§ 1. Контроль со стороны законодательной власти
В соответствии с Конституцией Украины единым органом законодательной власти в Украине является парламент — Верховная Рада Украины.
Верховная Рада Украины в соответствии с предоставленными ей Конституцией Украины полномочиями непосредственно или через свои органы осуществляет контроль за обеспечением конституционных прав, свобод и обязанностей граждан Украины, соблюдением законов и иных актов, которые она принимает, выполнением общегосударственных программ и бюджета, деятельностью органов и должностных лиц, которых она избирает, назначает или утверждает. Кабинет Министров подконтролен и подотчетен Верховной Раде. Верховная Рада также может заслушивать на заседании отчеты членов Кабинета Министров, Генерального прокурора Украины, Председателя Правления Национального банка Украины, главного редактора газеты Верховной Рады и других органов и должностных
, которые избираются, назначаются или утверждаются Верхов-НОЙ Радой (кроме судебных органов и судей).
Верховная Рада может создавать в пределах своих полномочий временные специальные комиссии для подготовки и предварительного рассмотрения вопросов.
Для проведения расследований по вопросам, вызывающим повышенное общественное внимание, Верховная Рада создает временные следственные комиссии (если за это проголосовало не менее одной трети от ее конституционного состава.)
Постоянно действующими органами Верховной Рады являются комитеты. Они осуществляют законопроектную работу, готовят и предварительно рассматривают вопросы, отнесенные к полномочиям Верховной Рады. Государственные органы и организации обязаны выполнять требования комитетов, предоставлять им необходимые материалы и документы, рассматривать в обязательном порядке рекомендации и сообщать в установленный срок о результатах рассмотрения и принятых мерах.
Организация и порядок деятельности комитетов, временных специальных и временных следственных комиссий Верховной Рады устанавливаются законом.
В соответствии с Конституцией Украины (ст. 101) и Законом Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека»1 парламентский контроль за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина, защиту прав каждого физического лица на территории Украины на постоянной основе и в пределах своей юрисдикции осуществляет Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека.
Целью парламентского контроля, осуществляемого Уполномоченным, являются: защита провозглашенных Конституцией Украины, законами Украины и международными договорами Украины прав и свобод человека и гражданина; предупреждение нарушений прав и свобод человека и гражданина или содействие их восстановлению; предупреждение любых форм дискриминации в вопросах реализации человеком своих прав и свобод и т.д.
Основаниями для возбуждения Уполномоченным дел и назначения проверок выступают: полученные им сведения о нарушении прав и свобод физических лиц; обращения граждан Украины, ино
странцев, лиц без гражданства или их представителей; обращения народных депутатов Украины; собственная инициатива.
Для осуществления своих обязанностей Уполномоченному предоставлены права: беспрепятственно посещать органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности, присутствовать на их заседаниях; знакомиться с документами, в том числе и секретными; получать копии любых документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления, объединениях граждан, на предприятиях, в учреждениях и организациях независимо от форм собственности, органах прокуратуры, включая и те дела, которые находятся в судах; требовать от должностных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности содействия в проведении проверок деятельности подконтрольных и подчиненных им предприятий, учреждений, организаций, выделения специалистов для участия в проведении проверок, экспертиз и представлении соответствующих заключений; посещать в любое время места содержания задержанных, предварительного заключения, учреждения отбывания осужденными наказаний и учреждения принудительного лечения и перевоспитания, психиатрические больницы, опрашивать лиц, которые там находятся, и получать информацию относительно условий их содержания; направлять в соответствующие органы акты реагирования в случае выявления нарушений прав и свобод человека и гражда-нинадля принятия этими органами мер и т.п.
Счетная палата — специальный контролирующий орган, который до 23 декабря 1997 г. был органом Верховной Рады Украины1.
1 Конституционный Суд Украины решением от 23 декабря 1997 г. о соответствии Конституции Украины (конституционности) Закона Украины «О Счетной палате Верховной Рады Украины», опираясь на ст.ст. 150 и 152 Конституции Украины, признал, что Счетная палата не может быть органом Верховной Рады Украины (это противоречит Конституции Украины). В связи с этим Верховная Рада 14 января 1998 г. приняла постановление под № 18/98-ВР, в соответствии с которым Закон Украины «О Счетной палате Верховной Рады Украины» (см.: Вщомосп Верховно! Ради Украши. – 1996. – № 43. – Ст. 212) с 23 декабря 1997 г. продолжит действие как Закон Украины «О Счетной палате». Таким образом, в настоящее время Счетная палата формально не является органом Верховной Рады, но, как и ранее, обладает практически теми же полномочиями, которыми обладала, будучи контролирующим органом парламента. Поэтому такое ее отграничение от Верховной РаД1″1 можно считать в определенной мере условным, а контроль со стороны Счетной палаты — опосредованным контролем со стороны Верховной Рады.
Счетной палаты являются: организация и осуществление оНТроля за своевременным выполнением расходной части Государ-твенного бюджета Украины, расходованием бюджетных средств, в том числе и средств общегосударственных целевых фондов, объемами, структурой и их целевым назначением; осуществление контроля за образованием и погашением внутреннего и внешнего долга Украины, определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств, валютных и кредитно-финансовых ресурсов; контроль за финансированием общегосударственных программ экономического, научно-технического, социального и национально-культурного развития, охраной природы; контроль за соблюдением законности при предоставлении Украиной займов и экономической помощи иностранным государствам, международным организациям, предусмотренных Государственным бюджетом Украины; контроль за законностью и своевременностью движения средств Государственного бюджета Украины и средств внебюджетных фондов в учреждениях Национального банка Украины и уполномоченных банках и др.
Для этого Счетной палате предоставлены следующие полномочия: осуществлять экспертно-аналитические и другие виды деятельности, которые обеспечивают контроль за использованием средств общегосударственных целевых фондов, средств внебюджетных фондов, целевым использованием финансово-кредитных и валютных ресурсов во время реализации общегосударственных программ; проводить финансовые проверки, ревизии в аппарате Верховной Рады, органах исполнительной власти, Национальном банке Украины, Фонде государственного имущества Украины, других подотчетных Верховной Раде органах, а также на предприятиях и в организациях независимо от форм собственности в пределах, установленных законодательством; получать от руководителей проверяемых учреждений и организаций всю необходимую документацию и иную информацию о финансово-хозяйственной деятельности и др.
К контролю со стороны законодательной власти можно отнести и депутатский запрос, право народного депутата Украины участвовать 8 проверках соблюдения законов государственными органами и орга-НаМи объединений граждан, предприятий, учреждений и организаций, пРаво в депутатском расследовании, посещать любые государствен-ЧЬ’е органы и объединения граждан, предприятия, учреждения и орга-по вопросам своей депутатской деятельности и др.
Контрольные полномочия Верховной Рады, ее комитетов, деп татов, Счетной палаты закреплены в Регламенте Верховной Рад. Украины1, законах Украины от4 апреля 1995 г. «О комитетах Верхов ной Рады Украины»2, от 17 ноября 1992 г. «О статусе народного де. путата Украины»3 (с изменениями), от 11 июля 1996 г. «О Счетной палате Верховной Рады Украины», который с 23 декабря 1997 г. дей. ствует как Закон «О Счетной палате»4.
Контрольные полномочия Президента Украины регулируются Конституцией Украины и Законом Украины от 5 июля 1991 г. «О Президенте Украины»5.
В соответствии со ст. 102 Конституции Украины Президент является главой государства, гарантом государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, соблюдения Конституции Украины, прав и свобод человека и гражданина. Поэтому он имеет довольно значительные контрольные полномочия, с помощью которых и должен обеспечивать эти гарантии.
Контрольные полномочия Президента распространяются на различные ветви власти. Так, Президент прекращает полномочия Верховной Рады Украины, если на протяжении тридцати дней одной очередной сессии пленарные заседания не могут начаться, подписывает законы, принятые Верховной Радой, а в случае несогласия с ними, при условии противоречия их Конституции или международным соглашениям — применяет право вето и возвращает их на повторное рассмотрение Верховной Рады, отменяет акты Кабинета Министров и акты Совета министров АРК, которые не соответствуют требованиям законодательства.
Президент осуществляет не только прямой, но и опосредованный контроль — путем реализации своего конституционного права на назначение трети состава Конституционного Суда Украины, образования судов, образования, реорганизации и ликвидации министерств и других центральных органов исполнительной власти, осуществляет помилование и т.п.
Президент на основании и во исполнение Конституции и законов Украины издает указы и распоряжения, которые являются
для исполнения на территории Украины (ст. 106
ЮН^гитуции).
Всестороннюю контрольную деятельность осуществляют орга-
росударственной исполнительной власти всех уровней. Этадея-НЫ ность выступает одним из наиболее важных элементов органи-Те ионной работы, которая направлена на дальнейшее укрепление ^ценности и дисциплины в государственном управлении. 3 Широкие контрольные полномочия в этой сфере принадлежат Кабинету Министров Украины как высшему органу государственного управления общей компетенции. Кабинет Министров осуществляет контроль за деятельностью министерств, государственных комитетов и ведомств, за соблюдением ими законодательства. Он содействует реализации этими органами в полном объеме своих полномочий, заслушивает их отчеты, доклады и информацию о выполнении задач, стоящих перед ними, о развитии соответствующих отраслей и т. п. Контрольные полномочия Кабинета Министров закреплены в Конституции, других нормативных актах Украины.
Совет министров АРК имеет такие же, как и Кабинет Министров Украины, контрольные полномочия (за некоторыми исключениями) в отношении подконтрольных ему органов.
Центральные органы исполнительной власти, их отделы и управления, государственные администрации, администрации предприятий, организаций и учреждений в процессе повседневной деятельности систематически осуществляют ведомственный контроль, который распространяется на подчиненные им объекты ведомственной принадлежности1. При осуществлении контроля они проверяют соблюдение законов, указов и правительственных постановлений, актов вышестоящих органов, состояние дисциплины и эффективность работы аппарата, расстановку и использование кадров, работу по рассмотрению обращений граждан и др. Контроль организуют непосредственно руководители вышестоящих в отношении подконтрольно-г° объекта отраслевых органов, их структурных подразделений и не-п°средственно проводят работники аппарата — соответствующие
1 Проведение ведомственного контроля регулируется Порядком осуществле-НИя министерствами, иными центральными органами исполнительной власти внут-Реннего финансового контроля, утвержденного постановлением Кабинета Мини-сЛР°в Украины от 22 мая 2002 г. № 685
специалисты. В государственных комитетах, министерствах/го^ дарственных администрациях, подразделениях центральных орган на местах функционирует контрольно-ревизионная служба, подчиВ няющаяся непосредственно руководителю органа.
Контрольные полномочия указанных органов государственной исполнительной власти закреплены в законах Украины, Общем по-ложении о министерстве, другом органе государственной исполни-тельной власти Украины, отдельных положениях о государственных комитетах, министерствах, ведомствах, их структурных подразделениях, других нормативных актах.
Так, Закон Украины «Об образовании» предоставляет право Министерству образования и науки Украины осуществлять учебно-методическое руководство учреждениями образования, контроль за соблюдением ими государственных стандартов образования, государственное инспектирование; проводить аккредитацию высших и профессионально-технических учебных учреждений независимо от форм собственности и подчиненности, выдавать им лицензии и сертификаты; разрабатывать условия приема в учебные заведения; организовывать аттестацию педагогических и научно-педагогических работников для присвоения им квалификационных категорий, педагогических и ученых званий. Вместе с другими министерствами и ведомствами, которым подчинены учебные учреждения, Министерство образования и науки Украины также осуществляет контроль за практическим внедрением требований актов законодательства об образовании во всех учебных учреждениях независимо от форм собственности и подчиненности и др.’ Дальнейшую детализацию контрольные полномочия Министерства образования и науки Украины находят в Положении о Министерстве образования и науки Украины2.
Законодательство, регулирующее деятельность местных государственных администраций, предоставляет контрольные полномочия как местной администрации в целом, так и ее отдельным структурны*1 подразделениям. При этом контроль со стороны государственной администрации следует отнести к надведомственному контролю, а кон-
и со стороны ее управлений и отделов, являющихся органами от-
раслевого управления, — к ведомственному контролю.
Местные государственные администрации осуществляют Я соответствующих территориях государственный контроль за: со
нностью и рациональным использованием государственного ущества; выполнением государственных контрактов и обязательств оед бюджетом, надлежащим и своевременным возмещением вреда, .дочиненного государству; использованием и охраной земель, лесов, др; воды, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, других природных ресурсов; соблюдением производителями продук-ши требований стандартов, сертификации, технических условий и других правил, от которых зависит ее качество; соблюдением санитарных и ветеринарных правил, правил благоустройства, архитектурно-строительных норм и стандартов и др.
Контрольные полномочия администрации предприятия, организации, учреждения имеют отраслевой (внутриведомственный) характер. Они закреплены в различных правовых актах как на уровне закона, так и в подзаконных нормах — положениях и уставах соответствующих предприятий, организаций и учреждений. На руководителей предприятий, организаций, учреждений возложены обязанности следить за выполнением подчиненными действующих правил и норм. Совместно с бухгалтерией, юридической и другими службами они организуют бухгалтерский учет, контролируют рациональное, экономное и эффективное использование материальных и финансовых ресурсов, сохранность государственной и коллективной собственности. Они обязаны предупреждать разбазаривание материальных ценностей, нарушения финансового и хозяйственного законодательства и др. В случае выявления ряда административных правонарушений (таких, например, как мелкое хищение государственного или коллективного имущества, самовольное использование транспортных средств, машин либо механизмов или хранение транспортных средств в неустановленных местах, распитие спиртных напитков на производстве) администрация предприятий, учреждений и организаций составляет протоколы об административных правонару-щениях и направляет их на рассмотрение компетентным органам Должностным лицам); в пределах, установленных законодательством, Привлекает виновных к дисциплинарной ответственности.
§ 2. Контроль со стороны специализированных контролирующих органов
К специализированным контролирующим органам отно-^ятся различные государственные инспекции и службы, основная которых — осуществление государственного контроля в той
или иной достаточно узкой сфере деятельности. Наиболее извести ми среди инспекций являются автомобильная, пожарная, инспекц’ по контролю за ценами, среди служб — санитарная, налоговая т”
меженная, контрольно-ревизионная и др. Все они — органы
госу.
дарственного управления или их самостоятельные структурные пол разделения, имеющие юрисдикционные полномочия. Будучи конт-ролирующими органами иной ведомственной принадлежности (относительно подконтрольных им структур), они осуществляют межведомственный контроль.
Контроль со стороны специализированных контролирующих ор-ганов вместе с прокурорским надзором и обращениями граждан в компетентные органы (к должностным лицам) за защитой своих прав выступает важным способом обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. Особенность такого контроля (по сравнению с ведомственным) состоит в узкоспециализированном предмете контроля, а также в отсутствии ведомственной заинтересованности контролеров в его результатах. Довольно высокая результативность этого вида контроля предопределяется и тем, что его осуществляют высококвалифицированные специалисты, хорошо знающие все проблемные стороны подконтрольных им структур.
Так, Государственная автомобильная инспекция Министерства внутренних дел Украины (далее — Госавтоинспекция,) в соответствии с возложенными на нее задачами1 участвует в разработке проектов законов и других нормативных актов и документов, в том числе правил, норм и стандартов, государственных и региональных программ обеспечения безопасности дорожного движения и его участников; осуществляет контроль за соблюдением собственниками (владельцами) транспортных средств, а также гражданами, должностными лицами требований Закона Украины от 30 июня 1993 г. «О дорожном движении»2 (с изменениями); правил норм и стандартов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения; выявляет и предпринимает меры по предупреждению и пресечению административных правонарушений, соблюдению правил дорожного движения; обеспечивает
1 Контрольные полномочия Госавтоинспекции закреплены в Положении о Государственной автомобильной инспекции Министерства внутренних дел Украинь1′ утвержденном постановлением Кабинета Министров Украины от 14 апреля 199′ • № 341 (см.: Офщшний вюник Украши. – 1997. – № 16. – Ст. 52), ведомственна нормативных актах, таких как Типовые правила взаимоотношений милиции с Уа тникми дорожного движения и собственниками транспортных средств и др.
“”ссмотрение деЛ) отнесенных к ведению Госавтоинспекции; осуще-РтвЛЯет профилактику правонарушений в сфере безопасности дорожного движения; регулирует дорожное движение; в соответствии с установленными правилами осуществляет государственную регистрацию и учет транспортных средств; контролирует внесение обязательных платежей собственниками транспортных средств и т. п. Госавтоинспекция по результатам проведенных ею контрольных действий отстраняет от управления транспортными средствами лиц, находящихся в состоянии опьянения, или не имеющих прав на управление этим видом транспортного средства, или же грубо нарушающих правила дорожного движения; рассматривает дела об административных правонарушениях, отнесенных к ее ведению, применяет иные, предусмотренные нормативно-правовыми актами меры воздействия. Государственный пожарный надзор Министерства внутренних дел Украины (далее — Госпожнадзор,) — один из основных специализированных контролирующих органов государственной пожарной охраны. В соответствии с возложенными на него задачами инспекторы Госпожнадзора разрабатывают при участии заинтересованных министерств и других центральных органов государственной исполнительной власти и утверждают общегосударственные правила пожарной безопасности обязательные для всех предприятий, учреждений, организаций и граждан; устанавливают порядок разработки и утверждения положений, инструкций и других нормативных актов по вопросам пожарной безопасности; осуществляют контроль за соблюдением руководителями различных звеньев власти и гражданами требований актов законодательства по вопросам пожарной безопасности; проводят проверки и дознание по сообщениям и заявлениям о преступлениях, связанных с пожарами и нарушением правил пожарной безопасности. Инспекторы Госпожнадзора проводят по-жарно-технические обследования и проверки предприятий, учреждений, организаций, зданий, сооружений и других подконтрольных объектов независимо от форм собственности; дают руководителям Различных звеньев власти, а также гражданам обязательные для исполнения распоряжения (предписания) об устранении нарушений и недоработок в вопросах пожарной безопасности; в случае выявления Ряда серьезных нарушений правил пожарной безопасности приостанавливают или запрещают работу предприятий, отдельных его под-Разделений, агрегатов, эксплуатацию сооружений, отдельных поме-, выпуск и реализацию пожароопасной продукции, действие
выданных разрешений на право проведения работ; осуществляют контроль за выполнением противопожарных требований на строительстве и др.
По результатам контроля, в случае выявления нарушений, инспекторы Госпожнадзора запрещают (до устранения недостатков) выпуск и реализацию проектов, приостанавливают строительно-монтажные работы, привлекают к административной ответственности должностных лиц, других работников предприятий, учреждений, организаций и граждан, виновных в нарушении установленных законодательством требований пожарной безопасности; применяют штрафные санкции к предприятиям, учреждениям, организациям за нарушения правил пожарной безопасности, невыполнение распоряжений (предписаний) должностных лиц органов Госпожнадзора1.
Государственная инспекция по контролю за ценами в соответствии с возложенными на нее задачами и предоставленными ей полномочиями, закрепленными в Положении о Государственной инспекции по контролю за ценами2, осуществляет государственный контроль за соблюдением установленного порядка утверждения и применения цен и тарифов в министерствах и ведомствах, на государственных (и других форм собственности) предприятиях, в организациях и учреждениях; проверяет обоснованность утверждаемых министерствами и ведомствами Украины, объединениями, предприятиями и организациями в пределах их компетенции, независимо от форм собственности и хозяйствования, цен и тарифов, состояние организации и эффективности работы ведомственного контроля за ценами; координирует работу единой системы органов государственного контроля за ценам с другими контролирующими органами и общественными объединениями.
Для этого Государственная инспекция по контролю за ценами имеет право проводить у любых субъектов предпринимательской деятельности, расположенных на территории Украины, проверки бухгалтерских документов, книг, отчетов, калькуляций и др., связанных с применением цен, а также получать необходимые разъяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим во время проверок;
при осуществлении своих полномочий обследовать с соблюдением соответствующих правил производственные, складские, торговые и другие помещения объединений, предприятий и организаций, которые используются для изготовления, хранения и реализации товаров и сырья, предоставления различных услуг и др. По результатам контроля Государственная инспекция по контролю за ценами, в случае наличия для того оснований, требует от руководителей и других должностных лиц проверяемых субъектов предпринимательства устранения выявленных нарушений законодательства о порядке установления и применения цен; принимает решения о применении к субъектам предпринимательства предусмотренных действующим законодательством экономических санкций и др. Начальники государственных инспекций по контролю за ценами и их заместители от имени органов государственного контроля за ценами имеют право рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания на виновных должностных лиц, а также принимать решения о применении экономических санкций и прекращении операций по счетам субъектов предпринимательства
в учреждениях банка и т. д.
Государственная санитарно-эпидемиологическая служба Министерства здравоохранения Украины, полномочия которой регулируются Законом Украины от 24 февраля 1994 г. «Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения»1, осуществляет контроль за соблюдением юридическими и физическими лицами санитарного законодательства с целью предупреждения, выявления, снижения или устранения вредного влияния опасных факторов на здоровье людей, а также применяет меры правового характера по отношению к правонарушителям.
Основным задачами этой службы являются: надзор за организацией и проведением всеми юридическими и физическими лицами санитарных и противоэпидемических мероприятий; надзор за реализацией государственной политики по вопросам профилактики заболеваний населения; участие в разработке и контроле за выполнением программ, обеспечивающих предупреждение вредного влияния Факторов окружающей среды на здоровье населения; надзор за соблюдением санитарного законодательства и т. п. В случае выявления нарушений установленных правил государственные санитарные вра
чи ограничивают, временно запрещают или прекращают деятельно^ предприятий, учреждений, организаций, объектов любого назначения технологических линий, машин и механизмов, выполнение отдельных технологических операций, пользование плавсредствами, передвижным составом и самолетами в случае несоответствия их требованиям санитарных норм; ограничивают, временно запрещают или прекращают строительство, реконструкцию и расширение объектов по проектам, не имеющим положительного заключения по результатам государственной санитарно-гигиенической экспертизы, а также в случае отступления от утвержденного проекта; изымают из реализации опасные для здоровья продукты питания, химические и радиоактивные вещества, биологические материалы; в порядке, установленном законодательством, осуществляют другие действия. Государственные санитарные врачи также привлекают виновных лиц к административной ответственности, а к юридическим лицам применяют финансовые санкции.
Государственная таможенная служба Украины осуществляет таможенный контроль. Его целью является обеспечение соблюдения государственными органами, предприятиями, должностными лицами и гражданами порядка перемещения через государственную границу товаров и других предметов.
Таможенный контроль непосредственно осуществляют компетентные должностные лица таможен путем проверки документов; таможенного досмотра (досмотра транспортных средств, товаров и других предметов, личного досмотра); передосмотра; таможенных обследований и применения других форм таможенного контроля.
Таможенный контроль осуществляется в специальных зонах — зонах таможенного контроля. При этом используются технические и специальные средства, безопасные для жизни и здоровья людей, животных и растений, которые не причиняют вреда предприятиям и юридическим лицам. При необходимости к участию в осуществлении таможенного контроля привлекаются специалисты и эксперты.
Уполномоченные лица таможенных органов при выявлении ими нарушений таможенных правил и при наличии других указанных в законодательстве оснований могут осуществлять административное задержание, изъятие вещей и документов, применять специальные средства предупреждения и пресечения правонарушений. Начальник таможенного органа, его заместитель или должностное лиио, которое осуществляет производство по делу об административном
правонарушении, имеют право соответствующим постановлением назначить проверку деятельности предприятия, допустившего нарушение таможенных правил. Начальники таможен и их заместители привлекают виновных лиц к административной ответственности. Согласно законодательству таможенные органы являются также органами дознания по делам о контрабанде.
Контрольные полномочия таможенных органов и их должностных лиц закреплены в Таможенном кодексе Украины, положениях о таможенной службе и ее подразделениях, других нормативных актах. Функции контроля за соблюдением законодательства о налогах и других платежах в бюджет осуществляет Государственная налоговая служба Украины. Она контролирует своевременное представление налогоплательщиками бухгалтерских отчетов и балансов, налоговых расчетов, отчетов, деклараций и других документов, связанных с исчислением платежей в бюджет, а также проверяет достоверность этих документов относительно правильности определения прибыли и дохода; контролирует соблюдение гражданами законодательства об индивидуальной трудовой деятельности, обеспечивает правильность применения и своевременное взыскание сумм финансовых санкций, а также взыскание административных штрафов за нарушения налогового законодательства, допущенные должностными лицами предприятий, учреждений, организаций и гражданами; передает правоохранительным органам материалы о фактах нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность, и т.п.
Для реализации указанных функций подразделениям государственной налоговой службы предоставляется право проводить у любых субъектов предпринимательской деятельности проверки финансовых документов, бухгалтерских книг, отчетов, планов, смет, деклараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и иных обязательных платежей в бюджет; получать необходимые пояснения, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе проверок; обследовать любые помещения предприятий, учреждений, организаций и граждан, которые используются ими для получения доходов или связаны с содержанием объектов налогообложения. По результатам контроля в случаях, предусмотренных законодательством, государственные налоговые инспекторы имеют право Приостанавливать операции предприятий, учреждений и организа-Чий по расчетным, другим счетам в банках; изымать у предприятий, °Рганизаций и учреждений документы, свидетельствующие об утаи
вании (занижении) прибыли (дохода); применять к предприятиям учреждениям, организациям финансовые санкции, а граждан привлекать к административной ответственности1.
Несколько схожие контрольные функции и полномочия имеет Контрольно-ревизионная служба Украины Министерства финансов Украины. Она проводит ревизии и проверки финансовой деятельности, состояния сохранности средств и материальных ценностей, достоверности учета и отчетности в министерствах, ведомствах и других органах государственной исполнительной власти, в государственных фондах, бюджетных учреждениях, а также на предприятиях и в организациях, которые получают средства из бюджета и из государственных валютных фондов; осуществляет контроль за устранением недостатков и нарушений, выявленных предыдущими ревизиями и проверками; разрабатывает инструкции и другие нормативные акты о проведении ревизий и проверок; разрабатывает предложения об усовершенствовании контроля; координирует работу котрольно-ревизионных подразделений министерств, других центральных органов исполнительной власти и т.д.
Должностным лицам Главного контрольно-ревизионного управления и его подразделений на местах предоставлено право беспрепятственно входить на подконтрольные объекты для выяснения вопросов, связанных с ревизией или проверкой; приостанавливать на расчетных и других счетах в банках, иных финансово-кредитных учреждениях операции в случаях, когда руководство объекта, на котором необходимо провести ревизию или проверку, препятствует работнику государственной контрольно-ревизионной службы выполнять свои обязанности; получать от должностных и материально ответственных лиц ревизуемых или проверяемых объектов письменные объяснения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и т. п.
По результатам контроля (в случаях, предусмотренных законодательством, и при необходимости) должностные лица контрольно-ревизионной службы налагают на руководителей и других должностных лиц предприятий, учреждений и организаций административные взыскания, взимают в доход государства средства, полученные министерствами, ведомствами, государственными комитетами, го
ударственными фондами, предприятиями, учреждениями и органи-яциями по незаконным соглашениям или без иных установленных аконодательством оснований либо с нарушением действующего законодательства, и т. п.1
§ 3. Контроль со стороны представительских органов местного самоуправления
Важная роль в осуществлении контроля в государственном управлении принадлежит сельским, поселковым, городским советам, которые являются органами местного самоуправления. Они представляют соответствующие территориальные громады и осуществляют от их имени и в их интересах с помощью своих исполнительных органов функции и полномочия местного самоуправления.
Всесторонние контрольные полномочия со стороны советов и их исполнительных органов в сфере государственного управления обусловлены широким кругом делегированных им государством полномочий и вопросов, решение которых возложено на эти представительные органы.
В соответствии с Законом Украины «О местном самоуправлении в Украине» сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы ведут статистический учет граждан, постоянно или временно проживающих на соответствующей территории; осуществляют контроль за соблюдением обязательств в отношении платежей в местный бюджет на предприятиях и в организациях независимо от форм собственности, за использованием доходов предприятий и организаций соответствующих территориальных громад; контролируют организацию и деятельность предприятий транспорта, связи, бытового обслуживания; обеспечивают надлежащее медицинское обслуживание и организацию образовательного процесса, соблюдение природоохранного законодательства; ведают другими вопросами общественного и социально-культурного строительства.
Советы имеют исключительную компетенцию на установление согласно законодательству правил по вопросам благоустройства территории населенного пункта, обеспечения в нем чистоты и порядка, т°рговли на рынках, соблюдения тишины в общественных местах, на Принятие в пределах, определенных законом, решений по вопросам
борьбы с стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями, За нарушение которых предусмотрена административная ответственность. Советы могут создавать временные контрольные комиссии по различным вопросам.
Исполнительные органы советов входят, в случае наличия оснований, с представлениями в соответствующие компетентные органы о привлечении к ответственности должностных лиц, если последние игнорируют требования и решения советов, их исполнительных органов; обращаются в суд с иском о признании незаконными актов предприятий, учреждений и организаций, которые ограничивают полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления или территориальной громады в целом. Сельские и поселковые исполнительные органы самостоятельно или при помощи своих подразделений рассматривают дела об административных правонарушениях, отнесенные законом к их ведению.
Местные государственные администрации подотчетны соответствующим районным и областным советам в выполнении программ социально-экономического и культурного развития, районных, областных бюджетов. Они также подотчетны и подконтрольны советам в части полномочий, делегированных администрациям соответствующими советами, и в выполнении решений по этим вопросам.
Действенный контроль со стороны представительных органов местного самоуправления выступает одним из важных способов обеспечения комплексного экономического и социального развития на подведомственной им территории.
§ 4. Судебный контроль
Судебный контроль — специфический вид контроля в сфере государственного управления. Особенность его состоит в том, что он осуществляется не систематически, не повседневно, как, например, контроль со стороны специализированных контролирующих органов или прокурорский надзор за законностью в государственном управлении, а разово при рассмотрении дел (административных, гражданских, уголовных).
Судебный контроль в управлении можно классифицировать по двум основным направлениям: по виду суда, который осуществляет контроль, и по форме вмешательства в деятельность подконтрольного органа. В последнем случае выделяют прямую (непосредственную) и непрямую (опосредованную) формы вмешательства.
В Украине судебный контроль осуществляют Конституционный с дУкраины, суды общей компетенции, военные и хозяйственные суды.
Контроль со стороны Конституционного Суда — Обый вид судебного контроля, который несколько обособлен от °онтроля со стороны судов общей юрисдикции, военных и хозяй-енных СудОВ Такая обособленность обусловлена особым статусом Конституционного Суда и предметом его контроля. Конституционный Суд осуществляет контроль, который выходит за пределы контроля в государственном управлении. К его контрольным полномочиям относятся: обязанность принимать решения и давать заключения по делам о конституционности законов и других актов Верховной Рады Украины, актов Президента Украины, правовых актов Верховного Совета АРК; решение вопросов о соответствии Конституции Украины действующих международных договоров Украины или тех международных договоров, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины; контроль за соблюдением конституционности процедуры расследования и рассмотрения дел о смещении Президента Украины с поста в порядке импичмента. На него также возложена обязанность по официальному толкованию Конституции и законов Украины1.
Контроль со стороны судов общей компетенции наиболее целесообразно рассмотреть через степень вмешательства суда в деятельность соответствующего органа (непосредственная и опосредованная формы вмешательства).
При рассмотрении гражданских дел и прежде всего таких, в которых одной из сторон является орган государственного управления, суд (судья) оценивает их с точки зрения соответствия закону и принимает определенное решение по делу, которое может изменить или отменить Управленческое решение (акт управления), тем самым фактически вмешиваясь в управленческую сферу деятельности государственного орга-на. Это дела о незаконном увольнении (когда суд восстанавливает на Работе), о возмещении ущерба (обязывает сторону возместить ущерб, Устанавливает его размер), об отмене решения управленческого органа 0 Предоставлении жилого помещения и др. Здесь форма вмешательства сУДа в деятельность органа государственного управления прямая (не-п°средственная). Прямой форма вмешательства судьи (суда) в дея
тельность органа государственного управления будет и в случаях peiT^ ния судьей дела, рассматриваемого им в гражданско-правовом пород ке (в том числе и дел об административных правонарушениях). Так процедура урегулирована главой 31 -А Гражданского процессуальног кодекса Украины (далее — ГПК). Судебные решения в таких случая* или отменяют, или изменяют незаконные акты органов исполнитель ной власти (их должностных лиц) или же не признают юридической силы за теми из них, которые противоречат закону.
При рассмотрении уголовных дел (наиболее показательными среди них являются дела о хищении имущества) суд, наоборот, может применять только непрямую (опосредованную) форму вмешательства. Наряду с решением вопроса о виновности лица в уголовном преступлении и его ответственности суд проверяет законность действий органов управления, должностных лиц, граждан, фигурирующих в деле. Если суд установит нарушения законности, он выносит частное определение (судья — постановление) (ст. 340 Уголовно-процессуального кодекса Украины; далее — УПК). Это своеобразная форма информирования государственных органов, коммерческих и других структур, объединений граждан о выявленных нарушениях закона и условиях, которые их порождают. Суд сообщает о необходимости принять меры по их устранению и предупреждению в дальнейшем. Однако этим суд не изменяет реального состояния дел в органе или организации, на предприятии, в учреждении, в которые направлено определение (постановление), как это он делает при рассмотрении ряда гражданских дел, дел об административных правонарушениях и дел по жалобам граждан в сфере управления. Обязанность принять управленческое решение по частному определению (постановлению) и изменить ситуацию к лучшему лежит на руководстве соответствующих органов и организаций.
Контроль со стороны хозяйственных судов имеет много общего с контролем со стороны судов общей компетенции. Основное отличие между ними состоит в предмете спора и субъектах, которые участвуют в деле (в данном случае — юридические липа)’ Различной является и нормативная база, на которую опираются эти суды. Хозяйственные суды в основном руководствуются в своей Де” ятельности Хозяйственным процессуальным кодексом Украины • Значительные различия имеет и процедура рассмотрения дел.
Изложенное позволяет сделать вывод: судебный контроль в уп-
влении — это основанная на законе деятельность судов по проверке
павомерности актов и действий органов управления, их должностных
м восстановлению нарушенных прав, а в необходимых случаях —
применению к нарушителям правовых санкций.
§ 5. Прокурорский надзор за законностью и дисциплиной в государственном управлении
Конституция Украины возлагает на прокуратуру: 1) поддержание государственного обвинения в суде; 2) представительство интересов гражданина или государства в суде в случаях, определенных законом; 3) надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие; 4) надзор за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам, а также при применении иных мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан.
Закон Украины «О прокуратуре» предоставляет прокуратуре также право осуществлять надзор за соблюдением и применением законов Кабинетом Министров Украины, министерствами и другими центральными органами исполнительной власти, воинскими частями, местными советами и их исполнительными органами, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от форм собственности и подчиненности, общественными объединениями, политическими партиями, а также за решениями и действиями Должностных лиц, граждан1.
При осуществлении надзора прокуроры не могут вмешиваться в Деятельность поднадзорных им органов, не наделены правом непосредственно применять меры принуждения, отменять противозаконные акты управления или изменять их. Они также не могут самостоятельно привлекать виновных к правовой ответственности.
Осуществляя надзор, прокуроры применяют определенные ме-тоды и формы.
К методам деятельности прокуроров следует отнести их Чраво: требовать предоставления им документов и сведений; беспрепятственно входить в помещения; осуществлять на местах проверку аконов; требовать от соответствующих органов и должностных лиц
проведения проверок и ревизий подчиненных им объектов; требоват от должностных лиц и граждан письменных или устных объяснений по поводу нарушений закона.
Основанием для таких действий со стороны прокуроров является информация о нарушении законности, которую прокуроры могут получать любыми законными способами: из средств массовой информации (телевидение, радио, пресса), обращений граждан, общественных объединений, оперативным путем и др.
В случае подтверждения информации прокурор реагирует на нарушение законности и дисциплины путем издания актов прокурорского реагирования. Закон Украины «О прокуратуре» называет четыре формы прокурорского реагирования: протест, письменные предписание, представление и постановление.
Протест на акт, который противоречит закону, приносится прокурором, его заместителем в орган, издавший этот акт, или в вышестоящий орган. В таком ж порядке приносится протест на незаконные решения или действия должностного лица (ст. 21).
В протесте прокурор ставит вопрос об отмене акта или приведении его в соответствие с законом, а также о прекращении незаконных действий должностного лица, восстановлении нарушенного права.
Протест прокурора приостанавливает действие опротестованного акта и подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом или должностным лицом в десятидневный срок после поступления протеста. О результатах рассмотрения протеста в этот же срок сообщается прокурору.
В случае отклонения протеста или уклонения от его рассмотрения прокурор может обратиться с заявлением в суд о признании акта незаконным. Подача такого заявления так же, как и протест, приостанавливает действие правового акта.
Письменное предписание об устранении нарушений закона вносится прокурором, его заместителем органу или должностному лииу. допустившим нарушения, или вышестоящему в порядке подчиненности органу либо должностному лицу, которые правомочны устра’ нить нарушение (ст. 22).
Письменное предписание вносится в случаях, когда нарушен” закона имеет очевидный характер и может причинить сушественнь вред интересам государства, предприятия, учреждения, организаций также гражданам, если не будет немедленно устранено. Предписан^ подлежит незамедлительному исполнению, о чем сообщается про;
Орган либо должностное лицо могут обжаловать предписание вышестоящему прокурору, который обязан рассмотреть жалобу в течение десяти дней. Решение вышестоящего прокурора является окончательным.
Представление с требованиями устранить нарушения закона, причины этих нарушений и способствующие им условия вносится прокурором, его заместителем в государственный орган, общественную организацию или должностному лицу, которые наделены полномочием устранить нарушение закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Не позднее чем в месячный срок должны быть приняты соответствующие меры к устранению нарушений закона, причин и способствующих им условий и о результатах сообщено прокурору (ст. 23).
В зависимости от характера нарушения закона прокурор (его заместитель) выносит мотивированное постановление о дисциплинарном производстве, производстве об административном правонарушении или о возбуждении уголовного дела в отношении виновных лиц (ст. 24).
Постановление о возбуждении дисциплинарного производства или производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению полномочным должностным лицом или соответствующим органом в десятидневный срок после его поступления, если иное не предусмотрено законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору.
Невыполнение должностными лицами законных требований прокурора (его заместителя) влечет применение административных санкций. Действующее законодательство устанавливает административную ответственность за уклонение от выполнения законных требований прокурора о проведении проверок, ревизий, представлении необходимых материалов прокурору, выделении соответствующих специалистов Для проведения проверок, требующих специальных знаний. Должностные лица и граждане также подлежат административной ответственности за уклонение от явки в прокуратуру по вызову прокурора.
§ 6. Обращения граждан как способ обеспечения
законности и дисциплины в государственном управлении
Одним из важнейших способов обеспечения законности и Дисциплины в государственном управлении является право граждан На обращения в государственные органы власти, органы местного самоуправления, в администрации предприятий, организаций, уч-РеЖдений разных форм собственности, объединения граждан.
Обращения граждан представляют собой совокупность активных волевых действий физических лиц. Их особенность состоит в том, что не все обращения граждан можно отнести к способам обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении Только жалобы и заявления о нарушении действующего законодательства и недостатках в работе тех или иных лиц, государственных и негосударственных структур инициируют компетентные органы (полномочных лиц) на проведение контрольно-надзорных действий с целью устранения нарушений и недостатков. В соответствии с Законом «Об обращениях граждан» не всякое решение, действие или бездеятельность в сфере управления могут быть обжалованы, а лишь те из них, вследствие которых: нарушены права и законные интересы или свободы граждан (группы граждан); созданы препятствия для осуществления гражданином его прав и законных интересов или свобод; незаконно возложены на гражданина какие-либо обязанности или он незаконно привлекается к ответственности (ст. 4).
Жалоба на незаконные действия или решения соответствующих органов и их должностных лиц подается в порядке подчиненности вышестоящему органу или должностному лицу, что не лишает гражданина права на обращение в суд в соответствии с действующим законодательством, а в случае отсутствия такого (вышестоящего) органа или несогласия гражданина с принятым по жалобе решением — непосредственно в суд.
Таким образом, защищая свои законные права и свободы, граждане обращают внимание компетентных органов на нарушения законодательства и таким образом (пусть и опосредованно) защищают существующие в государстве и обществе правоотношения. Этот контроль в некоторых случаях называют еще индивидуальным.
§ 7. Общественный контроль
Среди полномочий ряда общественных формирований есть и такие, которые имеют признаки контрольных. Например, профсоюзы согласно действующему законодательству контролируют соблюдение администрацией предприятий, организаций, учреждений законодательства о труде и нормативных актов об охране труда, жилиш-но-бытовое обслуживание рабочих и др.1 Закон Украины «О защите
^рав потребителей»1 предоставляет право объединениям потребителей: осуществлять контроль за соблюдением прав граждан как потребителей; проводить независимую экспертизу и тестирование продукции; вместе с соответствующими государственными органами осуществлять контроль за качеством продукции, торгового и иных видов обслуживания, применением цен; вносить в правоохранительные органы и органы государственного управления материалы о привлечении к ответственности лиц, виновных в выпуске и реализации некачественной продукции, и др.
Представители некоторых общественных формирований наделены правом составлять протоколы об административных правонарушениях. Это члены общественного формирования по охране общественного порядка и государственной границы, общественные охотничьи, лесные инспекторы, инспекторы рыбоохраны и др., обладающие полномочиями осуществлять проверки соблюдения законодательства в соответствующих сферах деятельности. Некоторые из них наделены в ряде случаев правом доставлять правонарушителей в милицию или исполком сельского (поселкового) совета.