В соответствии со ст. 140 Конституции Украины местное самоуправление является правом территориальной общины — жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, поселка и города — самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины.
Сущность местного самоуправления состоит в гарантированном государством праве территориальной общины, граждан и их органов в интересах населения решать в пределах действующего законодательства и под свою ответственность значительную часть местных вопросов.
Территориальная организация самоуправления в Украине основывается на объединении общегосударственных и местных интересов.
Среди самых важных признаков органов местного самоуправления выделяют их правовую, организационную, материальную и финансовую автономии.
Правовая автономия означает, что органы местного самоуправления наделены собственными, присущими только им полномочиями, которые закреплены Конституцией и действующим законодательством Украины. В пределах этих полномочий органы местного самоуправления обладают полной свободой действий.
Организационная автономия органов местного самоуправления проявляется в их возможности самостоятельно определять и строить свою внутреннюю структуру, с тем чтобы она соответствовала местным условиям и обеспечивала эффективное управление. Действуя в рамках закона, органы местного самоуправления не подчиняются
другим органам. Контроль же за ними осуществляется лишь с целью обеспечения законности их действий.
Материальная и финансовая автономия органов местного самоуправления проявляется в их праве владеть и распоряжаться средствами и имуществом для реализации своих функций и полномочий.
Местное самоуправление имеет свою систему, которая состоит из территориальной общины, сельского, поселкового и городского совета, сельского, поселкового и городского головы, исполнительных органов сельского, поселкового, городского совета, районных и областных советов.
Местное самоуправление осуществляется территориальной общиной как непосредственно, так и через органы местного самоуправления — сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы.
В свою очередь сельские, поселковые, городские советы могут разрешать по инициативе жителей создавать домовые, уличные, квартальные и иные структуры самоорганизации населения и наделять их частью своей компетенции, предоставлять финансы и имущество. Среди «иных» органов местной самоорганизации населения Закон Украины от 20 мая 1997 г. «О местном самоуправлении в Украине»1, кроме домовых, уличных, квартальных, называет также формы непосредственного волеизъявления народа — местные референдумы, общие собрания граждан, общественные слушания. Органы местного самоуправления села, поселка, города для более активного осуществления своих прав и реализации обязанностей могут также объединяться в ассоциации, другие формы добровольных объединений2.
К органам местного самоуправления, представляющим общие интересы территориальных общин сел, поселков и городов, Конституция Украины и Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» относят районные и областные советы. Вопрос организации управления районами в городах отнесен к компетенции городских советов.
Органами местных властей в АРК Закон Украины от 17 марта 1995 г. «Об Автономной Республике Крым»3 называет сельские, поселковые, районные, городские, районные в городах советы и их исполнительные органы.
В соответствии со ст. 143 Конституции Украины территориальные громады села, поселка, города непосредственно или через созданные ими органы местного самоуправления управляют имуществом, находящимся в коммунальной собственности и образующим движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, другие средства, землю, природные ресурсы и т. п. Они же утверждают программы социально-экономического и культурного развития; бюджеты соответствующих административно-территориальных единиц и контролируют их выполнение; устанавливают местные налоги и сборы в соответствии с законом; обеспечивают проведение местных референдумов и реализацию их результатов; создают, реорганизуют и ликвидируют коммунальные предприятия, организации и учреждения, а также осуществляют контроль за их деятельностью; решают другие вопросы местного значения, отнесенные законом к их компетенции.
Территориальные общины сел, поселков и городов могут объединять на договорных началах объекты коммунальной собственности, а также средства бюджетов для выполнения общих проектов или для общего финансирования (содержания) коммунальных предприятий, организаций и учреждений, создавать для этого соответствующие органы и службы.
От имени и в интересах территориальных общин права субъекта коммунальной собственности осуществляют соответствующие советы.
Исключительно на пленарных заседаниях сельского, поселкового, городского совета решаются вопросы: об образовании и ликвидации постоянных и иных комиссий совета; заслушиваются сообщения депутатов о работе в совете, выполнении ими поручений совета; отменяются акты исполнительных органов совета, которые не отвечают действующему законодательству; утверждаются программы социально-экономического и культурного развития соответствующих административно-территориальных единиц; в порядке, установленном действующим законодательством, принимаются решения относительно отчуждения коммунального имущества; утверждаются местные программы приватизации; регулируются земельные правоотношения, отношения по использованию природных ресурсов; утверждаются местные градостроительные программы, договоры, заключенные главами советов от имени совета, по вопросам, отнесенным к его исключительной компетенции, уставы терри
ториальных общин и др. Советы также создают постоянные и временные комиссии по отдельным вопросам.
Областные и районные советы утверждают программы социально-экономического и культурного развития соответствующих областей и районов и контролируют их выполнение; утверждают районные и областные бюджеты, которые формируются из средств государственного бюджета для их соответствующего распределения между территориальными общинами или для выполнения общих проектов, а также из средств, привлеченных на договорных началах из местных бюджетов для реализации общих социально-экономических и культурных программ, и контролируют их выполнение; решают другие вопросы, отнесенные законом к их компетенции.
В соответствии с ч. 3 ст. 143 Конституции Украины органам местного самоуправления могут предоставляться законом отдельные полномочия органов исполнительной власти. В этом случае государство финансирует реализацию этих полномочий в полном объеме за счет средств Государственного бюджета Украины.
В свою очередь местные советы (областные и районные) могут делегировать часть своих полномочий соответственно областным и районным государственным администрациям и контролировать реализацию этих полномочий. Областные и районные советы заслушивают отчеты глав городских государственных администраций, их заместителей, руководителей управлений, отделов и других структурных подразделений местных государственных администраций об обеспечении бюджета, выполнении программ экономического и социально-культурного развития соответствующей территории, местных экологических программ, а также по другим «опросам, которые связаны с реализацией местной государственной администрацией полномочий, делегированных ей советом.
Органы местного самоуправления в пределах полномочий, определенных законом, принимают решения, являющиеся обязательными к исполнению на соответствующей территории (ст. 144 Конституции Украины).
Все это дает основания считать, что органы местного самоуправления обладают чертами, приближающими их полномочия к полномочиям органов исполнительной власти, с которыми они тесно взаимодействуют при решении вопросов местного значения.
В вопросах реализации делегированных им полномочий органы местного самоуправления подконтрольны соответствующим орга
нам исполнительной власти. Реализация нормативных актов органов местного самоуправления, принятых с нарушением Конституции и законодательства Украины, может быть приостановлена до решения вопроса об их законности в судебном порядке. Ущерб, причиненный в результате неправомерных решений, действий или бездеятельности органов местного самоуправления, возмещается ими в полном объеме за счет собственных средств.
Местные советы подконтрольны также Верховной Раде Украины, территориальным общинам, суду. Так, в соответствии с Законом Украины «О местном самоуправлении в Украине» полномочия местного совета могут быть досрочно прекращены по решению местного референдума в случае, если совет принял решение с нарушением Конституции и других законов Украины, прав и свобод граждан, и при этом игнорируются требования компетентных органов о приведении принятых решений в соответствие с требованиями законодательства, а также если сессии совета не проводятся без уважительных причин в установленные законом сроки, или совет не решает вопросы, отнесенные к его ведению.
Вопрос о досрочном прекращении полномочий сельского, поселкового, городского, районного совета по решению местного референдума может быть поднят сельским, поселковым, городским головой, а также не менее чем одной десятой частью граждан, которые проживают на соответствующей территории и имеют право голоса.
При наличии решения суда о признании актов совета незаконными или аналогичных выводов соответствующего комитета Верховной Рады Украины последняя может назначить внеочередные выборы сельского, поселкового, городского, районного в городе, районного, областного совета.
В состав сельского, поселкового, городского совета входят депутаты, которые избираются жителями села, поселка, города на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права путем тайного голосования сроком на четыре года (ст. 141 Конституции Украины).
Сельские, поселковые, городские советы и советы районов города имеют свои исполнительные органы — исполнительные комитеты. Исполнительный комитет является юридическим лицом. Он образовывается советом на срок его полномочий в составе головы соответствующего совета, заместителя (заместителей) сельского, поселкового, городского головы по вопросам деятельности исполнительских органов совета, управляющего делами (секретаря)
исполнительного комитета, а также руководителей отделов, управлений и других исполнительных органов совета, иных лиц. В состав исполнительного комитета сельского, поселкового, городского совета по должности входит также секретарь соответствующего совета. Количественный и персональный состав исполнительного комитета определяется соответствующим советом по представлению его головы. Основными структурными подразделениями исполкома являются отделы и управления.
В сельских советах, представляющих территориальные общины, в которых насчитывается до 500 жителей, по решению соответствующей территориальной общины или сельского совета исполнительные комитеты могут не создаваться. В этих случаях исполнительно-распорядительные функции (кроме распоряжения земельными и природными ресурсами) осуществляет голова совета единолично.
Исполнительный комитет совета предварительно рассматривает проекты местных программ социального, экономического и культурного развития, целевых программ по иным вопросам, местного бюджета, а также проекты решений, которые выносятся на рассмотрение соответствующего совета; координирует деятельность отделов, управлений и других исполнительных органов совета, предприятий, учреждений и организаций, которые отнесены к коммунальной собственности соответствующей территориальной общины, заслушивает отчеты о работе их руководителей; имеет право изменять или отменять акты подчиненных ему отделов, управлений, других исполнительных органов совета, а также их должностных лиц. Исполнительный комитет осуществляет также отдельные полномочия, делегированные ему государством.
Перечисленные полномочия относятся к общим полномочиям исполнительного комитета. Кроме них он обладает широким кругом специальных полномочий в отдельных направлениях его деятельности: в области планирования и учета, бюджета и финансов, управления коммунальной собственностью, развития местного хозяйства, охраны окружающей природной среды, строительства, жилищного хозяйства, транспорта, связи, социального обслуживания и др. Так, исполнительный комитет разрабатывает и представляет на утверждение совету бюджет и отчет о его исполнении; обеспечивает реализацию утвержденных советом планов приватизации объектов коммунальной собственности; приостанавливает или ограничивает хозяйственную деятельность предприятий (объединений), организаций и
учреждений рааличных форм собственности в случае нарушения ими законодательства об охране природной среды; организовывает местные рынки, оказывает содействие развитию всех форм торговли; управляет предприятиями и организациями транспорта и связи, которые отнесены к коммунальной собственности; регистрирует право собственности, право пользования землей, предприятия, организации и учреждения, общественные формирования; обращается в суд о признании незаконными актов органов исполнительной власти, других органов местного самоуправления и пр.
Значительными полномочиями действующее законодательство наделяет глав сел, поселков и городов. Они избираются соответствующей территориальной общиной сроком на четыре года и возглавляют совет и его исполнительный комитет. Сельский, поселковый, городской голова обеспечивает осуществление предоставленных законом полномочий органов исполнительной власти на соответствующей территории, соблюдение Конституции и законов Украины, выполнение актов органов исполнительной власти; организовывает работу соответствующего совета и ее исполнительного комитета, назначает на должность и освобождает от должности руководителей отделов, управлений и других структурных подразделений совета, предприятий, учреждений и организаций, которые отнесены к коммунальной собственности и соответствующим территориальным общинам; созывает общие собрания граждан по месту проживания; представляет территориальную общину, совет и ее исполнительный комитет в отношениях с другими государственными и негосударственными органами; обращается в суд о признании незаконными актов других органов местного самоуправления, местных органов государственной исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций, которые ограничивают права и интересы территориальной общины, а также полномочия совета и его органов; в соответствии с требованиями законодательства заключает от имени территориальной общины, совета и его исполнительного комитета договоры, а по вопросам, отнесенным к исключительной компетенции совета, подает их на утверждение соответствующего совета; ведет личный прием граждан и др.
Совет в пределах своих полномочий принимает нормативные и иные акты в форме решений. Акты такой формы принимают и исполнительные комитеты совета. Решения совета после обсуждения принимаются на его пленарном заседании большинством голосов
депутатов от общего состава совета (кроме некоторых случаев, предусмотренных действующим законодательством). Решения совета нормативно-правового характера приобретают силу со дня их официального обнародования, если советом не установлен более поздний срок введения этих решений в действие.
Решения исполнительного комитета принимаются на его заседании большинством голосов от общего состава исполнительного комитета и подписываются сельским, поселковым, городским головой, председателем районного в городе совета.
Сельский, поселковый, городской голова, председатель районного в городе, районного, областного совета в пределах своих полномочий издает распоряжения.
Акты органов и должностных лиц местного самоуправления доводятся до сведения населения.