Найпоширенішим є визначення політики як сфери діяльності, що спрямована на набуття, утримання та використання влади. Як пише К.С.Гаджієв, поняття “політичне” “охоплює такі категорії, як влада і владні відносини, державно-політична організація суспільства й увесь комплекс її інститутів: державно-правовий, партійний, виборчий, механізм прийняття рішень [4]. Політика існує там, де суперечки між людьми починають набувати суспільно значущий характер, тобто зачіпають великі групи людей. Таким чином, політика – це засіб подолання суперечок у суспільстві. Політика сприяє встановленню порядку, який визнається всіма членами суспільства. Політична влада функціонує у формі взаємодії різноманітних державних і суспільних інститутів. Як пише А.Н.Дібіров, “політика – це інституйовані владні відносини, спрямовані на відтворення суспільного порядку згідно з визначеними цінностями та ідеями” [5, с. 34, 37, 42].
Державне управління спрямовано на регулювання політичних, соціальних та економічних процесів у суспільстві. Також під державним управлінням розуміється діяльність органів державної влади та їх посадових осіб щодо реалізації визначеної політики.
На відміну від адміністративної роботи, яка здійснюється згідно з чинними правилами та нормами (тобто формалізованої діяльності), власне політична (публічна) діяльність пов´язана із завданням установлення нових формальних умов. Тобто “політика” виникає в середовищі, де потрібно приймати нові рішення, які не мають аналогів у минулому. Натомість у процесі буденної адміністративної роботи поточні справи вирішуються відповідно до вже наявних регламентацій, правил і настанов, тоді як “політика” має справу з тими проблемами, які вже неможливо розв´язати за допомогою раніше визначених установлень. Політика спрямована на встановлення нового регламенту адміністративної діяльності, вона “починається тільки там, де ще немає раціоналізації, де ми змушені приймати рішення в ситуації, яка не врегульована розпорядженнями” [6, с. 100].
Головне у творенні політики – це визначення суті проблеми, розв´язання якої потребує втручання державних органів влади. Прийняттю політичних рішень має передувати публічне обговорення всіх обставин виникнення суспільно значущої проблеми та оптимальних варіантів її розв´язання. Політичне рішення характеризується тим, що суб´єкту публічної політики доводиться обирати найбільш оптимальний варіант із кількох альтернатив. Адміністративна робота в такому контексті є реалізацією прийнятого політичного рішення. Тобто адміністративна діяльність пов´язана з інструментальною складовою здійснення політики і тому повинна бути регламентована відповідними нормами. Адміністративне рішення завжди має справу з чітко окресленим та регламентованим порядком вирішення проблем.
Отже, політика й управління є взаємозалежними суспільними сферами, які об´єднує загальна природа походження, що пов´язана із феноменом влади. Ці сфери впродовж історичного розвитку співвідносилися по-різному, але їх завжди об´єднувало уявлення про владу як про організовану силу, яка спрямована на врегулювання соціальних, економічних та особистих відносин.
Упродовж тривалого часу вважалося, що між “політикою” і “адмініструванням” повинна пролягати чітка інституціональна межа: політичні інституції мають займатися публічним виробленням політичних рішень, натомість адміністрація – нести відповідальність тільки за їх виконання на практиці. Стверджувалося, що політики й управлінці існують кожен у своєму світі із своїми автономними цінностями і правилами.
Вудро Вільсон, якого вважають засновником концепції такого розмежування, відстоював думку, що “адміністративна ланка перебуває поза сферою політики як такою. Питання управління – це не політичні питання. Хоча політика ставить завдання перед адміністрацією, не слід допускати, щоб вона маніпулювала державними службовцями” [7]. Як вважав В.Вільсон, збереження і розвиток демократії можливі тільки за умови здійснення постійного контролю політиками за адміністративною діяльністю. Згідно з його концепцією зміни в політичній сфері не мають впливати на функціонування адміністративної системи, яка повинна бути в змозі реалізувати будь-які рішення обраних на виборах політичних лідерів.
Ця концепція була поширена в ХІХ ст., однак подальший історичний розвиток довів помилковість абсолютизації такого погляду. Під впливом узагальнення досвіду роботи урядів у першій половині ХХ ст. у науці виникла функціоналістська модель, згідно з якою управління є процес прийняття рішень, а політика забезпечує їх легітимність. Згідно з цією концепцією “політикою і легітимацією влади займаються правлячі економічні й політичні еліти, а організаційні структури управління здійснюють виконання їх рішень. Сучасні уряди беруть активну участь у формуванні порядку денного політики, їх діяльність справляє суттєвий вплив на процеси легітимації влади” [8, с. 22].
Повне розмежування призводить до зниження якості як адміністрування, так і політики. За цих умов політики стають безвідповідальними, натомість система адміністрування виявляється “жертвою” політичної кон´юнктури. Водночас адміністративна система зосереджує величезні ресурси, які в умовах слабкого публічного політичного контролю можуть використовуватися в особистих або корпоративних інтересах. Для контролю над гіпертрофованим зростанням адміністративної влади й унеможливленням трансформації державної політики в спосіб обслуговування особистих та корпоративних інтересів публічна політика використовує такі засоби, як політичний контроль за діяльністю адміністрації, виборність вищого управлінського персоналу, підзвітність виконавчої влади парламенту, відкритість адміністративної вертикалі.
Однією із спроб визначити теоретичні підвалини політико- адміністративних відносин у процесі формування політики стало дослідження Дж.Ебербаха, Р.Путнема і Б.Рокмена “Бюрократи і політики в західних демократіях”. Автори наполягають на існуванні чотирьох можливих моделей побудови відносин між політичними публічними діячами і державними службовцями. Модель I (“політика – адміністрація”) утверджує дихотомічний поділ сфери політики й адміністрування в тому вигляді, як його розумів
В.Вільсон. Модель II (“інформація – інтереси”) передбачає участь чиновників у формуванні політичного курсу, яка, проте, є доволі обмеженою. Згідно з цією моделлю чиновники дають експертну оцінку на основі своїх знань та інформації, у той час як політики займаються питаннями основних цінностей і мають великі можливості для політичного маневру. Модель III (“діяльність – рівновага”) передбачає, що в політичному процесі беруть участь на паритетних умовах як політики, так і державні службовці. За цією моделлю, політики виражають різноманітні інтереси суспільства, а бюрократи є провідниками вузькокорпоративних інтересів. Таким чином, політики виступають у ролі “активізатора”, який керує змінами в політиці, тоді як бюрократи відіграють роль “стабілізатора”, що проводить політику, пристосовуючи її до конкретної ситуації. Модель IV (гібридна) припускає, що розбіжності між ступенем участі політиків і державних службовців у процесі формування політичного курсу поступово нівелюються і спостерігається тенденція до зближення цих двох груп. Особливо це стосується вищих державних службовців, наділених не тільки адміністративними можливостями, а й високим рівнем наближеності до політичної діяльності, причому другий аспект часто явно переважає. Водночас, за цією моделлю, при призначенні на вищі посади в державній службі посилюється вплив політичних мотивувань, що призводить до пересування кадрів зі сфери політики у сферу управління, і навпаки. Таким чином, межа між політичним та адміністративним управлінням повільно, але неухильно розмивається [9, с. 18].
Складність соціально-економічного розвитку та багатогранність сучасного суспільства приводить до того, що виникають як політичні державні органи з адміністративними функціями, так і адміністративні органи з політичними функціями. Як показує сучасна практика управління, не можна провести однозначно визначену межу між політичним і адміністративним рівнем державної влади. Тому для політичного державного органу встановлюється політична відповідальність, яка адекватна його повноваженням і функціям. А для органу державного управління – форми адміністративної відповідальності.
Система державного управління, що склалася в Україні, характеризується невизначеністю інституціонального розмежування між політичними та адміністративними функціями. Практика державного управління свідчить, що в Україні ще не сформувався інститут високопрофесійних державних менеджерів, “вільних” від політики, а процеси, які відбуваються у політичній сфері, не сприяють становленню цього інституту. Отже, на порядку денному стоїть завдання визначення оптимальної моделі поєднання в державному управлінні адміністративних і політичних функцій.