Державне управління. Том 2

14.3. Методологія, моделі та методи державного управління в Європейському Союзі

Моделі (методи) реалізації політичного процесу в межах ЄС

Процес європейської інтеграції безпосередньо пов’язаний із розвитком європейського врядування та зміною впливу європейських інститутів. Він спричинює складне поєднання різних методів європейського управління на національному рівні, зокрема дії та заходи щодо вироблення спільної політики, діяльності інституцій наднаціонального і національного рівнів, а також практичного здійснення цієї політики.

Про те, що для функціонування Європейського Союзу як політичної системи повсюдна присутність національних систем державного управління має важливі наслідки, а також є значним фактором у поясненні його унікальних характеристик, пише Х.Кассім. “Сучасна бюрократична система ЄС, яка характеризується невизначеністю конституційного балансу між національним і європейським рівнями, ускладнюється, з одного боку, проникненням до неї посадових осіб із національних систем державного управління, які перебирають на себе функції європейського управління, а з другого - існуючою процедурою ухвалення рішень”.

Успіх політичного будівництва Європи залежить від спроможності поєднувати узгодженість та повагу до різноманітності й ефективності з демократичною законністю. Певний внесок інституцій ЄС та держав-членів у процес спільної політики є складним, мінливим і часто невизначеним, а розподіл політичної відповідальності (обов’язків) між державами-членами залишається нечітким.

Сучасний стан європейської інтеграції

Досліджуючи інституційну систему ЄС, Г.Уоллес розглядає п’ять моделей (методів) реалізації політичного процесу в межах ЄС:

- наднаціональна (комунітарна);

- регулятивна;

- багаторівневого управління;

- координації політик та бенчмаркінг;

- міждержавного співробітництва (трансгавернменталізм).

Особливістю цих методів є те, що вони виникли в результаті конкуренції між різними інструментами, яка виявляється в розходженні між так званою регуляторною політикою, що є типовою, досить технічною й ефективною, і розподільчою політикою, яка є традиційним збереженням національних і субнаціональних органів влади. Природа розподільчої політики відображається також у переміщенні від так званої “пасивної інтеграції”, де основна мета полягає в тому, щоб усунути бар’єри для створення єдиного ринку, до так званої “активної інтеграції”, де відбувається гармонізація національного законодавства.

Врядування — це правила, процеси та норми поведінки, що впливають на спосіб здійснення владних повноважень інститутами ЄС, особливо стосовно забезпечення їх відкритості, участі громадськості, підзвітності, ефективності та узгодженості.

У цій моделі повноваження національних урядів у відповідній сфері передано від національного рівня до рівня ЄС. Комунітарний метод управління Європейської Спільноти 60-х рр. минулого століття зводився до максимального поєднання національних форм і методів управління, які передбачали обмежену участь представницьких органів і широке залучення інших суб’єктів управління на зразок агентств, з діяльністю інституцій ЄС, зокрема таких як Комісія і Рада, тобто з наднаціональними формами й методами управління.

“Комунітарний метод” ЄС

“Комунітарний метод” ЄС має такі риси:

- Європейська Комісія - монополіст у сфері законодавчої ініціативи;

- У Раді ЄС переважно використовується голосування кваліфікованою більшістю;

- Європейський Парламент є рівноправним із Радою ЄС у межах звичайної законодавчої процедури;

- Суд ЄС забезпечує однаковість тлумачення законодавства ЄС.

Проте вже із середини 80-х рр. минулого століття формування внутрішнього ринку ЄС та відчутний наголос на конкурентоспроможних виробництвах на світовому ринку сприяли появі регуляторного методу.

Регуляторний метод

Регуляторного методу найбільше зазнає внутрішній ринок ЄС, завдяки якому стало можливим забезпечення чотирьох свобод: свободи руху товарів, послуг, капіталу та осіб.

Регуляторний метод характеризує діяльність ЄС із регулювання товарного виробництва. Характерні риси цього методу:

- Європейська Комісія стоїть на стражі регуляторних цілей і правил та є їх законодавцем, керуючись переважно економічними критеріями;

- Рада ЄС дає можливість узгодити мінімальні стандарти і напрями їх гармонізації;

- Національні системи юстиції та внутрішніх справ забезпечують однакове застосування правил, їх урахування національними судами;

- Європейський Парламент переважно відіграє роль неекономічного характеру, але має обмежені ресурси для стимулювання впровадження регуляторних актів.

Практика застосування цього методу засвідчила його повну прийнятність у сфері регулювання товарного виробництва. Однак подальший перехід до постіндустріального шляху розвитку та побудови “економіки знань” довів обмеженість його застосування у сфері технологічних стандартів, де дуже важливо врахувати суспільні уподобання на регіональному та національному рівнях. Певна неспроможність методу спостерігається у сфері регулювання послуг, фінансових ринків та комунальних послуг. Поряд з цим існуючі тенденції розвитку світового господарства наводять аргументи на користь створення незалежних регуляторних інституцій, незалежних від національних урядів.

Подальші кроки ЄС із розбудови регуляторної моделі

Подальші кроки ЄС із розбудови регуляторної моделі:

- створення нових квазінезалежних регуляторних агентств;

- забезпечення злагодженого партнерства національних агентств, що працюють із Комісією, особливо у сфері конкурентної політики;

- становлення міжнаціональних асоціацій національних регуляторних органів;

- розширення мереж саморегулювання (стосується фінансових ринків або корпоративного управління).

Таким чином, регуляторний метод забезпечує теоретичне підґрунтя для численних рішень і правил на макрорівні, для формування відносин з урядами держав-членів та суб’єктами економічної діяльності у межах ЄС, а також для численних груп інтересів.

У середині 80-х рр. з активізацією пропаганди ідеї єдиного ринку загострилися дискусії щодо впливу європейської інтеграції через розподільчий спосіб дії. Набув значного поширення термін “згуртування” (“соЬевіоп” - англ.), у зміст якого вкладалася готовність держав-членів більше уваги приділяти економічним та соціальним розбіжностям і потребам, що існували й загострювалися в менш розвинених регіонах та соціальних групах. У результаті відбувся перехід від безсистемного розподілу фінансових ресурсів із бюджету ЄС до більш планового й структурованого їх перерозподілу. Витрати з бюджету ЄС почали здійснюватися через так звані “структурні фонди”, які й нині відіграють ключову роль у реалізації програм та проектів, розрахованих, з одного боку, на агентства, що займаються професійною підготовкою кваліфікованих працівників та створенням робочих місць, а з другого - регіональні органи влади та органи місцевого самоврядування не лише в країнах-членах ЄС, а й у деяких країнах-претендентах. Очевидно, що такий підхід в євроінтеграційній політиці відкриває шлях до встановлення більш тісних контактів між наднаціональним та національним і суб(під)національним рівнями державного управління та розробки на їх основі відповідних видів політики. Цей спосіб дії в ЄС було позначено терміном “багаторівневе управління”.

В ЄС регулятивна політика постійно конкурувала з розподільчою політикою, яка, як зазначалося вище, є традиційним збереженням національних і субнаціональних органів влади й характеризується свідомим або несвідомим розподілом ресурсів між різними групами, секторами, регіонами та країнами.

Метод багаторівневої системи державного управління

Метод багаторівневої системи державного управління охоплює:

- Європейську Комісію як орган розробки програм у партнерстві з місцевими та регіональними органами влади або секторальними зацікавленими гравцями, яка використовує фінансові стимули для привертання уваги до тих чи інших проблем;

- уряди держав-членів, представлені в Раді ЄС, які перебувають під тиском з боку місцевих та регіональних органів влади, погоджуються на затвердження бюджету з певними елементами розподільчої політики;

- Європейський Парламент, депутати якого часто є додатковим джерелом тиску на Раду;

- місцеві та регіональні органи влади, що зміцнюють свої політичні позиції завдяки залученню їх до роботи на загальноєвропейському рівні.

Певне коло інших зацікавлених гравців, залучених до процесу вироблення європейської політики.

Модель трансурядового співробітництва (трансгавернменталізм) передбачає підвищену інтенсивність співробітництва між урядами країн-членів ЄС, але прийняття рішень на рівні спільних інститутів ЄС недоцільно або неприйнятно. Трансгавернменталізм виступає пріоритетним механізмом у прийнятті рішень у політичних утвореннях, має характер широкомасштабного, довготривалого, всебічного та цілеспрямованого політичного співробітництва, базується на “елементах базових договорів”, а для втілення рішення необхідні спеціальні організаційні структури, які виходять за рамки провідних інститутів ЄС.

Трансурядове співробітництво

Трансурядове співробітництво - спосіб дії держав- членів ЄС, для якого характерна підвищена інтенсивність та глибше структурування співробітництва.

Дослідники віддають перевагу терміну “трансурядове співробітництво” (transgovernmentalism), оскільки, на відміну від терміна “ міжурядове співробітництво” (intergovernmentalism), він відображає вищий рівень інтенсивності співробітництва, на якому уряди держав-членів готові разом узяти на себе зобов’язання щодо глибшого залучення до роботи в певній сфері та дотримання відповідної дисципліни та організованості, вважаючи недоцільним або неприйнятним використання для цього існуючої інституційної системи ЄС.

Характерними рисами трансурядового співробітництва є:

- активне залучення Європейської Ради;

- домінування Ради ЄС у процесах посилення співробітництва;

- обмежена або мінімальна роль Європейської Комісії;

- виключення з процесу Європейського Парламенту та Суду ЄС;

- залучення вузького кола національних виробників політики;

- непрозорість процесу для національних парламентів та громадськості.

Відкритий метод координації

Відкритий метод координації є новітнім інструментом європейського врядування, інструментом вироблення, реалізації та координації спільних політик ЄС, який дає змогу швидше - порівняно з традиційним комунітарним методом - ухвалювати та реалізовувати спільні

політики ЄС. Він застосовується для тих сфер, де компетенції належать державам-членам, які, визнаючи складність суспільних проблем і необхідність втручання, добровільно погоджуються співпрацювати між собою та з ЄС з метою досягнення позитивних результатів.

Потребу у реформуванні інституційно-правового механізму, особливо в контексті реформування механізму прийняття рішень з метою підвищення його прозорості та гнучкості, доцільно вважати причиною посиленого застосування засад координації у міждержавному співробітництві в межах ЄС. Іншим, не менш важливим чинником для посилення використання засад координації регулювання відносин у ЄС можна вважати потребу у створенні правового механізму гарантування національної ідентичності та самобутності держав-членів, який би знаходив однакову політичну підтримку як з боку цих держав, так і самого ЄС. Оскільки метод координації є одним із основних у правовому регулюванні міжнародних відносин, то зрозумілим є прагнення країн ЄС регламентувати механізми координації міждержавного співробітництва у правовому полі в ЄС, а також визначити його особливості порівняно з так званим комунітарним методом.

Елементи відкритого методу координації

Витоки методу відкритої координації (the open method of coordination) можна знайти ще перед остаточним його оформленням у рішеннях Президії Європейської Ради, яке відбулося в Лісабоні 23- 24 березня 2000 р. Виникнення цього методу асоціюють ще з 1993 р., який вважається формально роком остаточного формування Спільного ринку ЄС, а отже, і економічної моделі європейської інтеграції. Поєднання соціальних і економічних аспектів інтеграційних процесів в ЄС ефективно відбулося у сфері зайнятості, коли в Амстердамському договорі окремо містилося регулювання цієї сфери на засаді координації, а згодом у практиці європейських держав на правовому рівні використання методу координації стало поширеним явищем.

Типові функції європейських інститутів за відкритого методу координації

Модель координації політики “слугує механізмом переходу від національно орієнтованого вироблення політики до колективної системи її формування”. Характерними ознаками цього методу є співробітництво учасників та підготовка аргументів сторін у процесі вироблення рішень, постійні консультації та переговори, обмін досвідом і сприяння поширенню прикладів найкращої політики.

Типові функції європейських інститутів розподіляються так:

- Комісія бере на себе роль модератора консультацій, формує широку мережу експертів, зацікавлених акторів, представників громадськості;

- залучаються “незалежні” експерти для просування ідей;

- Рада ЄС у режимі “мозкового штурму” вирішує питання;

- діалог зі спеціальними комітетами у Парламенті як органами обстоювання конкретних методів.

Відкритий метод координації є радикальним інноваційним підходом до управління в ЄС на основі “ м ’ якого права” та механізмів взаємного навчання. Він був розроблений як інструмент передачі передового досвіду та підвищення ефективності політики згуртування у сферах, які залишаються зонами відповідальності національних урядів, але становлять інтерес для ЄС у цілому, такі як: тривале безробіття, старіння населення, реформи системи соціального захисту. ВМК є тенденцією в політиці ЄС, коли держави-члени, не погоджуючись на основний зміст і розподіл інституційної компетенції, вирішили створити набір процедур, які передбачають гнучкі форми координації дій. Він має циклічний характер, оскільки цілі можуть бути переглянуті, і використовується в різних сферах політики, часто в поєднанні з класичним законодавством ЄС.

Показовим є те, що відкритий метод координації застосовується або у тих сферах, де компетенцією одночасно наділені і держави-члени, і ЄС, або в тих, де відносини регулюються на засаді міжурядового співробітництва. Якщо йдеться про те, з яким із основних органів ЄС асоціюється прийняття рішень за методом відкритої координації, то він відображає певною мірою звичаєву практику прийняття рішень в Європейській Раді у тих напрямах міждержавного співробітництва, які традиційно належать до суспільно чутливих.

Згідно із рішеннями Європейської Ради, прийнятими у Лісабоні у березні 2000 р., відкритий метод координації має чотири складові елементи:

- визначення пріоритетів ЄС у поєднанні із специфічними часовими межами для їх реалізації у коротко-, середньо- та довготерміновій перспективі;

- встановлення, у разі потреби, якісних та кількісних індикаторів успіху, а також проведення бенчмаркінгу, співрозмірного із світовими показниками і орієнтованого на потреби кожної держави-члена ЄС;

- “перекваліфікація” спільних європейських цінностей у національні та регіональні політики із встановленням специфічних цілей та з розробкою тих заходів, які враховують національні та регіональні відмінності;

- періодичний моніторинг та оцінка прогресу спрямована на взаємне навчання учасників політичного процесу.

У Білій книзі Європейської Комісії про європейське управління (2001р.) зазначено: по- перше, що відкритий метод координації використовується від випадку до випадку; по-друге, він повинен сприяти посиленню співробітництва, обміну досвідом, а також спільному встановленню пріоритетів та напрямів розвитку ЄС, які інколи, наприклад, у сфері політики зайнятості та боротьби із соціальним відчуженням, можуть передбачати прийняття планів дій; по-третє, метод відкритої координації ґрунтується на постійному моніторингу стану досягнення спільних цілей, а тому дає можливість державам-членам ЄС порівнювати свої досягнення, аналізувати їх та визначати для себе придатність чи непридатність відповідного досвіду.

Метод відкритої координації як спосіб прийняття рішень у межах Європейської Ради має низку характерних рис.

По-перше, гнучкість, яка проявляється в тому, що завданням не є формулювання особливих пріоритетів, які б визнавалися усіма державами-членами ЄС, а формулювання пріоритетів, які держави зможуть трансформувати в специфічні плани дій, які відповідатимуть їх ситуації.

По-друге, децентралізована природа методу, де основну увагу в процесі ініціювання рішень пропонується “перенести” на рівень Союзу, держав-членів, регіонів та місцевого рівнів.

По-третє, відмову від процедурної рутини: прагнення проаналізувати досвід європейських держав і постійний пошук найкращих способів подолання проблем, які є спільними для дер- жав-членів ЄС.

По-четверте, низький рівень формалізації процесу прийняття рішень, що проявляється фактично у відсутності юридично обов’язкового спрямування рішень, прийнятих у межах методу відкритої координації, завданням якого є постійне навчання та прагнення до вдосконалення.

Відкритий метод координації є відносно новим, адже потреба орієнтуватися на національні цінності і потреби в процесі прийняття рішень в ЄС визнавалася ще від укладення Маастрихтського договору, і це поступово запроваджувалося в різних суспільних сферах, однак до 2000 р. ці потреби не були актуалізовані та визнані учасниками процесу прийняття рішень в ЄС як чинник підвищення ефективності ЄС. У Лісабонському договорі було зроблено спробу систематизувати гнучкі форми співробітництва між державами, які вже виникли в ЄС, наприклад, у межах політики згуртування, та сформувати єдину стратегічну мету для координації міждержавного співробітництва і забезпечити його конвергентність. Незважаючи на намагання уніфікувати методики прийняття рішень відповідно до методу відкритої координації, існує низка методів у межах методу відкритої координації, що зумовлено неоднаковим рівнем залучення різних учасників політичного процесу в ЄС до прийняття рішень у відповідних політичних сферах. Оскільки правові підстави для методу відкритої координації є дещо відмінними від рішень щодо гармонізації, а питання відповідальності за досягнення відповідного результату не є однозначно вирішеними, то ефективність і легітимність методу відкритої координації в ЄС мають специфічне спрямування. Сферами застосування методу відкритої координації є здебільшого ті держави, які мають національну прерогативу, тобто виняткову компетенцію на регулювання як суспільних відносин, так і міждержавного співробітництва у цій сфері. Спірним може залишатися лише питання ефективності відкритої координації, яка фактично може розглядатися як спроба подолати структурні недоліки ЄС, зокрема в частині координації політик, наприклад економічної та соціальної політики ЄС, за пришвидшення узгодження яких фактично несе відповідальність Європейська Комісія. Тому метод відкритої координації фактично не є альтернативою так званому централізованому комунітарному методу, оскільки цілі обох методів є відмінними.

Основні відмінності між відкритим методом координації і “комунітарним методом ” Європейського Союзу

Метод відкритої координації спрямований на формування гнучких форм співробітництва в тих сферах, де централізовані процеси прийняття рішень не є ні політично бажаними, ні можливими, ні доцільними. Так званий комунітарний метод ефективний там, де передбачається створення єдиного уніфікованого регулювання суспільних відносин загалом в ЄС.

Сьогодні метод відкритої координації застосовується для таких сфер, як освіта, боротьба проти дискримінації, пенсійні реформи, соціальний захист, політика багатокультурності та ін. Він особливо придатний для тих сфер та напрямів діяльності ЄС, де досягти згоди проблематично з політичних та історичних міркувань з огляду на національні традиції або коли неможливо розмаїття існуючих підходів вставити в єдиний “європейський шаблон” (наприклад податки, система охорони здоров’я, безробіття та ін.). Сфера його застосування постійно розширюється, а сам метод зазнає модифікацій залежно від сфери застосування та цілей і завдань, які постали перед ЄС та державами-членами у тій чи іншій сфері.

Гнучкість методу відкритої координації, свобода у виборі шляхів і способів досягнення цілей, можливість внесення змін на всіх етапах вироблення та реалізації політики роблять його більш привабливим для держав-членів, ніж “комунітарний метод”; розмаїття способів досягнення цілей створює можливості для навчання одних держав досвіду інших.

Таблиця 14.1. Основні відмінності між відкритим методом координаціїі “комунітарним методом” Європейського Союзу

Відкритий метод координації

“Комунітарний метод" ЄС

Мета

Зближення національних політики щодо загальноєвропейських цілей

Гармонізація національної політики

Інструменти

“М´яке право” - керівні принципи і показники, визначені критерії та обмін передовим досвідом, багатосторонні спостереження

Мають обов´язкову юридичну силу законодавства: директиви, регламенти рішення

Вплив

Дотримання є добровільним. Ніяких санкцій. Ефективність результатів від багатосторонніх спостережень, рівний тиск, “назвати й присоромити”

Здійснення правил ЄС контролюється Європейською Комісією.

Порушення розглядаються Судом ЄС у разі порушення законодавства ЄС

Ключові гравці

Ключова роль держав-членів та ЄС (Рада ЄС + Європейська Рада).

Зниження ролі Комісії.

Немає офіційної ролі Парламенту, Суду ЄС, Комітету регіонів і Економічного і соціального комітету

Інституційні трикутник складений Комісією, Радою ЄС та Парламентом.

Центральна роль Комісії в ініціюванні, розробці і імплементації політики.

Прийняття

рішень

Переважає міжурядове співробітництво. Рішення приймаються на основі консенсусу

Переважає роль наднаціональних органів.

Рішення приймаються, як правило, голосуванням кваліфікованою більшістю

Усе вищезазначене свідчить на користь методу відкритої координації, дає змогу передбачити його тривале існування. Разом з тим науково-експертні кола, визнаючи його сильні, позитивні сторони, виділяють кілька слабких аспектів у даному методі вироблення та реалізації спільних політик ЄС, передусім відсторонення Європейського та національних парламентів від процесу ухвалення рішень, що ставить під сумнів легітимність рішень, що ухвалюються, та “добровільний” характер рішень, що приймаються, а точніше неможливість примусити держави-члени виконувати зобов’язання, взяті державою-членом у рамках методу відкритоїкоординації, що призводить до невиконання національних планів дій та неможливості досягнення проголошених цілей.