В оціночному контексті положень Конституції України 1996 р., на жаль, недостатня увага приділяється питанням конституційної відповідальності. Достатньо звернути увагу на те, що останніми роками серйозному науковому аналізові згаданої проблеми увагу приділяли лише окремі дослідники1.
Між тим ґрунтовне з’ясування сутності конституційно-правової відповідальності має не лише теоретичне значення, згідно з яким цей вид відповідальності є одним із системоутворюючих, кваліфікаційних ознак конституційного права, а й практичне значення, що випливає з реалізації відповідних норм Конституції, які безпосередньо регулюють питання цієї відповідальності.
Загальновідомо, що конституційно-правова відповідальність — особливий вид соціальної відповідальності особи, об’єднань громадян тощо.
Однак, це специфічний вид юридичної відповідальності, зміст якої обумовлений провідною роллю конституційного права в системі національного права України, незважаючи на те, що вона безпосередньо пов’язана і з іншими видами юридичної відповідальності.
Конституційно-правова відповідальність має досить складний політико-правовий характер, оскільки вона
Див., наприклад: Мельник О. В. Конституційно-правова відповідаль-й!ст>ЛиЩих органів державної влади: Автореф. дис…. канд. юрид. наук. — л-, 2000; Наливайко Л. Р. Конституційно-правова відповідальність: питання теорії та практики: Автореф. дис…. канд. юрид. наук. — К., 2000.
-25-
пов’язана з такими соціальними явищами, як народ, нація,
держава, влада, політика.
Цей вид діяльності настає за конституційний делікт (правопорушення), який виявляється в особливих негативних наслідках для суб’єктів конституційного правопорушення. Об’єктом правопорушення є політико-правові суспільні відносини, які регламентуються нормами конституційного права України. Сутність цих правовідносин полягає в тому, що вони є найважливішими, основоположними, грунтуються на ідеях та практиці волевиявлення народу, внаслідок чого об’єктом правопорушень можуть бути владовідносини у сфері реалізації прав і свобод людини і громадянина в Україні, видання актів державних органів, Президента України, виборчих прав громадян, референдумів тощо.
Суб’єктами конституційно-правової відповідальності можуть бути органи державної влади, державні органи, вищі посадові особи, органи і посадові особи місцевого самоврядування, фізичні особи.
Формами (санкціями) конституційно-правової відповідальності є:
скасування або призупинення нормативно-правового акта, який не відповідає Конституції;
дострокове припинення повноважень відповідних органів
або посадових осіб;
визнання виборів або результатів референдумів недійсними; відповідальність депутатів перед парламентом або перед
місцевою радою; ,
офіційне визнання роботи державних органів, посадових осіб незадовільною (у тому числі шляхом висловлювання вотуму недовіри урядові, дострокове розформування підлеглою го органу тощо). Вказівки на можливість застосування таки, санкщй містяться у відповідних нормах Конституції Украївд зокрема у статтях 81, 87, 111, 115, 118 та 126.
Проте, вичерпні норми конституційно-правової відповії дальності вищезгаданих суб’єктів можуть бути визначені ли| ше за умови чіткішого закріплення у Конституції Україн™ прав основного суб’єкта — народу, перед яким мають нест відповідальність усі вищеперелічені органи та посадові особи Згідно з ч. 2 ст. 5 Конституції України єдиним джерело влади в Україні є народ.
-26-
Розрізняються такі види єдиної влади: влада, яку здійснює народ безпосередньо; через органи державної влади; через інші державні органи; через органи місцевого самоврядування.
Природно, що народ і є тим основним суб’єктом, перед яким згадані органи мають нести конституційно-правову відповідальність.
Проте, згідно зі статтями 76, 103 та 141 Основного Закону народ формує лише одну гілку влади — законодавчу, обирає Президента України, місцеві ради та голів сіл, селищ і міст.
Фактично, крім народу, джерелом державної влади в Україні є Президент, який формує дві інші гілки влади — виконавчу та судову. Звідси, ці органи, зокрема виконавчі, несуть конституційно-правову відповідальність перед народом — єдиним джерелом влади, а відповідають перед парламентом і Президентом (ст. 87 і пункти 9, 10 ст. 106 Конституції).
Повною мірою це стосується і судової гілки влади. Згідно з п. 23 ст. 106 Конституції України, статтями 20, 21, 25, 32, 38 та 61 Закону України “Про судоустрій України” від 7 лютого 2002 р. саме Президент України утворює і ліквідує суди загальної юрисдикції, місцеві загальні суди, господарські та адміністративні суди, апеляційні суди, касаційний суд України, вищі спеціалізовані суди, призначає та звільняє з посади професійних суддів.
У зв’язку з цим, призначення на певні посади та звільнення з цих посад можливі лише у порядку підпорядкованості нижчестоящих вищестоящим. Тобто, фактично судова влада в цілому та судді її системи фактично підпорядковані Президенту України, незважаючи на те, що вона (судова влада) є окремою, відносно незалежною від інших, самостійною гілкою єдиної державної влади, що підтверджує ст. 126 Конституції України, яка закріплює визнаний у всьому світі принцип незалежності суддів.
Якщо поряд з призначенням і звільненням суддів Конституція України (п. 27 ст. 85) передбачає, що Верховна Рада України обирає суддів безстроково, то незрозуміле, по-перше, з якого часу судді набувають свої повноваження — при їх призначенні чи після обрання; по-друге, як бути у тому разі, якщо Президент звільнив з посади суддю, але він залишається у цьому статусі, оскільки його обрав парламент?
-27-
Відповіді на це питання Конституція України не дає, а тому й не передбачає конституційно-правової відповідальності за фактичне порушення згаданих статей.
Отже народ практично не може контролювати роботу урядовців та суддів, а також відкликати народних депутатів, оскільки вони внаслідок виборів дістають вільний мандат. Тобто щодо них неможливо застосувати санкції конституційно-правової відповідальності.
Таким чином, конституційно-правова відповідальність стосовно згаданих органів та осіб обмежена, а деякі санкції щодо них може застосовувати лише Президент України.
Між тим цей державний орган, яким є глава держави, до жодної гілки влади не належить. Звідси виникає закономірне питання щодо застосування ним відповідних санкцій до згаданих органів державної влади.
Уявляється, що названі проблеми випливають з не досить чіткого уявлення щодо підстав та форм (санкцій) конституційно-правової відповідальності. Це пояснюється тим, що в багатьох випадках її детально не регламентовано.
Відомо, що цей вид відповідальності буває двох видів: ретроспективною, коли відповідальність настає у разі, якщо для цього існує нормативна основа внаслідок якої підставою конституційно-правової відповідальності є вчинення відповідним органом, посадовою особою або депутатом правопорушення; і позитивною, яка полягає у відповідальному ставленні органу або особи до своїх обов’язків, виконання
ними своїх обов’язків.
Саме такими і є підстави для цього виду конституційно-правової відповідальності, що безпосередньо випливають з правового статусу органу, посадової особи, депутата. :
Проте, оцінити їх поведінку іноді неможливо, оскільки у відповідному нормативно-правовому акті такі підстави не ви-3 значено. Це пояснюється тим, що виконання приписів такихі актів забезпечуються .у конституційному праві як безпосе-! редньо, так і у поєднанні з іншими видами юридичної відго^ відальності інших галузей права.
Тому конституційно-правова відповідальність в цілому -це, безумовно, юридична відповідальність у широкому ро мінні слова.
-28-
Проте, виділяють і конституційну відповідальність у вузькому (власному) розумінні слова, яка стосується лише певного кола суб’єктів і санкцій.
Підтвердженням цьому е положення ч. 4 ст. 81 Конституції України, згідно з яким у разі невиконання вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності повноваження народного депутата України припиняються достроково на підставі закону за рішенням суду.
У свою чергу конституційно-правова відповідальність поєднується з кримінальною, адміністративною та іншими видами відповідальності. Тому підставою для притягнення до конституційно-правової відповідальності може бути порушення як норм конституційного права, так, наприклад, і норм кримінального законодавства. Так, вчинення Президентом України державної зради або іншого злочину, є підставою для усунення його з поста в порядку імпічменту (ст. 111 Конституції).
Вище зазначалося, що специфічною рисою конституційно-правової відповідальності є її політичний характер, який враховується тоді, коли норми права взагалі не порушуються. У цьому разі конституційна відповідальність пов’язується з тими діями, що розцінюються як негативні у політичному плані. Прикладом такого виду відповідальності є колективна відповідальність уряду перед парламентом, передбачена ст. 87 Конституції України . Притягнення уряду до такого виду відповідальності визначається не критеріями законності дій Кабінету Міністрів України або його окремих членів, а додержанням політики, яка визначається передусім на підставі волевиявлення депутатів парламенту, оцінки дій уряду тощо. Так, заслуховування діяльності Кабінету Міністрів на Днях уряду полягає не у застосуванні відповідних заходів нормативного характеру, а в оцінці його роботи з точки зору додержання тієї програми, а звідси і політики, яка прийнята Верховною Радою України після сформування Уряду.
Отже, як засіб забезпечення приписів правових норм, завдяки вищепереліченим підставам, конституційно-правова відповідальність реалізується:
— безпосередню в межах конституційно-правових відносин;
— через конституційно-правові норми у поєднанні з нормами інших галузей права;
-29-
— на підставі норм інших галузей права, які забезпечують виконання приписів норм конституційного права;
— внаслідок порушення норм інших галузей права, зокрема кримінального;
— підставою застосування конституційно-правової відповідальності є те, що норми відповідних галузей права не порушуються, але відповідний орган або посадова особа притягається до політичної відповідальності.
Згадані підстави впливають на форми (санкції) конституційно-правової відповідальності. До них, зокрема, належать:
— відповідальність депутатів перед Верховною Радою
України;
— усунення з поста або з посади;
— дострокове припинення повноважень державних органів та органів державної влади або посадових осіб;
— вимушена відставка посадових осіб;
— достроковий розпуск органу державної влади;
— скасування або призупинення дії актів державних органів або посадових осіб;
— визнання виборів до представницьких органів недійсними;
— втрата народним депутатом мандата у зв’язку з відмовою скласти присягу; ;
— відповідальність особи, що випливає зі стану громадянства;
— невиконання рішень Конституційного Суду України
органами державної влади, посадовими особами тощо.
Проте, такі санкції, як відповідальність органу або посадової особи за бездіяльність, недосягнення поставлених цілей і завдання, які випливають з передвиборної програми Президента України, народних депутатів, депутатів місцевих, рад тощо; неефективна робота органів та посадових осіб, особливо вираження довіри або недовіри до вищої посадової] особи, уряду, суддів, повинні застосовувати і органи, і посаді дові особи один до одного, а народ на підставі проведення! всеукраїнського референдуму та референдумів Автономної республіки Крим та міських референдумів. Саме тому у ма** бутніх Законах “Про всеукраїнський референдум” та “ПІ референдум Автономної Республіки Крим та міські референ« думи” предмет референдумів має бути значно розширенні
-30-
за рахунок включення до нього вищеперелічених питань конституційно-правової відповідальності.
При висвітленні питань конституційно-правової відповідальності, як правило, увага дослідників зосереджується на таких суб’єктах відповідальності, як вищі органи виконавчої влади та вищі посадові особи як представники державної влади.
Проте, існує визнана і гарантована державою відповідно до ст. 7 Конституції України місцева влада — місцеве самоврядування. Природно, що конституційно-правова відповідальність властива цій владі, незважаючи на те, що вона має свої особливості. Вони виявляються у джерелі цієї влади та конституційно-правової відповідальності.
Первинним суб’єктом місцевої влади, місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є, згідно з ч. З ст. 140 Конституції України, ст. 6 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” територіальна громада села, селища, міста.
У свою чергу, суб’єктами конституційно-правової відповідальності є органи і посадові особи, які формуються на основі проведення виборів територіальною громадою. Такими органами відповідно до ч. З ст. 140, ст. 10 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” є сільські, селищні, міські ради, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції та повноваження місцевого самоврядування.
Обласні та районні ради також є органами місцевого самоврядування, але вони представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст у межах повноважень, визначених Конституцією та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
Депутат, обраний до відповідної ради, представляє перш за все інтереси всієї територіальної громади і несе обов’язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення.
Підставою для застосування до депутата відповідної форми конституційно-правової відповідальності є недодержання принципу несумісності посад. На відміну від народних депутатів, депутат відповідної ради може бути відкликаний ви-
-31 –
борцями. Для застосування такої форми конституційно-правової відповідальності до депутата є такі підстави.
У разі пропуску депутатом протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, не виконання ним без поважних причин рішень і доручень ради та її органів відповідна рада може звернутися до виборців з пропозицією про відкликання такого депутата у встановленому законом порядку.
У зв’язку з цим виникає закономірне питання, чому лише рада є ініціатором відкликання депутата? Адже не вона обирала його, а територіальна громада.
Тому у статутах громад, які зараз розробляються в селах, селищах і містах, на наш погляд, має бути закріплено право ініціювання відкликання депутата це радою, а територіальною громадою.
Підстави відкликання, які закладені ще в Законі України “Про статус депутатів місцевих рад народних депутатів” від 4 лютого 1994 р. можуть бути такі:
— порушення депутатом положень Конституції, законів
України;
— незадовільне виконання депутатом депутатських
обов’язків, визначених законом;
— невідповідність практичної діяльності депутата основним принципам і положенням його передвиборної програми;
— використання депутатського мандата в цілях, які не відповідають основним принципам і положенням його передвиборної програми.
Виборці також мають право порушувати питання про відкликання депутата з інших питань, які вважатимуться ними істотними відповідно до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”; депутат періодично, але не менш як один раз на рік, зобов’язаний звітувати про свою роботу перед виборцями і перед тими, хто висував його кандидатуру у
депутати.
На жаль, закон не передбачає наслідків такого звітування. Між тим негативні наслідки, тобто такі, які не задовольняють виборців, повинні бути підставою для застосування щодо депутата відповідних санкцій конституційно-правової відповідальності, перелік яких доцільно було б закріпити у новому Законі “Про місцеве самоврядування в Україні”, а також у статутах територіальних громад.
-32-
Іншим суб’єктом конституційно-правової відповідальності на місцевому рівні є сільський, селищний, міський голова, який згідно зі ст. 12 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” є головною посадовою особою саме територіальної громади відповідного села (добровільного об’єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл, селищ, міст).
Як і депутати представницьких органів місцевого самоврядування, голова обирається відповідно територіальною громадою (ч. 2 ст. 141 Конституції). На нього, як і на депутатів місцевих рад, поширюється принцип несумісництва посад, Зокрема, він не може бути депутатом будь-якої ради, суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, у тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток.
Отже, сільський, селищний, міський голова виступає одноосібним представником територіальної громади, очолює відповідну раду, її виконавчий орган.
Звідси виникає питання, чи не порушує цей статус головний принцип несумісності посад?
І, по-друге, як може посадова особа, яка не є депутатом, керувати депутатами відповідної ради? Зокрема, статус голів районних і обласних рад такого питання не викликає, адже вони також як і інші є депутатами відповідної ради.
У новому законодавстві доцільно було б розв’язати ці питання, оскільки вони стосуються конституційно-правової відповідальності згаданих посадових осіб.
Законодавство передбачає дострокове припинення повноважень голів сільських, селищних, міських рад. Вони несуть персональну відповідальність за здійснення наданих їм законом повноважень перед державою, радою, юридичними та фізичними особами.
При здійсненні наданих повноважень голова є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, перед радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів державної виконавчої влади — також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.
Сільський, селищний, міський голова не рідше як один Раз на рік звітує про свою роботу перед територіальною гро-
2 2-290 – 33 –
мадою. У той же час на вимогу не менш як половини депутатів відповідної ради він зобов’язаний прозвітувати перед радою про роботу виконавчих органів ради у будь-який ви значений ними строк. На жаль, Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” не передбачає права територіальної громади порушувати питання про звіт голови у будь-який час, якщо цього вимагають члени територіальної громади.
Крім того, незрозуміло, чому лише рада може ініціювати звітування голови перед радою про роботу виконавчих органів ради, а не громада чи виборці?
Щодо дострокового припинення повноважень голови. Оскільки він фактично обіймає кілька посад, як бути у тому разі коли виникає питання про відкликання голови окремо: як головної посадової особи територіальної громади села, селища, міста; як голови відповідної ради і як голови виконавчого комітету ради, у тому разі, якщо його робота задовольняє населення не на всіх посадах, а лише на окремій (наприклад, як голови громади або голови виконкому)? Адже з’ясування цих питань безпосередньо впливає на форми конституційно-правової відповідальності цієї посадової
особи.
Нарешті, щодо підстав відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” визначає, що ці органи та посадові особи несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними та фізичними особами (ст. 74). Зокрема, органи і посадові особи місцевого самоврядування підзвітні, підконтрольні та відповідальні перед територіальними громадами за виконання програм соціально-економічного розвитку, місцевого бюджету,
за свою діяльність.
Формами конституційно-правової відповідальності цих органів і посадових осіб є те, що територіальна громада у будь-який час може достроково припинити ‘їх повноваження
за наявності таких підстав:
— якщо вони порушують Конституцію або закони України;
— обмежують права і свободи громадян;
— не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень (ст. 75).
Питання про дострокове припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної в місті ради може бут|
-34-
порушено головою відповідної ради, а також не менш як однією десятою частиною громадян, що проживають на відповідній території та мають право голосу (ч. З ст. 78).
Повноваження цих рад припиняються достроково за рішенням місцевого референдуму (ч. 2 ст. 78).
У свою чергу повноваження сільського, селищного, міського голови за наявності вищезазначених підстав можуть бути достроково припинені за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів від загального складу ради (ч. 9 ст. 79).
Окремою формою правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед юридичними і фізичними особами є прийняття неправомірних рішень, дії або бездіяльність органів місцевого самоврядування, внаслідок яких заподіяна шкода юридичним і фізичним особам, що відшкодовується за рахунок коштів місцевого бюджету, а в результаті дій або бездіяльності посадових осіб місцевого самоврядування — за рахунок їх власних коштів у порядку, встановленому законом (ст. 77).
Крім того, оскільки на голову відповідної ради покладено здійснення функцій представницької влади, а його посада пов’язана з виконанням виконавчих розпорядчих та адміністративно-господарських обов’язків, він вважається, як зазначалося, посадовою особою. Тому порушення ним обов’язків, зумовлених його службовим статусом, що завдало істотної шкоди державним чи громадським інтересам, правам та інтересам населення, суб’єктам підприємницької діяльності, вважається посадовим злочином і карається на підставі відповідних статей Кримінального кодексу України. Якщо ж діяння, які вчинив голова, не є суспільне небезпечними, а також не передбачені Кримінальним кодексом, голова може бути підданий адміністративній відповідальності за посадову провину на підставі відповідних нормативно-правових актів.