Проблеми надання адміністративних послуг
Однією з головних проблем підвищення ефективності діяльності держави в інтересах громадян і їх об’єднань є відсутність: по- перше, достатньої правової бази, по-друге, традицій мати за обов’язковий результат саме надання послуг громадянам і організаціям.
Унаслідок цього:
– по-перше, якість і доступність адміністративних послуг досі не стали основним критерієм оцінки результативності органів виконавчої влади;
– по-друге, як свідчить аналіз запровадження підзаконних актів, додаються нові вимоги для споживачів послуг, громадянам і організаціям нав’язуються різні платні послуги.
За відсутності єдиних для всієї країни (і для державних органів, і органів місцевого самоврядування, і громадян) законодавчих актів, що гарантують якість та доступність державних послуг, відсутня і відповідальність державних службовців за ненадання послуг, за те, наскільки швидко, доступно, якісно вони надають адміністративні послуги. Більше того, для громадян і їх об’єднань вкрай звужені можливості оскарження надмірних адміністративних вимог під час надання державних послуг. Це створює ґрунт для корупції, порушень прав особи, для надмірних витрат усіх видів ресурсів з боку громадян і організацій.
Системне впровадження інституту державних послуг потребує розробки спеціального законодавства, тобто створення правових основ для регулювання і регламентування (визначення стандартів) послуг.
Розглянемо цільові завдання законодавчого регулювання порядку розробки і застосування державних, зокрема адміністративних, послуг.
Цілями законодавчого врегулювання має бути:
– захист інтересів споживачів послуг – фізичних і юридичних осіб;
– унеможливлення появи примусових послуг, на яких немає замовлення від споживачів;
– підвищення якості послуг в умовах монополії на їх надання державними органами;
– встановлення критеріїв якості послуг і забезпечення контролю за їх дотриманням з боку громадянського суспільства і контролюючих органів;
– оптимізація кількості послуг.
Предметом регулювання у сфері державних послуг мають бути відносини у сфері розробки, застосування і контролю за дотриманням стандартів послуг.
До предмета законодавчого регулювання доцільно віднести порядки розроблення, затвердження, застосування і контролю за дотриманням стандартів послуг, що надаються державними органами невизначеному попередньо колу осіб у зв’язку з реалізацією прав, законних інтересів, обов’язків громадян і організацій з урахуванням необхідності створення належних умов щодо сприяння громадянам та організаціям при їх зверненні до державного органу і/чи підготовці такого звернення.
Правовою підставою для надання послуг, вимог з їх надання, якості і доступності з боку користувачів мають бути відповідний закон, встановлені відповідно до нього стандарти послуг та Реєстр (перелік) послуг.
Включення послуг до Реєстру повинно здійснюватись з урахуванням доказу необхідності їх надання виключно державними органами (цей доказ має передбачати публічне обговорення доцільності такого включення), а також за умови невтручання держави в справи громадян. Аспект публічності має бути основним пріоритетом у процесі розроблення і затвердження стандартів державних послуг.
Правове регулювання надання адміністративних послуг
Необхідно, на наш погляд, законодавчо передбачити із затвердженням Реєстру і стандартів державних послуг скасування легітимності інших правових підстав послуг.
Закон повинен визначити види державних послуг і відповідно можливі стандарти послуг. Визначення видів державних послуг доцільно виконати з урахуванням адресації певному колу користувачів, наприклад державні послуги, що надаються невизначеному колу осіб – управлінські послуги; державні послуги, що надаються конкретному користувачу (фізичній або юридичній особі, громадянам і їх об’ єднанням, групі осіб) – адміністративні послуги.
Перелік державних послуг, що надаються невизначеному колу осіб, визначається безпосередньо відповідно до встановлених Конституцією України, іншими законами функцій і завдань держави для їх забезпечення з урахуванням прав і обов’язків громадян і їх об’єднань.
Державні послуги конкретним користувачам надаються безпосередньо після закінчення виконання державної функції в державному органі або, у разі делегування, у відповідних державних організаціях або установах. Це окрема і значуща для цілей законопроекту форма державних послуг (адміністративна послуга).
Ознаками адміністративної послуги є її індивідуальність надання (конкретній фізичній або юридичній особі); безпосереднє звернення (у зв’язку з реалізацією прав і обов’язків) користувачів державних послуг до державного органу; надання послуги безпосередньо в державному органі; обставини надання цієї послуги через об’єктивні соціально-економічні причини, що визначають неможливість передачі її комерційним або некомерційним організаціям і їх об’ єднанням.
Стандарти державної послуги
Під стандартом державної послуги будемо розуміти встановлені нормативно-правовими актами вимоги до обсягу, якості і умов надання державної послуги.
Стандарти можуть встановлюватися як стосовно державних послуг, що надаються невизначеному колу осіб, так і стосовно державних послуг конкретним користувачам, тобто для власне адміністративних послуг.
Державний орган, що надає послуги невизначеному колу осіб, має бути законодавчо зобов’ язаний щорічно переглядати стандарти відповідних послуг і заохочувати організації, які наділені правом надання послуг, впроваджувати і виконувати ці стандарти.
Законодавчому врегулюванню підлягають обов’язкові вимоги до стандартів відповідних державних (у тому числі адміністративних) послуг, передусім щодо якості і умов надання цих послуг.
Основні вимоги до якості державних послуг передбачають наявність:
– стандарту виконавця (ввічливість, компетентність, професійна підготовка державного службовця, який безпосередньо надає послугу громадянину). Таким чином, стандарт виконавця – це перелік кваліфікаційних і компетенційних вимог до виконавця, який гарантує його відповідність державній адміністративній послузі (тобто підтверджує, що він здатний бути виконавцем такої послуги);
– стандарту установи;
– стандарту результату.
Вимоги до умов надання державних послуг повинні включати:
– стандарт доступності (стандарти місця і часу) – сукупність умов, за яких надання послуги здійснюється належним, тобто найдоступнішим і зручним для споживача способом. (Наприклад, стандарти часу можуть враховувати час прийому для відвідувачів, що зайняті протягом свого робочого дня, обідню перерву і т.ін.; стандарти місця надання державних послуг – принцип “одного вікна”, наявність стендів із списком та зразками документів, які необхідно надати, крісел для людей у черзі тощо);
– стандарт місця – відповідність профілю споживача (часи прийому повинні бути не лише в робочий час споживачів, не повинні бути дискриміновані споживачі із спеціальними потребами, наприклад інваліди-“візочники”) обсягам потенційного попиту (в разі дефіцитності послуги повинні бути місця очікування, спеціальна інформація і т.ін.) та принципу “одного вікна”;
– стандарт документа – визначений список документів, який забезпечує процес надання послуги (зі всіма його складовими) – від таблички на кабінеті до реквізитів довідки, а також позначки про те, що споживачу роз’яснено правові наслідки виданого документа.
Важливими вимогами надання державних послуг є також:
– завершеність дій державного органу щодо надання послуги для фізичної або юридичної особи, тобто послуга повинна мати вичерпний, а не проміжний характер (споживач не повинен здійснювати додаткові дії);
– здійснення більшої частини юридично значущих дій, включаючи збирання документованої інформації про клієнта, самим державним органом (за запитом державного органу, який надає послугу іншим державним органам чи установам);
– строки здійснення дій, включаючи граничні терміни очікування прийому в черзі і т.ін.;
– технічні умови надання послуг, наприклад наявність обладнаного приміщення для очікування, наявність місця для написання документів, видача готових форм платіжних доручень, надання консультацій та ін.
Крім того, до стандарту державної послуги необхідно включити вимогу щодо максимального врахування при наданні послуги прав і законних інтересів споживачів послуги (надання послуги найдоступнішим і зручним для споживача способом), а за умови платної послуги – вимога її фіксованого обсягу (який щорічно має переглядатися заінтересованими органами, зокрема Антимонопольним комітетом).
Причому адміністративні послуги не можуть бути надані лише у випадку, коли особа, яка звернулася по неї, не має законних повноважень, або запит на послугу не відповідає встановленим критеріям.
Нарешті, слід законодавчо закріпити обов’язковість доведення соціально-економічної виправданості державної послуги, наприклад шляхом визначення співвідношення сукупних витрат на її надання і вигод від споживання: якщо вигоди перевищують витрати, ця послуга може і повинна надаватися споживачам.
Таким чином, введення вимоги соціально-економічної виправданості надання послуги органом виконавчої влади громадянам і організаціям дає змогу пов’язати цю роботу з процесами, що передбачають дерегулювання.
Для створення нормативно-правової бази щодо розробки і запровадження стандартів державних послуг необхідно, по-перше, започаткувати програми розробки стандартів державних послуг (це дасть змогу краще організувати, спланувати і контролювати роботу, збільшити її відкритість та забезпечити участь у цій роботі громадськості); по-друге, забезпечити формування “Реєстру послуг” та “Порядку розрахунку і затвердження цін на платні державні послуги”, що, як мінімум, мають бути схвалені Урядом.
Програми розробки стандартів надання державних послуг
Програми розробки стандартів надання державних послуг повинні передбачати:
– визначення спеціально уповноваженого органу, який має бути відповідальним за виконання програми розробки стандартів державних послуг, контроль і координацію процесу розробки стандартів;
– створення на паритетних засадах із представників державних органів і представників користувачів комісій з розробки стандартів державних послуг із широкими правами щодо узгодження рішень щодо розробки стандарту державної послуги;
– заходи щодо координації розробки стандарту окремої державної послуги з роботою над іншими стандартами державних послуг;
– експертизу проекту стандарту, зокрема його громадське обговорення та публікацію в ЗМІ для надання зауважень, пропозицій і доповнень.
Законом повинні бути передбачені процедури досудової апеляції, тобто оскарження дій і рішень посадовців державного органу, пов’язані з порушенням вимог стандарту державної послуги, вищестоящими посадовцям і (або) спеціальним квазісудовим органом у державних органах.
Відповідно до прийнятої Концепції закону про адміністративні послуги Верховна Рада України схвалила 21 червня 2012 р. Закон України за № 5016 УІ “Про адміністративні послуги”, який переголосований у вересні 2012 р. і підписаний Президентом України 9 жовтня того ж самого року та яким адміністративною послугою визначається “результат здійснення владних повноважень суб’єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов’язків такої особи відповідно до закону” (п. 1 ст. 1).
Цікаво, що акт визначає ст. 5 виключність регулювання суспільних відносин щодо надання адміністративних послуг через законодавство у його вузькому розумінні та визначає, що перелік цих послуг встановлюється законом. Виходячи з п. 1 ст. 3 акт відносить до законодавства у сфері надання адміністративних послуг також Конституцію України та інші закони, прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у сфері надання адміністративних послуг. Ст. 2 визначає, що надання адміністративних послуг здійснюється відповідно до цього акта з урахуванням особливостей, визначених законами, які регулюють суспільні відносини у відповідних сферах.
Таким чином, для організації діяльності адміністрацій у форматі надання послуг відповідно до акта, який розглядається, необхідно прийняти низку законодавчих актів у кожній сфері суспільних відносин. Актом уточнюється, що з цих сфер виключаються відносини щодо:
1) здійснення державного нагляду (контролю);
2) метрологічного контролю і нагляду;
3) акредитації органів з оцінки відповідності;
4) дізнання, досудового слідства;
5) оперативно-розшукової діяльності;
6) судочинства, виконавчого провадження;
7) нотаріальних дій;
8) виконання покарань;
9) доступу до публічної інформації;
10) застосування законодавства про захист економічної конкуренції;
11) провадження діяльності, пов’язаної з державною таємницею;
12) набуття прав на конкурсних засадах;
13) набуття прав стосовно об’єктів, обмежених у цивільному обігу.
Конкретні законодавчі акти для відповідності змісту закону про адміністративні послуги повинні містити вичерпну інформацію щодо:
1) підстави для одержання адміністративної послуги;
2) суб’єкт надання адміністративної послуги та його повноваження щодо надання адміністративної послуги;
3) перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги;
4) платність або безоплатність надання адміністративної послуги;
5) граничний строк надання адміністративної послуги;
6) перелік підстав для відмови у наданні адміністративної послуги.
Для реалізації доступу громадян до адміністративних послуг законодавство передбачає впровадження нових механізмів, зокрема створення і ведення центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику економічного розвитку, Реєстру адміністративних послуг, який згідно із ст. 6 містить інформацію про: перелік адміністративних послуг; правові підстави надання адміністративних послуг; суб’єкта надання адміністративних послуг; розмір плати (адміністративний збір) за адміністративну послугу (у разі надання послуги на платній основі); інші відомості, визначені Кабінетом Міністрів України.
Для забезпечення інформування громадян стосовно надання адміністративних послуг Реєстр адміністративних послуг розміщується на урядовому порталі, а також має бути забезпечене функціонування цілодобової урядової телефонної довідки та інформування суб’єктів звернення через засоби масової інформації.
Порядком надання адміністративних послуг, визначеним актом, встановлюється (ст. 9), що послуги надаються суб’єктами надання адміністративних послуг безпосередньо, через центри надання адміністративних послуг та/або через Єдиний державний портал адміністративних послуг, який супроводжується центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику економічного розвитку.
Єдиний державний портал має забезпечувати: доступ суб’єктів звернення до інформації про адміністративні послуги та про суб’єктів надання адміністративних послуг; доступність для завантаження і заповнення в електронній формі заяв та інших документів, необхідних для отримання адміністративних послуг; можливість подання суб’єктами звернення заяви за допомогою засобів телекомунікаційного зв’язку та отримання ними інформації про хід розгляду їхніх заяв та результати послуги; можливість здійснення суб’єктами звернення оплати за надання адміністративної послуги дистанційно, в електронній формі.