§ 1. Государственное управление и его особенности
В отечественной и зарубежной юридической литературе нет общепризнанного понятия государственного управления, что связано с разными подходами к решению этого важного вопроса. Государственное управление трактуется с точки зрения содержания, сущности, форм, которые оно приобретает и в которых функционирует, отграничения от других форм (видов) государственной деятельности (законодательной, судебной). Представители общесоциологических научных направлений при исследовании проблем управления выходят из его реального содержания как специфического вида обше-ственной деятельности, направленной на систематическое осуществление определенного воздействия людей на общественную систему в целом или на ее отдельные звенья, на основе познания и использования присущих системе объективных закономерностей и тенденций для обеспечения ее функционирования и достижения поставленных целей.
В административно-правовой науке наиболее распространенным „дяется понятие государственного управления как самостоятельного ида государственной деятельности, которая имеет организующий, ис-
0игпельно-распорядительныи, подзаконный характер, особой группы государственных органов (должностных лиц) по практической реализации функций и задач государства в процессе повседневного и непосредственного руководства экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством. Несмотря на некоторые отличия, все авторы подчеркивают организующий, исполнительный и распорядительный характер управленческой деятельности, направленный на выполнение задач и функций государства.
Особенности современного государственного управления, его эволюция связаны с процессами изменения социально-экономической и политической систем. Значение государства и управления с его стороны экономикой и социально-культурной сферой в нынешних условиях не только не ослабляются, но и усиливаются, о чем свидетельствует интенсивная правотворческая деятельность, направленная на урегулирование отношений в этих сферах. Конституция Украины предоставляет государству возможности активно воздействовать на экономические, социальные, культурные, политические процессы, на формирование рынка и рыночных отношений. Конечно, деятельность государства и его органов не всегда может положительно влиять на рыночные процессы, но органы исполнительной власти как раз и создаются для стимулирования государством рыночной экономики. Эта деятельность и должна оцениваться по результатам функционирования управленческой системы, изменениям в методах управления, его характере.
Изменения в социально-экономической системе и государственном строе, переход к рыночным отношениям, местному самоуправлению обусловили изменения в мотивации и методах государственного Управления — оно не сводится лишь к прямому управлению экономи-к°й и социально-культурной сферой, прямому управлению деятель-н°стью отдельных предприятий и учреждений со стороны вышесто-Я1Дих органов на основе принципа «власть — подчинение». Проис-х°Дит процесс разработки мер, направленных на стимулирование СаМостоятельности в деятельности предприятий и учреждений, поиск ^Правлений поощрения такой деятельности. Властная управленче-
*ая Деятельность может проявляться по-разному, а государственное гУлирование имеет свои особенности не только в сферах экономи
ки, социальной, культурной, административно-политической^” тельности, но и в других отраслях. я”
В некоторых случаях управление связано с непосредственны распорядительством, носит «командный характер», основывается н императивных предписаниях, запретах, которые ограничивают само9 стоятельность. Тем не менее оно может и все больше осуществляете’ в форме нормативного регулирования, использования разрешений и рекомендаций, предоставления помощи, содействия и координации Применение лишь жестких вариантов управления общественными процессами противоречит заданной модели развития общества, да и сама система уже не «разрешает» государству вмешиваться во все вопросы управления и практической деятельности, как это было до провозглашения Украиной независимости. Государственное управление и сейчас охватывает все те же отрасли и сферы общества, но его роль в них становится новой, принципиально изменяется воздействие на осуществляемые процессы. Превалирующее значение приобретает функция государственного регулирования, от которой государство не может отказаться (ни наше, ни другие), поскольку законодательство распространяется на все отрасли и сферы и является прерогативой государства. Однако законодательное регулирование само в определяющей мере зависит от того, государственными или негосударственными являются те или иные объекты и какие структуры осуществляют управление отраслью, сферой, объектом. От этого зависит и уровень государственного воздействия на решение вопросов управления и деятельности. Но в основе происходящего все-таки лежат особенности и значение отраслей и сфер, а также процессы приватизации, изменения форм собственности, либерализации цен, развития внешнеэкономической деятельности и др., которые воздействуют на соответствующие отрасли и сферы управления.
Объекты, не являющиеся государственными, находятся в управлении негосударственных структур, а поэтому действуют на началах внутреннего самоуправления. К ним относятся негосударственные предприятия, учреждения и организации, а государство лишь устанавливает соответствующие пределы их деятельности, которая не должна осуществляться во вред обществу. Это касается, как правило, порядка создания, реорганизации, ликвидации юридических лиц, уплаты налогов и выполнения общеобязательных правил.
Другой подход применяется в случаях, если объекты находите” в совместном управлении государственных и негосударственный
пганов. Так, органам местного самоуправления могут передаваться объекты, которые находятся в государственной собственности, а соответственно и управление ими, а государственные органы контролируют использование переданных им средств и объектов. Представители государственных органов могут входить в состав органов управления негосударственных структур, если там имеется доля государственной собственности.
Разным уровень управленческого воздействия будет и в случаях, когда соответствующие объекты находятся в государственной и негосударственной собственности (государственное предприятие, фермерское хозяйство в сельском хозяйстве, предприятие в промышленности, связи, учреждения в сфере образования и др.).
В случаях, когда объекты находятся в собственности государства, управление ими непосредственно осуществляют государственные органы, и методы управления определяются именно этим, несмотря на то, что государство предоставляет их органам отдельные возможности по самоуправлению.
Следует обратить внимание и на то, что независимо от формы собственности, на которой основан объект и осуществляются его деятельность, внедрение рыночных отношений, государство не может полностью отказаться от управленческого воздействия на него, не устанавливать определенные правила, которым он обязан подчиняться, и гарантировать его права, в том числе собственности, при соблюдении этим объектом таких правил.
Особенности государственного управления заключаются также в тех функциях, на выполнение которых оно направлено. Эти функции составляют содержание государственного управления как самостоятельной формы деятельности, которая имеет определенную цель, однако запланированный результат может быть достигнут лишь в случае правильного установления задач управления, обеспечения его материальными, человеческими ресурсами, законодательной базой, объективной информацией.
§ 2. Понятие и цели государственного управления
Управление является особой социальной функцией, которая в°зникает из потребностей общества как самодостаточной системы и осуществляется в соответствующих государственных или негосударственных формах путем организаторской деятельности специаль-н° созданной для этого группы органов. Управление имеет также
политический характер, может рассматриваться с социальной, эко номической точек зрения.
Сущность государственного управления в кратком виде состоит в исполнении законов и других правовых актов органов государ, ственной власти. С этой точки зрения исполнение является основным признаком государственного управления, осуществление которого возложено на органы исполнительной власти (в широком понимании — на органы государственного управления).
Для государственного управления характерно то, что исполнительная деятельность является его основным назначением и составляет важную сторону характеристики содержания этого вида управления, которое органично связано с осуществлением непосредственного руководства экономикой, социально-культурным и административно-политическим строительством и, следовательно, вместе с тем является распорядительной деятельностью.
Административно-правовая организация управления (государственное управление) заключается в исполнительной и распорядительной деятельности системы субъектов, призванных осуществлять на основе законов и других правовых актов прогнозирование и координацию деятельности разных звеньев этой системы, учет и контроль за распоряжением материальными и финансовыми ресурсами, кадровую работу, применение моральных и материальных стимулов, мер дисциплинарного и административного воздействия.
Основными формами исполнительной и распорядительной деятельности являются: а) проведение материально-технических и организационных действий, вытекающих из назначения того или иного органа; б) заключение гражданско-правовых соглашений, касающихся имущественных интересов конкретного органа; в) издание в пределах компетенции актов управления; г) осуществление мер поощрения; д) применение на основе закона принудительных мер в административном порядке.
Управление и его организация имеют целью создание наиболее благоприятных условий для функционирования исполнительной власти, а поэтому требуют четкого урегулирования статуса субъектов управления и взаимоотношений в пределах и за пределами этой системы. Рациональная организация осуществления исполнительной власти должна обеспечить правильный выбор субъектов упра0′ ленческой деятельности, устанавливать место и роль каждого из НИ” и четкое взаимодействие между ними, что является одним из важней’
^ихусловий экономичности и эффективности государственной деятельности. При таких условиях четкое закрепление нормами административного права субъектов, осуществляющих государственное управление, их статуса будет не самоцелью, а подчеркнет роль исполнительной власти в обществе, создаст необходимые условия для решения возникающих проблем, нормального хода социально-экономических процессов.
Современная система управления базируется, с одной стороны, на усовершенствовании и укреплении связей в процессе исполнительной и распорядительной деятельности между органами исполнительной власти разных звеньев, а с другой — на децентрализации, расширении самостоятельности предприятий и учреждений в решении всех вопросов. Степень самостоятельности государственных предприятий (не считая казенных1), учреждений и организаций, которые получили государственное, имущество в хозяйственное ведение, значительно повысилась по сравнению с их положением в конце 80-х годов XX в., но говорить о том, что они полностью выведены из подчинения отраслевых органов, еще рано или можно только в значительной мере условно. Центральные органы не имеют права осуществлять непосредственное управление подведомственными предприятиями, вмешиваться в их производственную и хозяйственную деятельность, поскольку их основное назначение — регулирование и координация деятельности в соответствующих отраслях. С этой точки зрения государственные предприятия и учреждения, несмотря на сохранение своей ведомственной принадлежности, укрепили свои позиции как субъекты гражданско-правовых отношений и рынка. Их Уже нельзя рассматривать как организационные звенья единой системы управления соответствующей сферой либо отраслью.
Вместе с тем в руках центральных отраслевых органов исполнительной власти остались важные рычаги воздействия на подведомственные предприятия и учреждения, что в некоторых случаях может Свести на нет всю самостоятельность последних в решении производственных и хозяйственных вопросов, а именно: обеспечение исполнения законов и других нормативно-правовых актов, в том чис-Ле актов центральных органов исполнительной власти, занятие
1 Казенные предприятия управляются непосредственно министерствами или ными центральными органами исполнительной власти
должностей руководителей, финансирование в целом или либо мероприятий, контроль. И в законодательстве, и в практичес кой деятельности наблюдается все больше попыток усилить непосредственное управленческое воздействие на государственные предприятия и учреждения.
Фактически децентрализация управления опирается лишь на разгосударствление, изменение форм собственности и соответственно на дифференциацию по формам на частную, органов местного самоуправления, коллективную, государственную. Управление негосударственными предприятиями сосредоточили в своих руках собственники или уполномоченные ими лица. Степень государственного управления предприятиями системы местного самоуправления также значительно сократилась, поскольку они выведены из подчиненности государственных органов при сохранении ведомственной принадлежности.
Таким образом, организация управления охватывает не только государственное, но и негосударственное управление в пределах, которые регулируются нормами административного права. Элементами организации управления являются: а) органы исполнительной власти; б) органы, которые входят в организационный механизм осуществления исполнительной власти (органы государственного управления), но прямо не относятся к органам исполнительной власти; в) нормы административного права, с помощью которых устанавливаются статус всех звеньев управления, их служащих, пределы взаимоотношений, правовая ответственность субъектов.
Главной целью государственного управления является создание наиболее благоприятных условий для формирования исполнительной власти, отвечающей интересам граждан, общества и государства. В рамках главной цели достигаются другие, более конкретные цели, сущность которых сводится к установлению принципов и форм> юридическому закреплению содержания управленческой деятельности. Сюда включаются: решение вопросов относительно системы и структуры органов управления в зависимости от их функционального назначения; разграничение между ними компетенции; опреД6′ ление их задач, функций, прав и обязанностей; урегулирование пра вовых форм взаимодействия высших и низших звеньев администр тивной системы; выбор оптимальных методов управленческ*^ деятельности и форм их реализации. Единство целей, стоящих i органами исполнительной власти, достигается с помощью npai
орм, единой правовой природы органов управления и характера выполняемых ими функций.
Конструкция систем органов, осуществляющих государственное управление, в значительной мере зависит и от сферы, где осуществляется управление. Децентрализация управления в социальной и культурной сферах меньше, чем в экономике. Разным является уровень централизации в межотраслевой сфере (стандартизация, статистика, ценообразование, таможенное дело и др.). Что касается административно-политической деятельности, то здесь речь может идти не о децентрализации, а о разном уровне централизации, поскольку она характеризуется высокой степенью и в управлении обороной, иностранными делами, и в управлении учреждениями и организациями, подведомственными Министерству юстиции, Министерству внутренних дел и др.
От этих и других факторов зависят выбор принципа организации аппарата органов управления, его структурных подразделений, их правовой статус, связь между субъектами управления. При значительном разнообразии структурных подразделений (главные управления, управления, департаменты, отделы, секторы, центры, советы, секретариаты и др.) управленческие связи сводятся к отношениям общего, непосредственного, прямого и оперативного подчинения.
Общее подчинение выражается в том, что полномочия вышестоящего органа не сосредоточены на конкретных вопросах руководства подчиненными ему объектами. Общее руководство осуществляется путем установления правил деятельности, проведения контроля (надзора). Такое подчинение означает фактическую подведомственность объекта субъекту. Примером общего подчинения могут быть отношения между соответствующим министерством и промышленным пРедприятием при осуществлении хозяйственной деятельности.
Непосредственное подчинение обусловлено
значительными организационными и правовыми связями, отсут-
Твием промежуточных звеньев, решением кадровых вопросов, воп-
Р°СОВ дисциплинарной ответственности, отменой актов или ихизме-
ением. При непосредственном подчинении объект находится в ве-
ении субъекта управления.
Прямое подчинение предусматривает непосред-Венные отношения между руководителем и подчиненным, выше-°яЩими и нижестоящими органами. Такое подчинение тесно свя-0 с непосредственным и вытекает из него.
Оперативное подчинение означает юридическую зависимость одного субъекта от другого только по конкретным воп росам и неподчиненность ему в других формах. При выполнении обязанностей по охране общественного порядка и общественной бе зопасности служащие органов внутренних дел, которые не входятв состав милиции, находятся в оперативном подчинении милиции пользуются всеми соответствующими преимуществами и несут обязанности работников милиции.
В сфере государственного управления сохраняются и отношения двойного подчинения. Сущность его состоит в том, что в отношении этого органа (как правило, низшего) два органа (высшие) имеют решающие полномочия по каким-либо вопросам. Двойное подчинение субъекта управления по вертикали и горизонтали основывается на разграничении предметов и полномочий общего ведения. При этом орган определенного уровня и вышестоящий орган имеют по соответствующим вопросам юридически властные полномочия относительно конкретного субъекта, например, областная государственная администрация в лице ее главы и Министерство юстиции относительно областного управления юстиции.
Тем не менее главное назначение органов управления — это осуществление в интересах отрасли или сферы, ее предприятий, учреждений и организаций функций координации, контроля и регулирования деятельности. В соответствии с этими требованиями и должны формироваться системы управления.
§ 3. Правовые основы организации государственного управления
Регламентация организации государственного управления должна учитывать особенности функций и задач, для выполнения и осуществления которых она должна быть приспособлена. В связи с этим трудно представить единый нормативно-правовой акт, которыми полном объеме были бы урегулированы все вопросы управления в экономике, социально-культурной сфере и административно-политической деятельности. Проблемы подготовки такого единого закона (к°” декса, основ законодательства и др.) неоднократно обсуждались в специальной литературе, на научно-практических конференциях, разнЫ* семинарах. Но очевидным является то, что принятие такого акта нер6′ ально, что, однако, не означает отказа от кодификации и систематиза ции законодательства в сфере государственного управления.
В Концепции административной реформы Украины вполне оборванно подчеркнуто, что «поскольку осуществить кодификацию Н0рм административного законодательства одновременно и в одном акте объективно невозможно, целесообразно осуществить поэтапную кодификацию административно-правовых норм по отдельным отраслям, сферам и институтам. Каждый этап этого процесса может завершаться подготовкой отдельных частей будущего обобщающего Административного кодекса Украины в виде соответствующих томов (или «книг»), которые должны иметь кодифицированный характер и могут называться соответствующими «Кодексами»1.
Действительно, законодательство в сфере организации государственного управления должно регулировать разнообразные отношения, имеющие общий, отраслевой, межотраслевой характер, территориальный аспект и др. Создание организационной системы государственного управления ограничивается отсутствием стабильной, внутренне согласованной системы законодательства, необходимого для четкого определения организации, функций, полномочий субъектов управления. В Концепции административной реформы предпринята попытка дать целостное видение решения проблем государственного управления путем проведения взаимосогласованных мероприятий, направленных на структурное преобразование органов управления, методов и форм их деятельности, чем подчеркивается приоритетность законодательного регулирования в этом деле.
Массив правовых актов, действующих в сфере государственного управления, которые приняты за последние годы, значителен, но о полной и качественной регламентации управленческой деятельности говорить еще рано, поскольку многие правоотношения пока остаются за пределами правового регулирования.
Решающим шагом в становлении основ осуществления государственного управления явилась Конституция Украины, которая определила систему и общие полномочия органов исполнительной власти, порядок их образования и реорганизации, а также в общем ВиДе закрепила структуру экономики, социально-культурной и ад-^инистративно-политической деятельности.
Еще до принятия Основного Закона управленческая деятель-н°сть в разных отраслях была урегулирована рядом законов, процесс Совершенствования которых продолжается. В той или иной мере
они относятся к сфере управленческой деятельности. В экономиче ской сфере это законы Украины «О предприятиях в Украине», «Q предпринимательстве», «О собственности», «О защите от недобросо. вестной конкуренции» и др.; в социально-культурной сфере — законы Украины «Об образовании», «О природно-заповедном фонде УК. раины», «О пенсионном обеспечении», Основы законодательства Украины о культуре и др. Значительной законодательной регламентации подверглись все отрасли административно-политической деятельности (оборона, безопасность, управление в области иностранных дел, внутренних дел и др.), а также межотраслевое государственное управление (статистика, ценообразование, стандартизация, метрология). Вместе с тем следует заметить, что некоторые законы, принятие которых предусмотрено Конституцией Украины, еще находятся в состоянии отработки и обсуждения, например, законы «О Кабинете Министров Украины», «О министерствах и других центральных органах исполнительной власти Украины» и др.
Важную группу актов, регулирующих управленческую деятельность, составляют акты Президента Украины — указы и распоряжения, которые издаются на основе и во исполнение Конституции и законов Украины (ч. 3 ст. 106 Конституции). Акты Президента — главы государства издаются с целью урегулирования общественных отношений по вопросам, которые Конституцией и законами Украины отнесены к его компетенции или по какой-либо причине не урегулированы законами (например, Указ от 15 декабря 1999 г. «Об изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти»1). Поэтому правовые акты Президента Украины не всегда являются прямым следствием принятых законов, их конкретизацией и развитием, что характерно для нормативно-правовых актов органов исполнительной власти. Значительное количество актов Президента Украины посвящено вопросам организации управления, статуса органов управления, разных звеньев их системы. Например, Указом Президента Украины от 30 декабря 1997 г. утверждено «Положение о Министерстве юстиции Украины» > Указом от 10 июня 1997 г. — «О порядке официального обнародования нормативно-правовых актов и вступления их в силу»3 и др.
Некоторые вопросы организации и деятельности в отраслях и сферах управления решаются с помощью правовых актов органов
исполнительной власти. Значительное их количество издается Каби-нетом Министров Украины, например, постановления Кабинета Министров Украины от 22 июня 1999 г. «О примерном перечне уп-павлений, отделов и других структурных подразделений областной, Севастопольской городской, районной государственной администрации»1, от 13 декабря 2001 г. «Об объемах и порядке ввоза гражданами на таможенную территорию Украины продуктов питания для собственного потребления и перечне предметов, которые могут быть отнесены к личным вещам граждан»2 и др.
Правовые акты в сфере государственного управления могут иметь общий и специализированный характер. Закон Украины «Об обращениях граждан» является общим актом, поскольку его действие распространяется на соответствующие отношения независимо от сферы или отрасли управления, а Закон Украины «О Службе безопасности Украины» — специализированным, поскольку он закрепляет основы обеспечения безопасности. Такой же характер могут иметь также акты Президента Украины и Кабинета Министров Украины.
Организация управления в отраслях и сферах обеспечивается наряду с законами, актами Президента Украины и Кабинета Министров Украины также нормативно-правовыми предписаниями министерств и других центральных органов исполнительной власти. Значительное количество таких правовых актов принимается в сферах таможенного дела, экономики, образования, здравоохранения и др., что обусловлено недостаточным законодательным урегулированием отдельных направлений управленческой деятельности, необходимостью регламентации внутренней организации органов исполнительной власти. Но в некоторых случаях такая практика может быть не всегда достаточно обоснованной, определяется прежде всего ведомственными интересами.
Местные государственные администрации издают правовые акты с Целью как комплексной регламентации отдельных направлений деятельности на соответствующей территории и внутренней организации, так и установления статуса структурных подразделений в соот-Ветствующих положениях, утверждаемых уполномоченными органа-ми или должностными лицами, решения конкретных вопросов. По в°просам, делегированным местными органами государственной ис-п°лнительной власти органам местного самоуправления, последние
также могут принимать акты, регулирующие управленческие отноще ния. В некоторых случаях решения, принятые ими самостоятельно регулируют отношения, которые возникают в сфере деятельности органов исполнительной власти (общеобязательные).