовно регулювання економічних відносин і соціально-економічного розвитку регіонів належать: розроблення прогнозів і програм соціально-економічного розвитку регіону; бюджетна діяльність; забезпечення функціонування об’єктів комунальної власності; забезпечення раціонального використання землі, природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища; упорядкування та стимулювання діяльності малого та середнього бізнесу; соці-
альний захист і розв’язання проблем зайнятості населення і т. д.
Реформа політичної системи в Україні
Сутність політичної реформи в Україні полягає в переході від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської політичної системи. Її зміст відображений в Указі Президента України «Про винесення на всенародне обговорення проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України» (2003 р.).
Згідно із законопроектом в Україні має бути створена політична система, що відповідає найбільш поширеній у демократичних країнах Європи парламентсько-президентській моделі. Запропоновано такий порядок формування уряду: виборці обирають до парламенту депутатів від тієї чи тієї партії; партії, які отримали найбільшу підтримку, створюють фракції у парламенті; фракції формують більшість; більшість формує уряд.
Передбачається змінити й дію механізму стримань і противаг. Президент має вносити кандидатуру на посаду голови уряду, погоджену парламентською більшістю. Парламент призначає Прем’єр-міністра, затверджує склад Кабінету Міністрів й, тим самим, несе відповідальність за діяльність уряду. Президент залишається гарантом конституційних прав і свобод громадян, незалежності та територіальної цілісності держави, Верховним Головнокомандувачем і представником держави на міжнародній арені. Президент матиме право достроково розпускати Верховну Раду в трьох випадках: по-перше, якщо депутати не спроможні протягом визначеного Конституцією часу сформувати більшість; по-друге, якщо більшість не спроможна сформувати уряд; по-третє, якщо парламент не може своєчасно прийняти державний бюджет на наступний рік.
Реалізація президентських ініціатив з питань політичної реформи залежить від результатів всенародного обговорення законопроекту та розкладу політичних сил у Верховній Раді України.