Становлення інституту президентства в Україні
Інститут глави держави існує в усіх без винятку державах сучасного світу. Глава держави — це вищий її представник всередині та за межами країни, який є символом єдності нації, держави і народу. У країнах з республіканською формою правління, як правило, є одноосібний виборний глава держави – президент.
Довідка. Статус Президента України
Стаття 102. Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
Джерело: Конституція України.
Посада президента є відносно новим явищем для України, адже була запроваджена в нашій державі після здобуття незалежності. У 1991 р. було прийнято низку законів, якими засновувалась посада Президента Української СРСР, визначався його правовий статус, функції та повноваження, зокрема закони України “Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР”, “Про вибори Президента Української РСР”, “Про Президента Української РСР”. На цій правовій основі 1 грудня 1991 р. вперше шляхом прямих виборів було обрано Президента України.
Подальше становлення інституту президентства було пов’язане із розробкою нової Конституції України, а остаточно його статус був визначений у Конституції України від 28 червня 1996 р.
Обрання Президента України
Згідно з Конституцією України (ст. 103) Президент України обирається громадянами України на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п’ять років. Президентом України може бути обраний громадянин України, який досяг тридцяти п’яти років, має право голосу, проживає в Україні протягом десяти останніх перед днем виборів років та володіє державною мовою. Одна й та сама особа не може бути Президентом України більше ніж два строки підряд. Президент України не може мати іншого представницького мандата, обіймати посаду в органах державної влади або в об’єднаннях громадян, а також займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю чи входити до складу керівного органу або наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку. Чергові вибори Президента України проводяться в останню неділю березня п’ятого року повноважень Президента України. У разі дострокового припинення повноважень Президента України вибори Президента України проводяться в період дев’яноста днів з дня припинення повноважень.
Порядок проведення виборів Президента України встановлюється Законом України “Про вибори Президента України” і передбачає використання мажоритарної виборчої системи. Новообраний Президент вступає на посаду з моменту складання присяги народові на урочистому засіданні Верховної Ради України.
Президент України користується правом недоторканності на час виконання повноважень. Звання Президента України зберігається за ним довічно, якщо тільки Президент України не був усунений з поста в порядку імпічменту.
Правове регулювання статусу Президента України
Правовий статус Президента України передусім регламентується Конституцією України (розд. V, ст. 93, 94, 114, 118 та ін.), а також нормами деяких окремих законів (наприклад норми Регламенту Верховної Ради України регулюють порядок вступу Президента на посаду, припинення повноважень внаслідок імпічменту тощо). Якщо питання правового статусу Президента України в цілому можуть бути предметом
регулювання законів, то повноваження Президента України вичерпно викладені у Конституції України. Такий характер компетенції глави держави відображений у п. 31 ч. 1 ст. 106 Конституції України, за змістом якого Президент України здійснює також інші (крім повноважень, визначених частиною першою цієї статті) повноваження, визначені Конституцією України. Конституційним Судом України у Рішенні від 10 квітня 2003 р. щодо обсягу повноважень глави держави в Україні сформульована чітка позиція, суть якої полягає в тому, що відповідно до Конституції України повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, а це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження (права та обов’язки). Це означає, що обсяг повноважень Президента України не може розширюватись шляхом прийняття звичайних законів.
Функції та повноваження Президента України
За Конституцією України Президент України: є главою держави і виступає від її імені; є гарантом державного суверенітету і територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Отже, Основний Закон нашої держави не відносить главу держави до жодної гілки влади, тому роль інституту президентства в системі влади може бути з’ясована на підставі аналізу його правового статусу.
Під функціями Президента України розуміють основні напрями діяльності глави держави, зумовлені його місцем і роллю в системі органів державної влади. Наприклад, до основних функцій Президента України як глави держави відносять представницьку, установчу, контрольну тощо.
Повноваження Президента України — конкретні права та обов’язки глави держави з вирішення питань, віднесених до його відання.
Компетенція Президента України — сукупність визначених Конституцією України предметів відання та повноважень, якими Президент України наділяється з метою забезпечення реалізації його функцій як глави держави.
Функції та повноваження Президента України визначені в Конституції України (ст. 106 та ін.).
Президент України має низку представницьких повноважень, як у внутрішньо- так і у зовнішньополітичних відносинах. Як представник держави у внутрішньополітичних відносинах Президент України: забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави; звертається з посланнями до народу та із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України та ін. У зовнішньополітичних відносинах Президент України: представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України; приймає рішення про визнання іноземних держав; приймає вірчі та відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав тощо.
Президент України є учасником законодавчого процесу і має низку повноважень у відносинах із Верховною Радою України та у сфері законодавчої влади, а саме: має право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України; підписує та офіційно оприлюднює закони, прийняті Верховною Радою України; накладає відкладальне вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів із подальшим поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України; призначає всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України відповідно до ст. 156 Конституції, проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою; призначає позачергові вибори до Верховної Ради України у строки, встановлені Конституцією України.
Згідно з Конституцією України Президент України безпосередньо не належить до виконавчої гілки влади. Разом з тим Основний Закон наділяє його широкими повноваженнями у сфері виконавчої влади, зокрема: призначає за згодою Верховної Ради України Прем’єр-міністра України; призначає за поданням Прем’єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України; призначає керівників центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження на цих посадах; припиняє повноваження Прем’єр-міністра України та приймає рішення про його відставку; приймає відставку Кабінету Міністрів України; утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем’єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади; скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Президент України має повноваження у сфері судової влади. Зокрема, Президент України: призначає третину складу Конституційного Суду України; утворює суди у визначеному законом порядку; здійснює перше призначення на посаду професійного судді строком на п’ять років.
Глава держави має також низку повноважень у сфері національної безпеки та оборони, а саме: є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та приймає рішення про використання Збройних Сил України в разі збройної агресії проти України; очолює Раду національної безпеки і оборони України, яка згідно зі ст. 107 Конституції України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України; приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України та інші.
Президент України має низку установчих повноважень щодо формування державних органів та призначення посадових осіб. Крім участі у формуванні органів виконавчої та судової влади, він призначає: Генерального Прокурора України (за згодою Верховної Ради України) та звільняє його з посади, половину складу Ради Національного банку України, половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення. Крім того, глава держави призначає на посади та звільняє з посад за згодою Верховної Ради України Голову Антимонопольного комітету України, Голову Фонду державного майна України, Голову Державного комітету телебачення і радіомовлення України.
Президент України має й інші повноваження, визначені Конституцією України.
Акти Президента України
Відповідно до ч. 2 ст. 106 Конституції України Президент України видає акти у формі указів і розпоряджень, які є обов’язковими до виконання на території України.
Укази і розпорядження Президента України мають підзаконний характер, тобто видаються на основі Конституції та законів України.
Порядок підготовки актів Президента України регулюється приписами Положення про порядок підготовки і внесення проектів указів і розпоряджень Президента України, який затверджено Указом Президента України від 15 листопада 2006 р. № 970/2006 р.
Укази Президента України можуть мати як нормативний, так і ненормативний (правозастосовний) характер і видаються з найбільш важливих питань. Зокрема, відповідно до п. 3 згаданого Положення указами Президента України оформляються рішення про: призначення та звільнення глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; призначення всеукраїнського референдуму щодо змін Конституції України; призначення позачергових виборів до Верховної Ради України; припинення повноважень Верховної Ради України; призначення на посаду та звільнення з посади Генерального Прокурора України; зупинення дії актів Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим; введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, оголошення окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації; прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, надання притулку в Україні; помилування; призначення на посади та звільнення з посад голів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, їх відставку та інші.
Указами Президента України оформляються також інші рішення, видані на основі та на виконання Конституції і законів України, якщо хоча б одне з положень рішення розраховано на постійну чи багаторазову дію (має нормативний характер) або належить до таких, що оформляються указами Президента України згідно з цим пунктом, а також рішення, прийняття яких у формі указу передбачено законами України та указами Президента України.
Конституцією України (ч. 4 ст. 106) передбачено інститут контрасигнації актів глави держави – скріплення підписами Прем’єр-міністра України і відповідного міністра, які відповідальні за акт та його виконання. Контрасигнації підлягають акти Президента України, видані в межах окремих повноважень, перелік яких визначено в ч. 4 ст. 106 Конституції України. Наприклад, акти про призначення та звільнення глав дипломатичних представництв України в інших державах, акти про призначення суддів Конституційного Суду України тощо.
Розпорядження Президента України мають ненормативний характер, це акти глави держави, які мають індивідуальний організаційний характер. Згідно із зазначеним Положенням розпорядженнями Президента України оформляються рішення про: проведення переговорів, підписання міжнародних договорів України, надання повноважень на ведення переговорів, на підписання міжнародних договорів України, відповідних директив делегації чи представникові України; оперативні, організаційні і кадрові питання (крім рішень, які згідно з п. 3 цього Положення оформляються указами) та ін. Розпорядженнями Президента України оформляються також інші рішення, прийняття яких у формі розпорядження передбачено законами України, актами Президента України.
Порядок оприлюднення актів Президента України визначається Указом Президента України “Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності” від 10 червня 1997 р. № 0503/97.
Відповідно до цього Положення акти Президента України, Кабінету Міністрів України не пізніш як у п’ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях, таких як “Офіційний вісник України”, газета “Урядовий кур’єр”, “Офіційний вісник Президента України”. Згідно з цим Указом акти Президента України не пізніш як у 15-денний строк після їх прийняття підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях. Нормативні акти Президента України набирають чинності через десять днів з дня їх офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня їх опублікування в офіційному друкованому виданні. Ненормативні акти Президента України можуть не публікуватися.
Акти Президента України, які не мають загального значення чи нормативного характеру, можуть не публікуватися за рішенням відповідного органу. Ці акти та акти з обмежувальними грифами офіційно оприлюднюються шляхом надіслання відповідним державним органам та органам місцевого самоврядування і доведення ними до відома підприємств, установ, організацій та осіб, на яких поширюється їх чинність. Неопубліковані акти Президента України набирають чинності з моменту одержання їх державними органами або органами місцевого самоврядування, якщо органом, що їх видав, не встановлено інший строк набрання ними чинності. Акти Президента України про призначення відповідно до законодавства на посади і звільнення з посад набирають чинності з моменту їх прийняття.
Дострокове припинення повноважень Президента України
Президент України обирається строком на п’ять років і виконує свої повноваження до вступу на пост новообраного Президента України.
Конституція України (ст. 108) визначає, що повноваження Президента України припиняються достроково у разі: відставки; неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров’я; усунення з поста в порядку імпічменту; смерті. Порядок дострокового припинення повноважень Президента України, крім Конституції України, регулюється нормами Регламенту Верховної Ради України.
Неможливість виконання Президентом України своїх повноважень за станом здоров’я має бути встановлена на засіданні Верховної Ради України і підтверджена рішенням, прийнятим більшістю від її конституційного складу на підставі письмового подання Верховного Суду України – за зверненням Верховної Ради України, і медичного висновку.
У разі, якщо Верховній Раді України стануть відомі факти про неможливість виконання Президентом України своїх повноважень за станом здоров’я, за пропозицією Голови Верховної Ради України або не менш як 45 народних депутатів Верховна Рада може створити тимчасову слідчу комісію для перевірки відповідних фактів. Верховна Рада України на підставі висновку тимчасової слідчої комісії, підготовленого з урахуванням медичного висновку про стан здоров’ я Президента України, може прийняти постанову про звернення до Верховного Суду України щодо надання ним письмового подання про дострокове припинення повноважень Президента України за станом здоров’я. Неможливість виконання Президентом України своїх повноважень за станом здоров’я встановлюється Верховною Радою на її закритому пленарному засіданні на підставі письмового подання Верховного Суду України і медичного висновку та підтверджується рішенням, прийнятим більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради.
Відповідно до ст. 111 Конституції України Президент України може бути усунений з поста Верховною Радою України в порядку імпічменту у разі вчинення ним державної зради або іншого злочину.
Процедура імпічменту Президента України регламентується ст. 111 Конституції України та нормами Регламенту Верховної Ради України.
Питання про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту ініціюється більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.
Для проведення розслідування Верховна Рада України створює спеціальну тимчасову слідчу комісію, до складу якої включаються спеціальний прокурор і спеціальні слідчі.
Висновки і пропозиції тимчасової слідчої комісії розглядаються на засіданні Верховної Ради України.
Як відзначив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 10 грудня 2003 р., встановлена Конституцією України процедура імпічменту є єдиним способом притягнення Президента України до конституційної відповідальності і за своєю правовою природою не аналогічна обвинуваченню особи відповідно до норм Кримінально-процесуального кодексу України. Тому немає підстав вважати досудовим слідством проведення розслідування тимчасовою слідчою комісією, яка створюється парламентом. У разі порушення кримінальної справи проти глави держави на нього поширювалася б юрисдикція повноважених органів протягом усього періоду досудового слідства та розгляду справи в судах, що позбавило б його права недоторканності та можливості належним чином виконувати покладені на нього конституційні повноваження. Отже, імпічмент у системі конституційних інститутів за своєю правовою природою є позасудовим конституційним процесом, за змістом якого парламент у разі вчинення злочину Президентом України може достроково припинити його повноваження, усунувши з поста. За наявності підстав Верховна Рада України не менш як двома третинами від її конституційного складу приймає рішення про звинувачення Президента України.
Рішення про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту приймається Верховною Радою України не менш як трьома четвертими від її конституційного складу після перевірки справи Конституційним Судом України і отримання його висновку щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про імпічмент та отримання висновку Верховного Суду України про те, що діяння, в яких звинувачується Президент України, містять ознаки державної зради або іншого злочину.
Реалізація вищенаведеної процедури імпічменту Президента України за чинним законодавством нині фактично не можлива. Попри те, що у Верховній Раді України в різний час розглядалося кілька проектів Закону України “Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України”, відповідного закону досі не прийнято парламентом, що унеможливлює створення спеціальної тимчасової слідчої комісії, яка задіяна в процедурі імпічменту.
У разі дострокового припинення повноважень Президента України виконання обов’язків Президента України на період до обрання і вступу на пост нового Президента України покладається на Прем’єр-міністра України. При цьому Прем’єр-міністр України в період виконання ним обов’язків Президента України не може здійснювати низку повноважень Президента України, наприклад він позбавлений права призначати всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України, припиняти повноваження Верховної Ради України, скасовувати акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим тощо.