§ 1. Необходимость и характер государственного управления экономикой
Из всех отраслей и сфер, регулируемых административно-правовыми нормами, наиболее сложными являются те, которые касаются экономики. Формирование Украиной собственной экономической политики связывается с определением главных ее направлений на основе принципов демократии, свободы предпринимательства и открытости для интеграции в мировое экономическое сообщество. Эффективная национальная экономика служит гарантией независимости государства. Развитие законодательства по вопросам экономики за годы независимости Украины связано с изменениями в правовых формах ее регулирования, переходом к рыночным механизмам.
Органы государственной власти осуществляют меры по углублению правовой и административной реформ, созданию гарантий проведения рыночных преобразований, неотвратимости перехода к рыночной экономике.
Вместе с тем, как отмечается в Неотложных мерах по ускорению Реформ и вывода экономики Украины из кризиса, утвержденных Распоряжением Президента Украины от 18 августа 1997 г.1, основные задачи этапов либерализации экономики и осуществления политики денежной стабилизации в значительной мере исчерпали себя. При таких условиях наряду с законодательным обеспечением экономической реформы, мерами по финансовой и денежной стабили-3аДии, которая предусматривает укрепление финансов предприятий и °Рганизаций, важное значение приобретают процессы управления этими направлениями, поскольку осуществление намеченной поливки невозможно в условиях неэффективной системы управления.
Переход к рыночному механизму регулирования экономических отношений предусматривает постоянное углубление правового влияния на экономические процессы, расширение сферы применения общегосударственных программ развития экономики, приватизации государственной и коммунальной собственности, демонополизации, конкуренции, безотходных технологий (экологизации общественного производства). Важное значение придается поиску оптимальных форм организации экономики, ее отраслей и комплексов, ускорению предпринимательства, стимулированию научно-технического прогресса, внедрению новых технологий, повышению эффективности, интенсификации инвестиционной и внешнеэкономической деятельности. Вводятся новые административные регуляторы — лицензирование, квотирование, осуществляется структурное преобразование народного хозяйства.
При таких условиях, особенно в нынешней экономической ситуации, государственное управление не только необходимо, наоборот — его значение возрастает. Только государство в лице его органов власти может: осуществлять экономическую и социальную политику с целью обеспечения интересов всех слоев населения; смягчать стихийные процессы рыночной саморегуляции с целью предотвращения хаоса в экономике; стимулировать рыночную экономику, обеспечивать эффективность ее функционирования с одновременным ограничением и предупреждением негативных последствий экономической власти собственников, особенно монополистов; гарантировать защиту национальных интересов и внутреннего рынка от внешней экономической и политической экспансии.
В государственном управлении экономикой речь идет не о возобновлении административно-командной системы, а о создании новой системы управления, которая бы осуществляла исполнительную власть на принципах регулирования, координации, поощрения выбора наиболее приоритетных направлений деятельности, самостоятельности в поисках вариантов решения различных проблем.
§ 2. Содержание государственного руководства в сфере экономики
Государственное руководство в сфере экономики должно имет^ целью создание механизма демократического управления, которы ^ бы направлялся и контролировался исполнительной властью. Пре зидентская власть при этом может быть максимально приспособле
для энергичного руководства исполнительной властью, обеспечивать принципы социальной справедливости, человеческого достоинства и ответственности государства перед гражданами, а последних — перед государством и обществом.
Государственное руководство в сфере экономики сочетает органичное объединение мер экономического роста и финансовой стабилизации с активной социальной политикой, стабилизацией и последующим повышением жизненного уровня населения, его платежеспособного спроса, который ныне является основным стимулирующим фактором выхода из экономического кризиса. Главными направлениями, которые охватываются государственным руководством в сфере экономики, являются: финансовая политика и ее стабилизация; денежно-кредитная политика и укрепление банковской системы; инновационно-инвестиционная деятельность; ускорение приватизационных процессов; усиление управления государственным сектором экономики; внешнеэкономическая политика и привлечение иностранных инвестиций; преодоление платежного кризиса; политика доходов и регулирования заработной платы; стимулирование малого бизнеса; налоговая политика; социальная политика (погашение задолженности по выплатам заработной платы, пенсионная реформа, занятость население и др.).
Государственное руководство экономикой связано также с дере-гуляцией экономики, которая предусматривает реформирование процедуры лицензирования предпринимательства, регистрации предприятий, либерализации финансовых операций, имущественных и арендных ограничений.
Содержание государственного руководства в сфере экономики заключается в: усовершенствовании взаимодействия центральных органов исполнительной власти и органов государственной исполнительной власти на местах, органов местного самоуправления, организаций и объединений работодателей; четком закреплении компетенции центральных и местных органов исполнительной власти в экономической сфере; углублении децентрализации в управ-Лении экономикой, гарантировании реализации экономических пРав местных органов исполнительной власти, предприятий и учреждений, невмешательства в вопросы, отнесенные к их компетенции и Компетенции органов местного самоуправления; усовершенствова-Н4и правового статуса министерств и ведомств, осуществляющих правление отраслями народного хозяйства; конкретизации в нор-пивных актах (уставах) задач и функций центральных органов ис
полнительной власти, их полномочий по координации и регулированию в соответствующих отраслях и сферах управления; передаче в государственную собственность на местах предприятий, учреждений организаций общегосударственной собственности или расширении их воздействия на таких субъектов; подготовке специалистов для отраслей народного хозяйства, негосударственных структур — на договорных началах, их переподготовке и переквалификации и др.
В новых условиях хозяйствования важное значение приобретает договорная практика в управленческой деятельности. Особенно универсальной она является в экономической сфере, где на всех уровнях необходимо упорядочить управленческие взаимоотношения. Это касается принципов планирования общей или согласованной деятельности сторон, правового механизма отмены или изменения ранее принятых решений, направленных на осуществление целей договора между сторонами, порядка решения споров между ними и ответственности за невыполнение обязательств по договору, взаимного представления сторонами информации и разных документов. В сфере экономики договорная управленческая практика еще фактически только складывается, поэтому нет конкретного анализа содержания и видов управленческих, административных, а также экономических договоров.
§ 3. Система центральных и местных органов управления в сфере экономики, их компетенция
Одним из главных направлений государственного руководства экономикой остается усовершенствование системы органов исполнительной власти в этой сфере, определение их правового статуса на всех уровнях. Процесс формирования системы этих органов и законодательства о них происходит под воздействием разграничения предметов ведения между центром и местами, предприятиями, учреждениями, организациями, повышения качества управления в отраслях экономики.
Среди органов управления экономикой определяющее место занимает Кабинет Министров Украины, который разрабатывает и осуществляет общегосударственные программы экономического развития, обеспечивает проведение финансовой, ценовой, инвестиционной и налоговой политики, осуществляет управление объектам государственной собственности, направляет и координирует работу министерств, других центральных органов исполнительной власт ^
Функции и полномочия Кабинета Министров в законодате ных актах, кроме Конституции, не закреплены. Практика же его Д
ятельности свидетельствует о том, что он обеспечивает проведение го-сударственной экономической политики, осуществляет прогнозирование и государственное регулирование экономики Украины, содействует развитию предпринимательства на основе равенства перед законом всех форм собственности и обеспечения социальной направленности экономики, принимает меры по демонополизации и антимонопольному регулированию экономики, развитию конкуренции.
Важными направлениями деятельности Кабинета Министров являются обеспечение разработки и выполнения программ структурного преобразования в отраслях экономики, государственной аграрной политике, удовлетворение продовольственных потребностей населения, проведение земельной и других реформ. Некоторые полномочия и функции Кабинета Министров направлены на осуществление мер, связанных с реализацией промышленной политики, определением приоритетности сфер промышленности для ускоренного их развития, увеличения объемов продукции (работ) для государственных потребностей, порядка формирования и размещения заказов на ее производство и др.
Специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти в сфере экономики является Министерство экономики и по вопросам европейской интеграции Украины (далее — Минэкономики Украины). Минэкономики Украины создано 15 декабря 1999 г. на базе Министерства экономики Украины, Министерства внешних экономических связей и торговли Украины, Государственного инвестиционно-клирингового комитета, Национального агентства Украины по вопросам развития и европейской интеграции, Государственной службы экспортного контроля и Агентства по вопросам специальных (свободных) экономических зон, которые ликвидированы1. В соответствии с Положением о Министерстве экономики Украины, Утвержденным Указом Президента Украины от 23 октября 2000 г.2, Минэкономики Украины организует выполнение актов законодательства Украины и осуществляет систематический контроль за их Реализацией. Основными его задачами являются: разработка пред-°Жений о формировании государственной экономической поли-Ики; определение приоритетных направлений социально-эконо-J^ecKoro развития Украины, структурной перестройки
, проектов прогнозов и индикативных планов, комплексных эко номических государственных программ; координация деятельности органов исполнительной власти, связанной с выполнением этих программ; создание организационно-экономического механизма углубления экономической реформы; разработка предложений по государственному регулированию экономики и др.
В соответствии с возложенными на Минэкономики Украины задачами оно имеет право: координировать осуществление органами исполнительной власти мероприятий, направленных на реализацию экономической политики Украины; заслушивать доклады руководителей центральных органов исполнительной власти по вопросам развития экономики; представлять Кабинет Министров Украины по его поручению в международных экономических организациях; координировать распределение иностранных кредитов, иностранной технической помощи; осуществлять проверки соблюдения предприятиями и организациями государственной дисциплины цен; применять экономические санкции в соответствии с действующим законодательством и др.
По вопросам реализации экономической политики решения Минэкономики Украины являются обязательными для выполнения центральными и местными органами государственной исполнительной власти, органами местного самоуправления, а также предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности.
В структуре Минэкономики Украины создана Государственная инспекция по контролю за ценами. Минэкономики Украины подчинены отделы по делам разгосударствления собственности и демонополизации производства и государственные инспекции по контролю за ценами в АРК, областях, городах Киеве и Севастополе.
В областях, городах Киеве и Севастополе, районах, городах, районах в городах созданы управления экономики соответствующих местных государственных администраций. Свои полномочия они осуществляют согласно Типовому положению об управлении экономики областной, Киевской и Севастопольской городской государ’ ственной администрации от 12 января 1996 г. (с изменениями от 13 мая 1996 г.)1 и Типовому положению об управлении экономики районной, районной в городах Киеве и Севастополе государственных администраций от 8 июня 1996 г.2, утвержденным соответствующими
постановлениями Кабинета Министров Украины. Основными задачами управлений экономики являются: реализация государственной экономической политики Украины и ее региональных направле-„ий; содействие комплексному экономическому и социальному развитию области (города), района, усовершенствованию размещения продуктивных сил, развитию межрегиональных и международных экономических связей; проведение государственной политики в сфере ценообразования. В рамках этих задач управления экономики наделены соответствующими полномочиями.
Непосредственное управление государственными предприятиями и организациями, действующими в сфере экономики, осуществляет руководитель — генеральный директор (директор), возглавляющий администрацию соответствующего субъекта. Свои функции руководитель организации, учреждения, предприятия осуществляет в соответствии с контрактом, заключенным между ним и Минэкономики Украины, и уставом (положением), утвержденным Минэкономики Украины, если они входят в сферу его управления.
Казенные предприятия выполняют свои задачи в соответствии с Законом Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О предприятиях в Украине». Управление казенным предприятием осуществляют органы, уполномоченные управлять соответствующим государственным имуществом. Органами управления казенными предприятиями являются министерства и другие центральные органы исполнительной власти. Они назначают на должность и освобождают от должности по согласованию с Кабинетом Министров Украины руководителя казенного предприятия, утверждают устав предприятия и изменения в него, осуществляют контроль за соблюдением устава и принимают решения в связи с его нарушением, контроль за использованием имущества, находящегося в государственной собственности и закрепленного за казенным предприятием, планирование и финансовый контроль за хозяйственной деятельностью и др.
§ 4. Правовые основы организации управления экономикой
Разработку направлений развития законодательства в экономической сфере и формирование самого законодательства связы-Ва1°т с признанием закона как главного акта в правовом регулиро-ании, изменением экономических функций государства, системы Функций органов исполнительной власти всех уровней. Недостат-и в экономике и других сферах, определенная недооценка государ-Твенного управления на всех уровнях привели к тому, что право
творчество и развитие законодательства в экономической сфере по исходят медленно, в отдельных случаях несогласованно. Неэффе1, тивной является и реализация принятых законов. У многих руково” дителей центрального и местного уровней сложилась иллюзия, чт0 решение всех проблем возможно лишь путем принятия соответствующих законов. Наблюдаются недооценка организационных мер, направленных на соблюдение действующего законодательства, ослабление требовательности, дисциплины.
Непродуманной является налоговая политика, наблюдается непрерывное увеличение количества служащих как в экономике, так и в других сферах, администрации и управленческого персонала государственных предприятий (и это при том, что они не работают или же работают не в полную силу, а количество работников, непосредственно занятых производством, значительно сократилось). В экономической сфере создается все больше и больше контролирующих и надзорных структур. Все это, конечно, отрицательно сказывается на экономике, управлении ею и законодательном процессе.
В целом административно-правовое регулирование обеспечения рыночной экономики осуществляется в нескольких направлениях. С одной стороны, оно включает разработку и реализацию системы мероприятий программного руководства, прогнозирования, структурного преобразования народного хозяйства, государственную поддержку экономического и научно-технического потенциала, а с другой — создание правовой и экономической основ социально ориентированного функционирования предприятий, хозяйственных объединений, других организационно-хозяйственных структур, эффективного управления государственным имуществом.
Конституция Украины создала базу для дальнейшего развития экономических отношений в рыночном направлении, уравняв всех субъектов права собственности перед законом. Государство обеспечивает защиту прав всех субъектов права собственности и хозяйствования, социальную направленность экономики.
Основной правовой формой реализации государственной политики в разных сферах являются утверждаемые Верховной Радой УК’ раины общегосударственные программы экономического, научно-технического, национально-культурного развития, охраны окру#а’ ющей среды. Главной тенденцией развития законодательства ° экономике становится комплексный характер регулирования обШ6′ ственных отношений.
Эти программы направлены на создание хозяйственно-управ-ецческого механизма, отвечающего рыночной экономике: гибких пганизационных структур управления и хозяйствования, предпринимательства, демонополизации, акционирования, функционирования коммерческих банков, финансового оздоровления экономики, укрепления финансово-кредитной системы. Начиная с Концепции перехода Украинской ССР к рыночной экономике, в нашем государстве принят ряд программ — Программа чрезвычайных мер по стабилизации экономики Украины от 3 июля 1991 г.; Об основах национальной экономической политики Украины от 24 марта 1992 г.; Государственная программа демонополизации экономики и развития конкуренции от 21 декабря 1993 г. и др. К такому виду актов можно отнести также программы развития регионов, отраслей народного хозяйства.
Сейчас подготовлен проект Программы «Украина — 2010», принятие которого может стать основой дальнейшего экономического роста, идеи национального прогресса1.
Законы Украины «О предпринимательстве», «О предприятиях в Украине», «Об общих основах создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон» и другие включают в себя предписания административно-правового содержания, предусматривающие сохранение регулятивной роли государства в отраслях общественного производства, развитие и усиление контрольно-надзорных функций государства. Вместе с тем обращает на себя внимание тот факт, что законов сугубо управленческого характера на сегодняшний день (в сфере экономики) нет, в то время как в плане правового обеспечения экономической реформы разработка нормативных решений всего комплекса управленческих проблем является чрезвычайно актуальной. Это касается таких направлений развития законодательства, которые бы регулировали соотношение централизованных и децентрализованных форм управления экономикой ПРИ сохранении регулятивной роли государства в ключевых отраслях общественного производства путем определения четких приори-Тетов. Важным является разработка публично-правовых норм для НаДежной защиты прав граждан, хозяйствующих субъектов.
Актуальной остается проблема закрепления правового положе-ния органов, осуществляющих управление отраслями экономики,
исключения ведомственности, которая порождается нормативно-гш новыми актами, принятыми министерствами и ведомствами, осу» ствления согласованности в действиях органов управления эконом кой. Недопустимы факты подмены законодательных предписани’-инструкциями, приказами, постановлениями, письмами министерст и ведомств.
Важными в системе правовых предписаний, регулирующих экономические отношения, являются акты Президента Украины Они в определенной мере заполняют правовой вакуум в этой сфере деятельности, содействуют рыночным преобразованиям, проведению экономической реформы, ликвидации в экономике кризисных явлений. Примером этому может служить Распоряжение Президента Украины «О неотложных мерах по ускорению реформ и выводу экономики Украины из кризиса». Актами Президента Украины утверждаются положения о соответствующих органах управления и решаются другие важные вопросы в экономической сфере.
Проблемы развития экономики, управления экономикой находятся в центре внимания Кабинета Министров Украины. Свидетельство тому — нормативно-правовые акты Кабинета Министров по экономическим вопросам, установлению правового положения органов управления, разгосударствлению собственности, демонополизации и др,
Вопросы осуществления экономической деятельности находятся в поле зрения министерств и других центральных органов исполнительной власти, которые в той или иной мере имеют отношение к сфере управления экономикой, областных и районных (местных) государственных администраций. Они также решаются на уровне государственных предприятий, их ассоциаций (объединений, комплексов).
Органы местного самоуправления также осуществляют соответствующие функции в сфере управления экономикой. Они управляют имуществом, находящимся в коммунальной собственности, утверждают программы социально-экономического развития, бюджеты соответствующих административно-территориальных единиц, контролируют их выполнение, создают и ликвидируют коммунальные предприятия, организации, осуществляют контроль за их деятельностью’
§ 5. Государственный контроль и надзор в сфере экономики
При осуществлении управления в сфере экономики орга1^ исполнительной власти общей, отраслевой и межотраслевой компе тенции в разных формах и по многим направлениям реализуют
льные и надзорные полномочия. Функции контроля и надзора оганы исполнительной власти (должностные лица) выполняют как
посредственно в процессе управленческой деятельности, так и че-е3 специально создаваемые в системе управления организационно-правовые формы контроля.
В сфере экономики контроль (надзор) в той или иной степени осуществляют фактически все специально созданные инспекции, службы и другие органы в соответствии со своими полномочиями. Это органы Государственного пожарного надзора, железнодорожного транспорта, органы Министерства труда и социальной политики Украины, органы, осуществляющие санитарный надзор, и др.
Специфические формы контроля осуществляются по отраслям экономики. Органы Министерства экологии и природных ресурсов Украины осуществляют государственное управление и контроль за выполнением законодательства, которое закрепляет право государственной собственности на животный мир, леса, воды, недра, за охраной сельскохозяйственных и других земель, выполнением правил использования земель, землеустройства, правил и норм по ядерной и радиационной безопасности при использовании источников ионного излучения и др. Органы, осуществляющие государственный пробирный контроль, рассматривают дела об административных правонарушениях, связанные с производством, переработкой драгоценных металлов и драгоценных камней, учетом, хранением драгоценных металлов и драгоценных камней, их сбором и сдачей в государственный фонд, и др. Органы Государственного комитета стандартизации, метрологии и сертификации Украины осуществляют надзор за соблюдением стандартов, качества продукции, правил, Действующих в метрологии, сертификации, и др. В экономике соответствующие управленческие, регулятивные, координационные, контрольные (надзорные) полномочия осуществляют налоговая администрация, контрольно-ревизионная служба, Антимонопольный комитет Украины. Конечно, они реализуют свои полномочия не только в сфере экономики, но и в других сферах деятельности государства и °бщества. Значительное количество контролирующих (надзорных) °Рганов имеют право применять к правонарушителям меры админи-^Ративного принуждения, втом числе административные взыскания. ь°лее полно контрольно-надзорная деятельность этих органов рас-сМатривается при анализе управления в отдельных отраслях — про-
Ь11иленности, строительстве, сельском хозяйстве и др.