Автономія (грец. аійоуотеа — незалежність) у політико-правовому значенні форма самоврядування частини території унітарної, а іноді федеративної держави — територіальна автономія. Автономна територіальна одиниця, як правило, самостійна у вирішенні питань місцевого значення у межах, встановлених центральною владою. У цих рамках населення автономної одиниці користується правами самоврядування, звичайно більш широкими, ніж права адміністративно-територіальних одиниць. Представницький орган автономного утворення представляє специфічні інтереси його населення.
Останніми роками поняття автономії трактується досить широко — як процес налагодження відносин між національностями, спільне вирішення і участь у прийнятті рішень.
Звідси, у широкому значенні слова автономія розуміється як надання будь-якій частині держави або окремим її частинам (областям, землям) певної форми самостійності, внутрішнього самоврядування.
Проте, є й нові підходи, згідно з якими можна говорити про розуміння автономії у вузькому значенні слова, залежно від того, компактно чи розрізнено мешкають національні меншини. На підставі цього критерію існують три концепції автономії в сучасному світі: персональна, кооперативна та національно-територіальна (територіальна)1.
Див.: Государственное право й международньїе отношения в странах западной демократии. — М., 1993. — С. 46—49.
-492-
Персональна автономія використовується тоді, коли національні меншини розпорошені (Швеція, Норвегія, Фінляндія). Ця форма автономії бере свій початок з культурно-національної автономії, проте в сучасний період представники меншин все частіше беруть участь у діяльності центральних органів держави.
Корпоративна автономія пов’язана з певними лінгвістичними спільнотами, яким надаються місця у державному апараті, а державні службовці іншої національності зобов’язані знати мову місцевого населення.
Національно-територіальна (територіальна) автономія здійснюється лише у випадках компактного розселення національних меншин.
У науці конституційного права розрізняють дві форми такої автономії — політичну (законодавчу) та адміністративну.
При політичній автономії її органи в межах наданої їм компетенції мають право приймати відповідні нормативно-правові акти тощо. Ця форма автономії існує у Гренландії і на Фарерських островах у Данії, країні Басків та Каталонії в Іспанії, на Корсиці, у Франції, на Аландських островах (Фінляндія), Азорських островах (Португалія), в Курдистані (Ірак), на Філіппінах (Мінданао).
Поряд з політичною існує адміністративно-національна автономія; вона широко використовується у Китаї, де 8% національних меншин проживають на 50—60% території країни. В КНР налічується 104 автономні райони, 29 автономних округів і 70 автономних повітів.
В автономних утвореннях формуються такі самі органи, як у звичайних адміністративно-територіальних одиницях.
Автономні утворення були створені на територіях союзних республік колишнього СРСР. Під радянською автономією розумілося самостійне здійснення державної влади радянською національною державою або національним утворенням, які входили до складу союзної республіки, у межах компетенції, встановленої її вищими органами державної влади за участю даного автономного утворення.
За формою розрізняли дві форми автономії — державну (політичну) та адміністративну. У свою чергу державна форма втілювалася у такий вид автономії, як авто-
– 493 –
номна республіка, а адміністративна форма — у два види: автономна область і автономний округ.
Отже, у складі СРСР було 20 автономних республік (16 в РРФСР, 2 в Грузії і по одній в Азербайджані та Узбекистані), 8 автономних областей (4 в РРФСР, по одній в Грузії, Азербайджані і Таджикистані) та 10 автономних округів (всі —
у складі РРФСР).
Основним принципом утворення цих видів автономії, поряд з суто комуністичними (вони будувалися на базі рад, на основі соціалістичної власності тощо) принципами, був принцип побудови радянської автономії за національною ознакою. Цей принцип, а також визнання за автономними республіками ознак держави призвели до розпаду СРСР, до дуже негативних наслідків, зокрема до сепаратизму.
Дійсно, формально кожна автономна республіка мала всі ознаки держави: приймала свою Конституцію, мала власну систему законодавства, громадянство, територію, власну систему державних органів. І в той же час така держава не мала основного — свого суверенітету: вона не мала права вільного виходу зі складу союзної республіки, в яку вона входила, а також не мала права вступати у безпосередні відносини з іноземними державами, не мала права створювати власні Збройні Сили.
Які ж особливості побудови автономії в Україні? В історії України можна виділити два автономні утворення, які існували на її території.
12 жовтня 1924 р. в Україні було створено Молдавську Автономну Соціалістичну Республіку, яка проіснувала до 2 серпня 1940 р. Цій республіці були притаманні всі ознаки, які були властиві й іншим автономним республікам колишнього СРСР.
До речі, автономії в Криму не існувало до 1991 р. Кримська АРСР була утворена 18 жовтня 1918 р. у складі РРФСР і проіснувала до ЗО червня 1945 р., коли була перетворена на Кримську область у складі РРФСР. 19 лютого 1954 р. на ознаменування 300-річчя возз’єднання України з Росією її було передано Україні.
20 січня 1990 р. у Криму було проведено референдум про відновлення Автономної Республіки Крим у складі СРСР, а 12 лютого 1991 р. Голова Верховної Ради Української РСР Президент України Л. М. Кравчук видав Закон “Про віднов-
-494-
лення Кримської Автономної Радянської Соціалістичної Республіки”. В основу відтворення цієї автономії було покладено не національно-територіальний, а територіальний принцип, про що свідчить п. 1 Закону: “Відтворити Кримську Автономну Радянську Соціалістичну Республіку в межах території Кримської області в складі Української РСР”. Тим самим було закладено ту суперечність, яка дає про себе знати і сьогодні: з одного боку, не було враховано бажання корінного населення — кримських татар відтворити свою колишню автономію, яка була побудована на основі національно-територіального принципу, а з другого, — це позбавило б можливості більшість російськомовного та україномовного населення проживати на території Криму, на якій вони жили протягом багатьох років.
28 квітня 1992 р. був прийнятий Закон України “Про статус Автономної Республіки Крим”. На жаль, у цьому Законі були закладені положення, які значно посилювали статус Криму як самостійної незалежної держави. Зокрема, поряд з тим, що в ньому визначалося, що Крим є складовою частиною України, віданню цієї Республіки підлягали: участь у зносинах України з іншими державами та міжнародними організаціями; розташування військових баз, дислокація військових частин на території Криму визнавалися можливими лише за умови узгодження з Верховною Радою Криму тощо.
6 травня 1992 р. Верховна Рада Криму прийняла Конституцію Республіки Крим, яка багато в чому суперечила Конституції України. Так, згідно з главою 7-1 і ст. 75і Кримська АРСР визнавалася складовою частиною України, яка самостійно вирішувала питання віднесені до її відання. У ст. 1 Конституції Республіки Крим зазначалося, що на своїй території Республіка володіє верховним правом, здійснює свої суверенні права і всю повноту влади на даній території. Всі повноваження Криму, зазначалося у Конституції, здійснюються на її території, за винятком тих, які вона добровільно делегує Україні (ст. 2). Закріплювалася територіальна недоторканність Криму, без зазначення, що вона є частиною території України (ст. 7). Зазначалося, що Крим самостійно вступає у відносини з іншими державами, визнавалося громадянство Криму (ст. 17).
-495-
Згодом ці положення згідно з вимогою Верховної Ради України було приведено у відповідність з Конституцією України Законом Верховної Ради Криму від 25 вересня 1992 р. До прийняття нової Конституції України 1996 р. статус Автономної Республіки Крим визначався двома актами: Законом України “Про розмежування повноважень між органами державної влади України і Республіки Крим” від ЗО червня 1992 р. (нова назва — “Про статус Автономної Республіки Крим”) та постановою Верховної Ради України “Про статус Автономної Республіки Крим відповідно до діючої Конституції та законодавства України” від 24 лютого 1994 р.
Згідно з цими актами визначалися основи правового статусу Автономної Республіки Крим, яка вважалася автономною складовою частиною України, що має широкі права у сфері економіки, використання природних багатств, екології, культури, організації суспільного життя тощо.
Проте, Автономна Республіка Крим як автономна складова частина України не була носієм державного суверенітету. Тому вона не могла вступати у політичні відносини з іноземними державами.
Конституція України поширювала свою дію на всю територію України, включаючи територію Криму. Виходячи з цього, Конституція Автономної Республіки Крим не могла суперечити Конституції України.
Відповідно до ст. 2 Конституції України територія України, включаючи територію Криму, визнавалася єдиною, неподільною, недоторканною і цілісною. Будь-які зміни території і державних кордонів України без згоди народу України не допускалися. Разом з тим Україна, як передбачалося законодавством про статус Автономної Республіки Крим, також не могла приймати рішення про зміну території Республіки Крим без її згоди.
Вона не мала свого власного, відокремленого від України громадянства, не могла мати власних військових формувань. Громадянами Республіки Крим визнавалися громадяни України, які постійно проживають у Криму.
Головне управління внутрішніх справ Криму Міністерства внутрішніх справ України було безпосередньо підпорядковано Міністру внутрішніх справ України (Указ Президенте –
та України “Про Головне управління внутрішніх справ у Криму МВС України” від 18 травня 1994 р.).
Автономна Республіка Крим не могла мати власної, відокремленої від України, грошової і фінансової системи. Відповідно до законодавства України вищі органи державної влади Республіки Крим не могли самостійно вирішувати цих та інших питань, що належать до виключного відання державних органів України.
Конституція Автономної Республіки Крим із згаданими змінами діяла до 4 квітня 1996 р. Законом України “Про Конституцію Автономної Республіки Крим” дія цієї Конституції була призупинена.
21 жовтня 1998 р. на другій сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим була прийнята нині чинна Конституція Автономної Республіки Крим. За Законом України “Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим” вона набрала чинності одночасно з зазначеним Законом від 23 грудня 1998 р.
Конституція Автономної Республіки Крим, прийнята 21 жовтня 1998 р. на другій сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим, складається з преамбули, 5 розділів, 9 глав та 48 статей.
Преамбула.
Розділ І. Загальні засади.
Глава 1. Конституційні основи статусу та повноваження Автономної Республіки Крим і гарантії Автономної Республіки Крим.
Глава 2. Територія, символи і столиця Автономної Республіки Крим.
Глава 3. Забезпечення прав і свобод громадян України, прав національностей в Автономній Республіці Крим.
Глава 4. Забезпечення безпечних і здорових умов життя населення. Охорона навколишнього природного середовища.
Розділ II. Повноваження Автономної Республіки Крим.
Глава 5. Основні повноваження Автономної Республіки Крим.
Розділ III. Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим. Правосуддя і прокуратура в Автономній Республіці Крим.
Глава 6. Верховна Рада Автономної Республіки Крим.
Глава 7. Рада міністрів Автономної Республіки Крим.
– 497 –
Глава 8. Правосуддя та органи прокуратури в Автономній Республіці Крим.
Розділ IV. Місцеве самоврядування в Автономній Республіці Крим.
Глава 9. Правові основи місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим.
Розділ V. Гарантії статусу і повноважень Автономної Республіки Крим.
Статус автономії був також врахований у новій Конституції Автономної Республіки Крим, основою якої стала нова Конституція України 1996 р., яка визначила конституційний статус Криму у розділі X “Автономна Республіка Крим”.
Згідно зі ст. 134 цього розділу Автономна Республіка Крим є невід’ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання.
Вона має Конституцію Автономної Республіки Крим, яку приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим та затверджує Верховна Рада України не менш як половиною від її конституційного складу.
Нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим не можуть суперечити Конституції і законам України та приймаються відповідно до Конституції, законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання.
Представницьким органом Автономної Республіки Крим є Верховна Рада Автономної Республіки Крим. У межах своїх повноважень вона приймає рішення та постанови, які є обов’язковими до виконання в Автономній Республіці Крим.
Урядом Автономної Республіки Крим є Рада міністрів Автономної Республіки Крим, як орган виконавчої влади автономії, що самостійно здійснює виконання функцій і повноважень.
Перш за все, Рада міністрів автономії не входить до системи органів державної виконавчої влади України, оскільки утворюється на частині території України — в межах Автономної Республіки Крим, яка водночас є невід’ємною частиною України.
-498-
Ця обставина безпосередньо відображається на змісті функції і повноважень Ради міністрів, які складаються з двох груп: функції і повноваження з питань, віднесених до відання Автономної Республіки Крим Конституцією України, Конституцією Автономної Республіки Крим і законами України; і державні виконавчі функції: повноваження делеговані законами України відповідно до Конституції України (ч. 1—З ст. 35 Конституції Автономної Республіки Крим).
З питань виконання державних функцій і повноважень Рада Міністрів, її Голова, його заступники, керівники відповідних міністерств і республіканських комітетів автономії підзвітні і підконтрольні Кабінету Міністрів України, а керівники місцевих державних адміністрацій — Раді міністрів Автономної Республіки Крим (ч. 5 ст. 35 Конституції Автономної Республіки Крим).
Голова Ради Міністрів представляє Раду Міністрів Автономної Республіки Крим у відносинах з Президентом України, Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, центральними та місцевими органами виконавчої влади України, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями, громадянами, їх об’єднаннями, посадовими особами, органами інших держав, їх регіонів, об’єднань громадян, установ, організацій; з міжнародними організаціями (ч. 1 ст. 36 Конституції Автономної Республіки Крим).
Свої особливості має і призначення на посаду і звільнення з посади Голови Ради Міністрів Автономної Республіки Крим та його заступників.
Зокрема, Голова Ради міністрів призначається на посаду і звільняється з посади Верховною Радою Автономної Республіки Крим за поданням Голови Верховної Ради автономії і за погодженням з Президентом України.
Заступники Голови, міністри і голови республіканських комітетів автономії призначаються на посади Верховною Радою Автономної Республіки Крим за поданням Голови Ради міністрів автономії.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим не більше двох разів на рік подає Верховній Раді автономії звіт про свою діяльність, а також щокварталу — письмову інформацію про стан справ у соціально-економічній та інших сферах Автономної Республіки Крим.
-499-
Якщо за результатами звіту діяльність Ради міністрів у цілому буде визнано Верховною Радою автономії незадовільною, вона має право в порядку, передбаченому Конституцією України, прийняти рішення: про відставку (припинення повноважень) Ради міністрів у зв’язку з висловленням недовіри, або про звільнення з посади Голови Ради міністрів автономії у зв’язку з висловленням недовіри (ч. 7. ст. 37 Конституції Автономної Республіки-Крим).
Нарешті, Верховна Рада Автономної Республіки Крим може висловити недовіру Голові Ради міністрів або окремим членам Ради міністрів автономії у зв’язку з неналежним виконанням ними своїх обов’язків, порушенням Конституції України, Конституції Автономної Республіки Крим, законів України, нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (ч. 8 ст. 37 Конституції Автономної
Республіки Крим).
Повноваження, порядок формування і діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим визначаються Конституцією України та законами України, нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим з питань, віднесених до її компетенції.
Правосуддя в Автономній Республіці Крим здійснюється судами, що належать до єдиної системи судів України.
Статус Криму дістав своє відображення і в нормативному регулюванні. Автономна. Республіка Крим здійснює нормативне регулювання з питань: сільського господарства і лісів; меліорації і кар’єрів; громадських робіт, ремесел та промислів; благодійництва; містобудування і житлового господарства; туризму, готельної справи, ярмарків; музеїв, бібліотек, театрів, інших закладів культури, історико-культур-них заповідників; транспорту загального користування, атвошляхів, водопроводів; мисливства, рибальства; санітарної і лікарняної служб.
З мотивів невідповідності нормативно-правовим актам Верховної Ради України та законам України Президент України може зупинити дію нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх кон-ституційності.
-500-
До відання Автономної Республіки Крим належить: призначення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, затвердження складу виборчої комісії Автономної Республіки Крим; організація та проведення місцевих референдумів; управління майном, що належить Автономній Республіці Крим; розробка, затвердження та виконання бюджету Автономної Республіки Крим на основі єдиної податкової і бюджетної політики України; розробка, затвердження та реалізація програм Автономної Республіки Крим з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля відповідно до загальнодержавних програм; визнання статусу місцевостей як курортів; встановлення зон санітарної охорони курортів; участь у забезпеченні прав і свобод громадян, національної злагоди, сприяння охороні правопорядку та громадській безпеці; забезпечення функціонування і розвитку державної та національних мов і культур в Автономній Республіці Крим, охорона і використання пам’яток історії; участь у розробці та реалізації державних програм повернення депортованих народів; ініціювання введення надзвичайної екологічної ситуації в Автономній Республіці Крим або окремих її місцевостях.
Законами України Автономній Республіці Крим можуть бути делеговані інші повноваження.
В Автономній Республіці Крим діє Представництво Президента України, статус якого визначається Законом України “Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим” від 2 березня 2000 р.
Представництво є державним органом, утвореним для сприяння виконанню в Республіці повноважень, покладених на Президента України.
Представництво утворюється Президентом і безпосередньо йому підпорядковується. Очолює його Постійний представник Президента України в Автономній Республіці Крим.
У Законі визначено повноваження Представництва в цілому і Постійного представника Президента України в Автономній Республіці Крим.
10 лютого 1998 р. було прийнято Закон України “Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим”, в якому визначався склад (100 депутатів), строк повноважень Верхов-
-501 –
ної Ради; статус депутатів; порядок скликання і проведення сесій; повноваження Верховної Ради; порядок прийняття Конституції автономії; статус Голови Верховної Ради, його заступників, Президії, постійних і тимчасових комісій; структура апарату Верховної Ради Автономної Республіки Крим.