Визначення державної служби
Державна служба відповідно до чинного законодавства позиціонується як професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.
Оновлене законодавство про державну службу уточнює визначення державної служби, розглядаючи її як професійну діяльність державних службовців з підготовки пропозицій щодо формування державної політики, забезпечення її реалізації та надання адміністративних послуг, а самого державного службовця – як громадянина України, який займає посаду державної служби в державному органі, органі влади Автономної Республіки Крим або їх апараті, одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету, крім випадків, визначених законом, та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов’язані з реалізацією завдань та виконанням функцій державного органу або органу влади Автономної Республіки Крим.
Управлінська сутність державної служби
Державна служба в широкому розумінні може розглядатися як суб’єкт системи державного управління, функції якого декомпозуються у службові обов’язки окремих державних службовців відповідно до компетенції державних органів, у яких вони працюють.
Особливістю державного службовця як специфічної професії є його покликання створювати умови для вирішення завдань державного управління через продукування нормативно- правових основ реалізації суспільних відносин, а також брати активну участь у цих відносинах як представника суб’єкта управління.
Державний службовець має дві основні ознаки суб’єкта управління:
– по-перше, він виступає в суспільних відносинах як носій державної влади;
– по-друге, він є носієм прав і обов’язків та бере участь у правовідносинах на основі правових норм.
Керуючись нормами права, державні службовці розробляють і видають нормативно-правові акти управління, вживають заходів адміністративного примусу, виконуючи контрольно-наглядові функції, тобто функції учасників адміністративного процесу, і в цьому вони виступають носіями функцій державного управління.
Однак державна служба як інструмент реалізації державного управління передбачає забезпечення гармонії та злагоди в суспільстві, балансу інтересів особистості, громадянина, колективів, громад і суспільства загалом, стабільності держави та її інститутів, стійкості основ економічного й соціального розвитку, тобто державна служба є публічно-правовим інститутом. Інститут державної служби – це комплексний правовий інститут, що включає норми багатьох галузей права: конституційного, адміністративного, фінансового, трудового, кримінального, житлового та ін. Більшість норм, сукупність яких становить інститут державної служби, є публічно-правовими (зокрема, це норми конституційного, адміністративного, фінансового, кримінального права).
Державна служба – особливий інститут, покликаний регулювати з метою реалізації завдань і функцій держави суспільні відносини управлінського характеру, які складаються у сфері діяльності державних органів. Предметом цих повноважень є широкий комплекс суспільних відносин, що виникають у зв’язку з реалізацією функцій державного управління, які практично здійснюють державні службовці.
Таким чином, сутність державної служби як суб’єкта державного управління проявляється через її функції.
Функції державної служби як суб’єкта державного управління
Розглядаючи державну службу як соціально-державне явище, потрібно мати на увазі співвідношення двох категорій – функцій права і функцій держави. Єдність функцій права і держави полягає в спільному відображенні суті і соціального призначення відповідно права і держави та наявності спільних завдань. Відмінності функцій права від функцій держави полягають у різних шляхах, способах і формах здійснення цих функцій; різними є також кількість, види і межі функцій, що реалізовуються.
Функції права як функції державної служби
З погляду функцій права державна служба як правовий інститут виконує традиційні для правової системи функції:
– забезпечувальну, пов’язану з виконанням завдань і функцій держави та її органів, коли державна служба покликана забезпечити практичну реалізацію компетенцій цих органів, внутрішню узгодженість їх роботи, ефективність впливу на соціальні процеси;
– інтеграційну, за допомогою якої досягається об’єднання всіх елементів політичної системи, державного апарату, всього суспільства для досягнення соціального значущих цілей і задоволення публічних інтересів, а державна служба виступає як правовий засіб забезпечення і захисту інтересів людини і громадянина, соціальної згоди, гармонії у функціонуванні державного апарату, оптимальних закономірностей у державному будівництві, створення гарантій добробуту особи і всього суспільства;
– регулятивну, коли за допомогою встановленого правового статусу державних службовців державна служба регулює суспільні відносини, застосовуючи методи організації, примушення, стимулювання, відповідальності;
– комунікативну чи інформаційну, спрямовану на забезпечення накопичення і цілеспрямованого використання інформації про процеси, що відбуваються в державному апараті, державних органах, та відображають результати функціонування державної служби і напрями її реформування;
– охоронну, яка забезпечує вжиття уповноваженими посадовими особами заходів з метою підтримки режиму законності в системі державних і суспільних відносин.
Функції держави як функції державної служби
Державна служба виконує також функції державної адміністрації, апарату управління, державних органів, тобто функції самої держави, її органів і функції державних службовців. Соціальна роль держави, яка розкривається через виконавчо-розпорядче призначення державного управління і представлена компетенціями державних органів, нерозривно пов’язана із здійснюваними в процесі державної діяльності функціями державної служби, під якими можна розуміти самостійні і відносно відособлені види державно-службових дій (посадові, організаційні, примусові і т. ін.).
У контексті функцій держави серед функцій державної служби як суб’єкта державного управління можна виділити:
– регулюючу, пов’язану з розробкою і реалізацією політики, спрямованої на створення конкретних програм (приватизації, інвестиційної діяльності, енергетичній і т ін.);
– примусу, тобто застосування державою встановлених у законодавстві заходів державного примусу у чітко визначених ситуаціях. Це необхідний елемент демократичного порядку;
– забезпечувально-відновлювальну щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; підвищення дієвості правового захисту особи; становлення судової влади;
– організаційну, тобто створення системи державної служби і підтримки в ній порядку і законності, забезпечення і розвитку державної кадрової політики, таких інститутів державної служби, як правовий і соціальний, посилення економічних гарантій функціонування, впровадження адміністративної культури;
– правотворчу, тобто розробки і ухвалення правових актів, підвищення якості нормотворчої діяльності державних органів;
– контролю, тобто забезпечення державного контролю і нагляду у сфері діяльності держави.
Функції державної служби розглядають через поділ на основні і специфічні, в яких виділяють загальні, спеціальні і допоміжні.
Основні функції державної служби – це загальні, типові, такі, що мають забезпечувати спрямованість взаємодії між суб’єктами і об’єктами управління, характерні для всіх управлінських зв’язків, забезпечують досягнення узгодженості і впорядкованості у сфері державного управління.
До основних загальних функцій державної служби можна віднести:
– інформаційне забезпечення діяльності державних органів, тобто збирання, отримання, обробку, аналіз інформації, необхідної для здійснення державної діяльності у сфері управління;
– прогнозування і моделювання розвитку системи державної служби, апаратів державних органів, стандартів державного управління;
– планування напрямів, темпів, кількісних і якісних показників розвитку процесів у системі державного управління, зокрема в системі державної служби, завдань для реформування і управління змінами у здійсненні державних функцій (економічних, соціально-культурних, військових, оборонних, боротьби з організованою злочинністю і корупцією в системі державної служби і т. ін.);
– організацію – формування системи державної служби на основі встановлених принципів і підходів до цього процесу, визначення структури управління в державній службі, встановлення компетенції суб’єктів управління і взаємозв’язку між ними; організація у вузькому розумінні – це впорядкування структури державних органів, штатів, персоналу, процесів надання публічних послуг і адміністративних регламентів, які визначають сутність і технології державно-службових відносин;
– керівництво – встановлення правил, нормативів, напрямів діяльності і окремих дій органів державної влади;
– координацію – узгодження діяльності різних державних органів для досягнення загальних цілей і завдань державної служби;
– контроль – установлення відповідності або невідповідності фактичного стану системи державної служби і її структури визначеному стандарту діяльності державних службовців через вивчення і оцінку результатів функціонування державної служби в особі конкретних державних службовців;
– регулювання – використання методів і способів управління в процесі організації системи державної служби і її функціонування;
– облік – збирання, накопичення, структуризація, систематизація і аналіз інформації, вираженої в кількісній формі про рух державних службовців, ресурси державної служби, результати реалізації державно-службових відносин, зміни в спеціальних реєстрах, зокрема державних органів, посад державних службовців, публічних послуг.
Наведений перелік може бути доповнений такими загальними функціями, що випливають із змісту законодавства про державну службу, а саме:
– здійснення державної кадрової політики у сфері державної служби, зокрема планування та прогнозування розвитку персоналу державної служби;
– розробка нормативно-правового забезпечення державної служби, яке передбачає організаційне забезпечення комплектування персоналу державних органів з урахуванням знань, вмінь, навичок і компетентностей, особистісних, ділових і моральних якостей службовців, а також правових механізмів захисту прав та інтересів державних службовців, удосконалення соціально-правових умов і гарантій, потрібних для діяльності державних службовців;
– аналіз результативності та ефективності державної служби в державних органах;
– визначення кваліфікаційних вимог до державних службовців і унормування професійно-кваліфікаційних характеристик посад державного апарату та паспортів посад на основі компетентностей;
– організація і методичне керівництво професійною підготовкою, перепідготовкою та підвищенням кваліфікації та стажуванням державних службовців;
– формування електронних баз даних та інформаційно-аналітичної мережі, яка б забезпечувала облік і аналіз персонального складу державних службовців, моніторинг ефективності діяльності органів державної влади;
– інформування громадськості про діяльність органів державної влади та державних службовців;
– контроль за дотриманням законодавства про державну службу та діяльністю її персоналу.
Специфічні загальні функції державної служби
Специфічні загальні функції державної служби пов’язані з діяльністю персоналу органів державної влади щодо здійснення державного примусу у сфері підтримання правопорядку, а також можуть розглядатися як регулятивний чи інший організаційний вплив, який передбачає доцільне втручання у сферу економіки та соціально-культурного будівництва, де часто об’єкти управління не належать державі й мають значну самостійність у виборі рішень і їх реалізації.
Серед специфічних загальних функцій державної служби можна виділити:
– у сфері оборони і підтримки правопорядку – забезпечення достатньої обороноздатності країни; підтримку громадського порядку і суспільної безпеки; захист життя, здоров’я і власності від злочинних та інших неправомірних посягань;
– у сфері економіки і соціально-культурного будівництва – підвищення народного добробуту; соціальний захист населення, що має доходи, нижчі за прожитковий мінімум; забезпечення раціонального, повного і комплексного використання природних ресурсів; охорону природного середовища; забезпечення конверсії оборонної промисловості з використання наукоємного виробництва для випуску високоякісних і конкурентоспроможних на світовому ринку товарів і т.ін.
Спеціальні функції державної служби пов’язані з особливостями об’єкта управління (наприклад методичне, технічне керівництво, спеціальний державний нагляд). Спеціальні функції можуть доповнити загальні, де їх недостатньо. Зокрема, до спеціальних функцій державної служби можна віднести:
– розробку та введення нормативів матеріальних, фінансових і трудових ресурсів органів державної влади;
– обґрунтування фінансових та інших матеріальних витрат на утримання персоналу органу;
– вироблення критеріїв оцінки ефективності діяльності державних службовців;
– розробку нормативних правових актів, які визначають державно-службові відносини чи інші правовідносини в органах державної влади;
– проведення досліджень у різних органах державної влади.
Допоміжні функції державної служби призначені для обслуговування діяльності державних органів у рамках основних і специфічних загальних та спеціальних функцій, зокрема, це діловодство, юридичне обслуговування, матеріально-технічне забезпечення тощо.
Таким чином, державна служба – особливий інститут, покликаний регулювати з метою реалізації завдань і функцій держави суспільні відносини управлінського характеру, які складаються у сфері діяльності державних органів і передбачають реалізацію їх державно-владних повноважень. Оскільки комплекс суспільних відносин, що виникають у зв’язку з реалізацією функцій державного управління, практично здійснюють державні службовці, то державну службу в цілому можна вважати суб’єктом державного управління, сутність якого проявляється через його функції.