Сутність та види послуг
Об’єктивною закономірністю сучасного розвитку цивілізації є пріоритет соціальних аспектів, сукупність тенденцій і пропорцій, які формуються в соціальній сфері, визначаючи якість життя людини.
Економічна парадигма, що панувала протягом десятиліть у вітчизняній і світовій управлінських системах, концентрувала увагу переважно на матеріально-речових аспектах, надаючи їм значення домінанти суспільного розвитку. Водночас досвід багатьох країн засвідчив, що само по собі швидке економічне зростання не забезпечує задоволення основних матеріальних потреб значної кількості населення, не створює сприятливого соціально-духовного клімату, не розв’язує проблем екології, культури, освіти, особистої безпеки і суспільної моралі, тобто не забезпечує автоматичного покращення якості життя.
Сучасна наука формує новий підхід до проблем управління. Цільовими орієнтирами економічного та соціального розвитку постає розв’язання проблем життєдіяльності людини (особи), суспільства в цілому. Тобто основним завданням державного управління стає покращення добробуту населення як основної складової якості його життя, що в умовах розвитку громадянського суспільства полягає у забезпеченні законодавчих, організаційних, економічних та інших умов для цього.
Звідси постає концепція сучасної сервісної держави як такої, що надає послуги особі (громадянину) та суспільству в цілому, а системи владних інститутів – як системи надання послуг.
Поняття “послуга” в контексті служіння суспільству належить до кола не вузькоекономічних, а соціально-економічних категорій. Під послугою розуміється результат безпосередньої взаємодії надавача та споживача послуг, тобто результат діяльності надавача послуг щодо задоволення потреб їхнього споживача. У термінах економічної науки послуга є ні чим іншим як корисна дія споживчої вартості – товару або безпосередньої праці. Послуги можуть бути матеріальними у вигляді речей та нематеріальними – у вигляді результатів людської діяльності, що не мають матеріально-речового вираження. Останніми є послуги невиробничої сфери, тобто такі, які не створюють матеріальних благ, а саме: освіти, охорони здоров’я, соціального забезпечення, транспорту, зв’язку, науки і наукового супроводження, а також державного управління, місцевого самоврядування і громадських організацій.
В українському законодавстві відсутнє чітке формулювання поняття “публічних послуг”, що дає можливість їх неоднозначного трактування. Як тотожні поняттю “публічні послуги” використовують поняття “державні послуги”, “адміністративні послуги”, “муніципальні послуги”, “громадські послуги” тощо.
На підтвердження цього можна навести різні визначення послуги, які набули чинності внаслідок застосування в певних актах. Так, під послугою розуміють:
– наслідок безпосередньої взаємодії між постачальником і споживачем, внутрішньої діяльності постачальника для задоволення потреб споживача. Послуга може бути пов’язана з виробництвом та постачанням матеріальної продукції;
– будь-яку закупівлю, крім товарів та робіт, включаючи підготовку спеціалістів, забезпечення транспортом і зв’язком, освоєння технологій, наукові дослідження, медичне та побутове обслуговування;
– результат трудової діяльності, що відображається у корисному ефекті, особливій споживчій вартості;
– будь-який предмет закупівлі, крім товарів та робіт, включаючи підготовку спеціалістів, забезпечення транспортом і зв’язком, освоєння технологій, наукові дослідження, медичне та побутове обслуговування, а також інша подібна діяльність.
У Законі України “Про соціальні послуги” послуги з професійної реабілітації осіб з обмеженими фізичними можливостями визначаються як комплекс медичних, психологічних, інформаційних заходів, спрямованих на створення сприятливих умов для реалізації права на професійну орієнтацію та підготовку, освіту, зайнятість.
У Законі України “Про оподаткування прибутку підприємств” державні послуги визначаються як будь-які платні послуги, обов’язковість отримання яких встановлюється законодавством та які надаються фізичним чи юридичним особам органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та створеними ними установами і організаціями, що утримуються за рахунок коштів відповідних бюджетів. До терміна “державні послуги” не включаються податки, збори (обов’язкові платежі), визначені законодавством України про систему оподаткування.
Державна податкова адміністрація розглядає державні послуги як будь-які платні послуги, обов’язковість отримання яких встановлюється законодавством та які надаються фізичним чи юридичним особам органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та створеними ними установами й організаціями, що утримуються за рахунок коштів відповідних бюджетів.
Одна з перших в Україні спроб дати науково обґрунтоване визначення та класифікацію послуг, що надають владні інститути, зроблена в роботі “Адміністративна реформа для людини: науково-практичний нарис” / І. Б. Коліушко, В. Б. Авер’янов, В. П. Тимощук та ін. У цій роботі послуги визначені як управлінські, що надаються органами державної влади та органами місцевого самоврядування за ініціативою фізичних або юридичних осіб і спрямовані на реалізацію їх прав, свобод і законних інтересів. Однак таке визначення суттєво обмежує змістову складову діяльності зазначених органів, яка має бути спрямована на реалізацію цілей громадянського суспільства як цілого.
Система владних інститутів забезпечує організацію управління всіма економічними і соціальними процесами в суспільстві, справляючи вплив на всі сфери життєдіяльності населення. Ця система продукує два принципово відмінних типи надання державних послуг:
– безпосереднє надання управлінських та адміністративних послуг фізичній або юридичній особі органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування (за схемою: орган влади – особа службовця – особа споживача);
– опосередковане надання управлінських послуг, тобто створення умов для надання послуг фізичним і юридичним особам, соціальним групам, іншим об’єктам обслуговування з боку інших суб’єктів надання послуг (за схемою: орган влади – автономні госпрозрахункові установи або підприємства (фірми) – особа споживача).
Центром політико-правових реформ запропоновано такі визначення:
– державні послуги, що надаються органами державної влади (насамперед виконавчої) та державними підприємствами, установами і організаціями;
– муніципальні послуги, що надаються органами місцевого самоврядування та комунальними (муніципальними) підприємствами, установами і організаціями;
– публічні послуги – державні і муніципальні послуги (послуги публічної влади);
– адміністративні послуги – державні і муніципальні послуги, які здійснюються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування за типом безпосереднього надання кінцевим споживачам.
Визначення адміністративної послуги
Основними ознаками адміністративних послуг є:
– повноваження щодо їх надання закріплені законом за адміністративними органами;
– наданню такої послуги завжди передує заява (звернення) фізичної або юридичної особи до органу;
– особа має законне право вимагати від органу розгляду своєї заяви;
– результатом розгляду заяви є владне рішення органу, в якому вказано кінцевого споживача такої послуги.
Публічні послуги не є адміністративними, якщо: по-перше, вони виникають з ініціативи самого органу; по-друге, якщо вони є діяльністю, не пов’язаною з реалізацією ними владних повноважень.
Наведений погляд на зміст поняття “послуга” уточнює Концепція розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, де в розділі “Загальні положення” послуги, що надаються органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, які перебувають в їх управлінні, віднесені до сфери публічних послуг.
Пропонується розрізняти залежно від суб’єкта, що надає публічні послуги, державні та муніципальні послуги.
Критерієм класифікації послуги пропонується застосувати формат погашення втрат на надання послуги – через державний або місцевий бюджет. У першому випадку надані послуги вважаються державними, в другому – муніципальними.
Адміністративні послуги розглядаються як складова державних чи муніципальних, і визначені наступним чином:
Адміністративна послуга – результат здійснення владних повноважень уповноваженим суб’єктом, що відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо).
Належність послуги до адміністративної відповідно до Концепції визначається за такими критеріями:
– повноваження адміністративного органу щодо надання певного виду послуг визначається законом;
– послуги надаються адміністративними органами шляхом реалізації владних повноважень;
– послуги надаються за зверненнями фізичних і юридичних осіб;
– результатом розгляду звернення є адміністративний акт, що має індивідуальний характер (паспорт, свідоцтво, ліцензія, дозвіл тощо);
– надання послуг пов’язане із забезпеченням створення умов для реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів.
Необхідно зауважити, що ряд положень Концепції звужують як застосування цього документа, так і роль самої адміністративної послуги. Наприклад, вимога наділення правом надавати послугу через закон призведе до обов’язкового визначення вичерпного переліку послуг (саме послуг, а не функцій і повноважень) в інституційному законі, який персоналізовано до певного органу.
Доцільно розглядати термін “державні послуги” як консолідуючий, що об’єднує поняття управлінська і адміністративна послуги. Державною послугою є надання користувачам результатів виконання функцій державних органів, за допомогою яких останні виконують зобов’язання держави перед громадянами – забезпечують реалізацію їхніх прав і обов’язків.
У цьому контексті управлінська послуга розглядається як результат функціональної діяльності державного органу щодо вироблення і реалізації державної політики з регулювання певного сектору економіки чи соціального життя.