§ 1. Административное право Украины как отрасль права
Административное право — это отрасль права (совокупность правовых норм), регулирующая с целью реализации задач и функций государства общественные отношения управленческого характера, которые складываются в сфере исполнительной и распорядительной де
ятельности органов исполнительной власти, внутриорганизационной деятельности других государственных органов, а также в процессе осуществления общественными организациями, их органами внешних юридически властных полномочий.
Административное право является самостоятельной отраслью права, с помощью которой государство регулирует однородные общественные отношения в сфере государственного управления, развивает и укрепляет его демократические основы. Административному праву принадлежит особая роль в механизме правового регулирования — оно выступает необходимым и важным инструментом управления социальными процессами в обществе. Иначе говоря, административное право — это управленческое право, которое отличается от других отраслей права спецификой предмета, метода регулирования и структурными особенностями (системой размещения нормативного материала).
Предмет административного права составляет широкий комплекс общественных отношений, возникающих в процессе реализации функций государственного управления, в связи с осуществлением широкой и разнообразной исполнительной и распорядительной деятельности.
Административному праву присущи определенные рамки правового регулирования — это сфера деятельности исполнительных органов и общественные отношения управленческого характера, которые складываются в этой сфере. Они возникают, развиваются и прекращаются между: вышестоящими и нижестоящими органами исполнительной власти (между Кабинетом Министров Украины и областной государственной администрацией); органами исполнительной власти и подчиненными им предприятиями, учреждениями, организациями (между Министерством образования и науки Украины и ректором высшего учебного заведения); органами исполнительной власти, не связанными непосредственным подчинением (между Министерством охраны здоровья Украины и Министерством образования и науки Украины); органами управления и органами общественных организаций (между областной государственной администрацией и президиумом областного совета профсоюзов); органами исполнительной власти и гражданами (между районным отделом внутренних дел и гражданином, который привлекается к административной ответственности).
Для указанных общественных отношений характерна органическая связь с целями государственного управления и поэтому в них, как правило, участвует орган государственного управления или должностное лицо, представляющее этот орган и наделенное определенными полномочиями по осуществлению исполнительной и распорядительной деятельности.
Управленческие отношения могут складываться в связи с внут-риорганизационной деятельностью управленческого характера других государственных органов, их должностных лиц. Например, прокурор области руководит работой городских и районных прокуроров, осуществляет подбор и размещение кадров, контроль за исполнением возложенных на них полномочий и пр. Однако эта деятельность прокурора является вспомогательной относительно основной, поскольку она направлена на обеспечение условий для нормального осуществления возложенных на прокуратуру Конституцией Украины функций. То же самое можно сказать и об управленческой деятельности судебных органов как вспомогательной относительно правосудия.
Специфические управленческие отношения возникают и развиваются в процессе осуществления общественными организациями, их органами внешних юридически властных полномочий. Так, представители общественных организаций имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях, ответственность за совершение которых предусмотрена статьями 51, 132, 179 Кодекса Украины об административных правонарушениях (ст. 255 Кодекса Украины об административных правонарушениях1).
Очевидно, что полномочия такого рода реализуются за пределами внутренней Жизни общественных организаций и поэтому носят внешний характер.
Следовательно, мы различаем два типа управленческой деятельности: исполнительно-распорядительную, осуществляемую органами исполнительной власти, и управленческую, осуществляемую иными государственными органами и общественными организациями. Общее между ними состоит в совпадении формальных моментов (подбор кадров, контроль и проверка исполнения и т.п.), а отличие между ними связано с характером деятельности, ее значением в механизме осуществления функций государства. Предполагается, что это отличие является определяющим.
§ 2. Метод административного права
В теории права принято выделять три основных способа правового регулирования. Это — предписание (наложение прямой юридической обязанности осуществить определенные действия); запрет (наложение прямой юридической обязанности не осуществлять определенные действия); разрешение (юридическое разрешение осуществлять определенные действия по своему усмотрению). Конкретное назначение той или иной отрасли права влияет на выбор юридических способов воздействия и на первый план может выйти один из них. Так, для гражданско-правового регулирования характерным является использование разрешения, поскольку урегулированные гражданским правом имущественные отношения носят, как правило, договорный характер (например, гражданское соглашение, хозяйственный договор), который предполагает равенство сторон. Вместе с тем каждая отрасль права использует всю совокупность способов правового влияния, выделяя среди них основные для этой отрасли.
Под административно-правовым методом регулирования понимается совокупность правовых средств и способов (приемов), которые применяют органы управления для обеспечения регулирующего воздействия норм административного права на общественные отношения. Административно-правовое регулирование управленческих общественных отношений фактически является формой юридического опосредования связей между субъектом и объектом управления, правовым способом целенаправленного руководящего (управленческого) влияния. Но эти связи и это влияние предполагают известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле. Таким образом, административно-правовое регулирование имеет своим объектом такие общественные отношения, в которых положение сторон характеризуется их фактическим неравенством: один из участников «подчинен» другому. Иначе говоря, объект управления подчинен субъекту управления. Так, административное право регулирует управленческие отношения между высшими и низшими органами исполнительной власти, построенные на основах организационной подчиненности. Соответственно каждое звено системы органов исполнительной власти подчинено по вертикали соответствующем\’ высшему звену. В отношениях между органами управления и гражданами также налицо фактическое неравенство сторон, что тем не менее не носит характера организационной подчиненности гражда
нина этим органам. Именно органы управления устанавливают обязательные для граждан правила поведения (например, противопожарные, санитарно-гигиенические и др.), применяют к ним в необходимых случаях меры принуждения (например, административные взыскания), решают вопросы, возникающие по инициативе граждан (например, по их жалобам и заявлениям) и т. п.
Особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений наиболее четко проявляются в следующем.
Во-первых, для него характерны предписания соответствующих органов исполнительной власти (должностных лиц). Другая сторона урегулированных общественных отношений обязана подчиняться этому предписанию. Так, акт председателя местной госадминистрации обязателен для всех ее работников или для тех из них, кому он прямо адресован. Таким образом, налицо юридически властные предписания субъекта государственного управления, который действует от имени государства и реализует предоставленные ему властные полномочия. Вследствие этого другая сторона управленческих отношений не может занимать равное положение с органом, выступающим в роли субъекта управления.
Во-вторых, юридически властные предписания субъекта государственного управления являются односторонними. Если гражданское право предусматривает волеизъявление двух сторон отношений, то предметом административного права являются такие отношения, в которых четко выражено волеизъявление одной стороны, при этом ей принадлежит решающее значение. Например, юридический акт управления исходит не от всех сторон управленческих отношений, а только от уполномоченного органа управления или должностного лица, которые выражают в данных отношениях интересы государства. Очевидно, что признак односторонности волеизъявления логически вытекает из присущей управленческим отношениям подчиненности одной стороны другой. Соответственно только субъект управления уполномочен давать властные предписания, обязательные для другой стороны отношений. В этом проявляется наличие юридического неравенства сторон: волеизъявление субъекта управления не является равным волеизъявлению объекта управления, иначе отношения приобрели бы договорный характер. Вот почему общественные отношения, которые регулируются административным правом, часто называют властными отношениями. За этим термином по сути скрыто одно из основных качеств социального управления: наличие
в управленческих отношениях единой управляющей воли, которой подчиняется воля тех, кем руководят (подчиненных). Практически односторонность юридически властных предписаний субъектов государственного управления выражается в том, что эти субъекты наделены такими полномочиями, объем которых у другой стороны управленческих отношений меньше. Например, администрация предприятия имеет право самостоятельно решать многие вопросы своей производственно-хозяйственной деятельности. Тем не менее есть и такие вопросы, решение которых вследствие их общеотраслевого характера относится к компетенции вышестоящих органов. В иных случаях у одной из сторон управленческих отношений вообще нет полномочий, аналогичных полномочиям органов исполнительной власти (например, у граждан). Именно поэтому такая сторона отношений обращается к полномочному органу (должностному лицу) за решением того или иного вопроса, так как сама она решить его не может.
Таким образом, независимо оттого, имеется прямая организационная подчиненность субъекту управления или она отсутствует, никто, кроме органа, являющегося субъектом управления в рассматриваемых управленческих отношениях, не имеет достаточных полномочий для решения тех или иных вопросов. При этом властность и юридическая обязательность односторонних предписаний определяются нормами права, а не по усмотрению субъектов управления. Это означает, что в сфере государственного управления нормы административного права определяют инстанцию, которая правомочна самостоятельно и юридически властно решать разнообразные вопросы, возникающие в сфере управления. Следовательно, подчиненность в административно-правовых отношениях проявляется в юридической зависимости одной стороны (управляемой) от другой (управляющей). Субъект управления по сути юридически властвует, а объект — юридически зависит от проявления его воли. В обязательности односторонних юридически властных предписаний субъекта управления для другой стороны управленческих отношений и находит свое проявление подчиненность, присущая административно-правовому регулированию.
Односторонность и обязательность волеизъявления субъекта государственного управления наиболее характерны для предписаний и запретов как способов регулирующего воздействия административного права на управленческие отношения. Они характерны и для разрешений. Выбрав разрешенный вариант поведения, соответствующая сторона управленческих отношений действует, руковод
ствуясь обязательным предписанием, и в этом понимании она юридически подвластна таким односторонним правилам. Например, гражданин, реализуя свое право на обжалование неправомерных действий органов государственного управления, должностных лиц, юридически зависит от одностороннего решения по его жалобе, которое примет правомочный орган управления вследствие предоставленных ему односторонних юридически властных полномочий.
Обобщая изложенное, можно утверждать, что согласно нормам административного права каждый орган государственного управления, должностное лицо наделяются полномочиями по принятию в одностороннем порядке решений, требования которых обязательны для всех, кому адресованы такие решения. Также они обязательны и для субъекта управления. Таким является механизм юридического взаимодействия сторон в управленческих отношениях, закрепленный нормами административного права. Вследствие своей универсальности он характерен и для иных отраслей права, где общественные отношения не носят договорного характера (например, для трудового, финансового права и др.).
Особенности административно-правового метода не ограничиваются тем, что субъект управления вправе принуждать другую сторону к соблюдению общеобязательных правил. Возможность принуждения не исключается, но оно применяется как крайний способ юридического влияния. Таким образом, обязательность предписаний не тождественна принуждению. Содержание юридически властных предписаний (присущих административно-правовому регулированию) достаточно разнообразно. В форме предписаний устанавливаются правила поведения, юридические обязанности, осуществляется контроль за надлежащим поведением. Многие вопросы решаются в одностороннем порядке по инициативе граждан, низших органов и подчиненных объектов, им предоставляются соответствующие права, удовлетворяются их законные ходатайства, юридически оформляются субъективные права и т. п. Принятию одностороннего юридического акта во многих случаях предшествуют согласование, общее рассмотрение и обсуждение тех или иных вопросов. Исполнение односторонних предписаний обеспечивается разъяснительной и воспитательной работой органов управления; предписания нередко сопровождаются рекомендациями по их наиболее эффективному выполнению и т. д. Сейчас все шире применяются не только методы прямых предписаний, но и способы непрямого воздействия (например, экономических рычагов на имущественные интересы управляемых).
Практика свидетельствует, что, например, министерство и предприятие не могут иметь одинаковые права, находиться на одинаковом правовом уровне. Они осуществляют различную по своему назначению деятельность. Руководство предусматривает подчиненность управляемых и исключает возможность эквивалентно-компенсационных взаимосвязей между руководителем и управляемым.
Результатом различного рода согласований, которые широко используются на практике органами исполнительной власти, зачастую являются односторонние юридически властные акты соответствующих органов управления.
Вместе с тем приведенное свидетельствует о том, что властному методу не чужды способы воздействия, предполагающие равенство сторон, и они используются не только на стадии, предшествующей проявлению собственно административно-правового регулирования (подготовка одностороннего властного решения).
Из сказанного можно сделать определенные выводы. Административно-правовой метод используется при определении прав и обязанностей участников регулируемых отношений, санкций и порядка их применения. Административно-правовой метод регулирования проявляется в юридическом неравенстве участников отношений, прямом организационном подчинении одного из них другому. В процессе административно-правового регулирования распоряжения органов государственного управления, адресованные иным участникам управленческих отношений, являются обязательными к исполнению. Управленческие отношения могут возникать помимо воли другой стороны, так как органы исполнительной власти действуют от имени государства, наделены юридически властными полномочиями.
В административно-правовом регулировании управленческих отношений используются административное нормотворчество и распорядительство, а также административные меры правоохранительного характера.
Административное нормотворчество — это установление органами исполнительной власти подзаконных обязательных правил поведения в сфере государственного управления.
Административное распорядительство проявляется в решении органами управления, их должностными лицами вопросов индивидуального характера. Дальнейшее развитие административного нормотворчества и распорядительства в современных УСЛОВИЯХ тесно связано с улучшением их форм, усовершенствованием
законодательства, усилением экономических и организационных рычагов реализации управленческих решений, повышением профессиональных знаний государственных служащих, расширением научных основ и культуры управления трудом.
К административным мерам правоохранительного характера относятся меры, направленные на поддержание режима законности и дисциплины в государственном управлении, применение предусмотренных законом способов воспитательного и принудительного воздействия. Они используются для охраны общественного порядка, собственности, социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, прав и законных интересов предприятий, учреждений и организаций, установленного порядка управления, укрепления законности, предупреждения правонарушений и борьбы с ними, воспитания граждан в духе соблюдения Конституции и законов Украины.
Таким образом, административно-правовой метод отражает властную природу государственного управления, односторонность и юридическую обязательность предписаний субъектов управления, а урегулированные этим методом отношения определяются как отношения власти и подчинения.
§ 3. Система административного права
Система административного права — это внутреннее строение отрасли, которое отражает последовательное размещение элементов — институтов и норм, образующих ее, их единство и структурную взаимосвязь. Она складывается из двух частей: Общей и Особенной, что обусловлено сущностью и спецификой государственного управления, его многоотраслевым характером и необходимостью постоянного совершенствования. Иногда говорят о специальной части административного права.
Общая часть административного права объединяет нормы, которые закрепляют принципы государственного управления; правовое положение субъектов административного права (органов исполнительной власти, государственных служащих, граждан и др.); формы и методы исполнительной и распорядительной деятельности; административный процесс; способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.
Особенная часть административного права содержит нормы, которые регулируют управление промышленностью, агро-
промышленным комплексом, социально-культурной сферой (образованием, наукой и др.), административно-политической деятельностью (управление внутренними делами, управление юстицией), а также межотраслевое государственное управление в сферах статистики, стандартизации, ценообразования и т. п.
Содержание Общей и Особенной частей административного права является взаимозависимым и составляет единое целое. Нормы Общей части применяются ко всем институтам Особенной части. Например, общие правила, регулирующие порядок подготовки, издания, вступления в силу и действия актов государственного управления, реализуются в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органов управления во всех отраслях социально-культурного строительства с учетом их специфики.
Наряду с двумя основными частями (Общей и Особенной) система административного права состоит из административно-правовых институтов — групп норм, которые регулируют тесно связанные, однородные общественные отношения (уа-пример, государственной службы).
§ 4. Административное право и другие отрасли права
Для более глубокого понимания предмета административного права и сущности административно-правового метода регулирования необходимо осветить связь рассматриваемой отрасли права с другими, смежными отраслями права. Это важно и для характеристики социальной роли и особенностей административного права, путей его совершенствования.
Наиболее тесная связь наблюдается между административным правом и конституционным правом, которое составляет основу всех отраслей права, включая и административное. Предметом конституционного права являются прежде всего общественные отношения, которые складываются в связи с осуществлением власти, деятельностью органов государственной власти, проведением выборов в представительные органы государственной власти, реализацией конституционного статуса граждан и др. Конституционные положения закрепляют место органов исполнительной власти в системе государственного механизма, важнейшие принципы их формирования и Деятельности. Таким образом, предписания норм конституционного права служат исходной основой для норм административного права, которые регулируют разнообразную и повседневную испол
нительно-распорядительную деятельность органов государственного управления. В нормах административного права развиваются и детализируются положения Конституции Украины и иных источников конституционного права относительно функционирования исполнительных и распорядительных органов.
Определенная связь существует между административным правом и трудовым правом в сфере регулирования служебных отношений. Нормы последнего определяют статус государственных служащих как участников трудового процесса. Что касается норм административного права, то они регулируют государственно-служебные отношения, а именно: условия поступления на государственную службу, порядок ее прохождения, полномочия должностных лиц в организации трудового процесса и др.
Административное право достаточно тесно связано с гражданским правом, прежде всего потому, что эти отрасли регулируют отношения имущественного характера. Тем не менее нормы гражданского права касаются имущественных отношений, в которых стороны являются равноправными, а нормы административного права — имущественных отношений, которые базируются на административном подчинении одной стороны другой.
Административное право граничит с финансовым правом, которое регулирует отношения, складывающиеся в процессе финансово-бюджетной деятельности государства. Для регулирования этих отношений используется административно-правовой метод. Однако финансовое право признано самостоятельной отраслью, поскольку регулирование мобилизации, распределения и использования денежной массы в государственных интересах имеет большое значение и характеризуется специфическими особенностями.
С рядом норм уголовного права связано содержание норм административного права об ответственности за административные правонарушения. Так, КоАП устанавливает административную ответственность должностных лиц, а нормы уголовного законодательства — их уголовную ответственность.
Отграничение административного права от иных отраслей, которые так или иначе с ним связаны, характеризует его самостоятельное значение. Вместе с тем соотношение административного права со смежными отраслями права свидетельствует об их взаимосвязи в единой системе права.
От административного права как отрасли права необходимо отличать административное законодательство, которое является со
ставным элементом законодательства Украины. Если административное право — это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления, то под административным законодательством понимается система правовых актов, в которых эти нормы находят свое внешнее проявление. Административное законодательство охватывает не все нормативно-правовые акты, а только законы и иные акты Верховной Рады Украины, указы и распоряжения Президента Украины и правительственные постановления общенормативного характера, относящихся к управленческой деятельности.
Особенности административного права (своеобразие административно-правового метода регулирования) обусловлены спецификой государственного управления как юридически властной деятельности, которая осуществляется исполнительными и иными государственными органами.
§ 5. Наука административного права
Наука административного права призвана анализировать общественные отношения в сфере государственного управления и систему норм, которые регулируют их (административно-правовые нормы), исследовать и обобщать закономерности правового регулирования организации и деятельности аппарата государственного управления. Она также изучает правовой статус субъектов и объектов исполнительной власти, правовые формы и методы государственного управления, способы обеспечения государственной дисциплины и законности в управленческой деятельности, разрабатывает научные проблемы, связанные с усовершенствованием административно-правовых институтов общего, отраслевого и межотраслевого управления.
Развитие науки административного права следует рассматривать на общем фоне развития государства и права.
В первые годы советской власти административным правом занимались ученые-административисты, научные взгляды и позиции которых формировались в дореволюционное время, когда практика государственного управления и нормативная база его регулирования еще только складывались. Это усложняло их научную разработку.
Первый учебник по административному праву (автор — А. Ели-стратов) издан в 1922 г., но его содержание не раскрывает деятельности государственного аппарата того времени.
В начале 30-х годов научные исследования административно-правовых проблем практически прекратились, прекратилось также изучение предмета «Административное право» в высших учебных заведениях. Это объяснялось тем, что в условиях того времени управление осуществлялось путем организационного влияния без использования правовых форм и методов.
Таким образом, наука административного права пережила идейный и кадровый кризисы. Но следует учитывать и объективные факторы: до 1936 г. в СССР управление не было четко отграничено от иных видов государственной деятельности — ни по Конституции, ни фактически. Исполкомы в период между съездами Советов имели власть и управляли, а Совнаркомы относились к числу законодательных органов. При таких условиях тяжело было выделить управленческую деятельность как самостоятельный объект изучения, отделить управленческий аппарат от других звеньев государственного аппарата.
Развитие науки административного права активизировалось после принятия в 1936 г. Конституции СССР. В ней четко определялись органы государственного управления, формы их деятельности, в некоторых статьях раскрывалось содержание их исполнительной и распорядительной деятельности, устанавливался подзаконный характер всех актов управления, закреплялись организация и полномочия местных органов отраслевого управления, основы административно-правового статуса граждан.
В 1938 г. состоялась I Всесоюзное совещание по вопросам науки советского государства и права, которое приняло решение восстановить науку административного права и поставило задачи разработать вопросы об объеме полномочий органов государственного уп-| равления, изучить методы управления экономикой, социально-куль-| турным строительством и др. Активизировалась и подготовь
ученых-административистов.
В 1940 г. был издан учебник по административному праву, под; готовленный И. Анановым, Л. Генкиным, Б. Ландау, К. Солнцевы^ и др. В нем авторы довольно широко определили предмет науки ад> министративного права — через раскрытие понятия исполнительно: распорядительной деятельности, сформулировали основные при
ципы советского государственного управления, определили систему науки, раскрыли систему административного права, состоящую из Общей и Особенной частей, главные институты.
В годы Великой Отечественной войны в сфере науки административного права и административного законодательства разрабатывались проблемы, вызванные условиями военного времени.
В послевоенный период значительный вклад в развитие науки административного права внесли такие ученые, как А. Лунев, М. Студе-никин, Ю. Козлов, В. Манохин, А. Алехин, В. Власов, Ц. Ямполь-ская, Г. Петров, Д. Бахрах и др. В их работах были освещены вопросы о сущности государственного управления, особенностях административно-правовых отношений, их субъектов, государственной службы, совершенствовании деятельности исполнительно-распорядительных органов, укреплении законности и государственной дисциплины. Главными для ученых-административистов были проблемы совершенствования системы органов управления, четкого разграничения компетенции между ними, повышения ответственности каждого органа и должностного лица за порученное дело, расширения прав граждан и усиления их гарантий и др.
После Великой Отечественной войны внимание ученых было сосредоточено на проблемах подготовки единого законодательного акта по административному праву. К сожалению, эта работа не имела успеха, поэтому законодатель пошел другим путем — осуществил кодификацию правовых предписаний, которые регулируют отношения отдельных институтов административного права. Были приняты КоАП, Основы законодательства Украины о культуре и другие акты. В Украине административное право преподавалось как до, так и после 1917 г. В учебном плане 1921-1922 гг. Харьковского института народного хозяйства на юридическом факультете оно читалось по специальности «Административисты» как одна из главных дисциплин.
В развитие административного права в Украине в послевоенный период существенный вклад внесли И. Пахомов, А. Клюшниченко, А. Бандурка, В. Опрышко, И. Голосниченко, Л. Коваль, В. Аверьянов, В. Цветков, А. Селиванов, С. Кивалов, Е. Додин и др., а также профессоры Харьковского юридического института О. Якуба и Р. Павловский, которые принимали участие в подготовке законодательства об административных правонарушениях, научных разработках проблем государственного управления, деятельности местных органов государственного управления, административ
ной ответственности. В 1975 г. О. Якуба издала учебник «Советское административное право (Общая часть)». В 1986 г. под редакцией Р. Павловского вышел учебник «Советское административное право».