Державне управління. Том 2

14.1. Основи побудови нової моделі управління

Нові моделі управління

Для розв’язання проблем традиційної моделі державного управління в 1980-ті та 1990-ті рр. починають застосовуватися нові управлінські підходи, створюватися і впроваджуватися нові моделі державного управління, які мали кілька варіантів: “публічний менеджеризм”, “новий публічний менеджмент”, “ринкове державне управління”, “постбюрократична парадигма”, “підприємницький уряд” та ін. Усі ці моделі отримали узагальнюючу назву “ менеджеризм” або “новий публічний менеджмент”, що показує їх спільність у більшості принципових позицій, однакову “ідеологію”.

По-перше, поза залежністю від назви, усі ці моделі приділяють значно більше порівняно з традиційною моделлю уваги досягненню результатів і персональній відповідальності керівників.

По-друге, у них присутня сильна інтенція відмови від класичної бюрократії, створення більш гнучких організацій. По-третє, у цих моделях приділяється велика увага чіткому і зрозумілому визначенню організаційних та персональних цілей, що дає змогу встановлювати вимірювальні індикатори якості й ефективності діяльності, оцінювати результативність різних програм, реалізованих організаціями. По-четверте, вище керівництво органів державного управління в цих моделях не розглядається як політично нейтральне стосовно діючих політиків. По-п’яте, усі моделі значною мірою орієнтовані на використання деяких ринкових методів у своїй діяльності. По-шосте, у цих моделях однозначно простежується тенденція до зменшення ступеня і сфери впливу органів державного управління через приватизацію, широке використання зовнішніх підрядників і субпідрядників, проведення тендерів тощо.

Принципи “підприємницького уряду”

Наприклад, одна із зазначених моделей, - “ підприємницький уряд” (США), - базується на таких десяти принципах:

- забезпечення конкуренції між постачальниками послуг;

- наділення значними повноваженнями громадян, забираючи при цьому контрольні функції від бюрократії і передаючи їх громаді;

- вимірювання ефективності агентств, фокусуючись не на витратах, а на кінцевих результатах;

- керування у своїй діяльності цілями, а не правилами і нормами;

- ставлення до своїх клієнтів як до споживачів з наданням їм права вибору;

- запобігання проблемам до їх виникнення;

- спрямування зусиль на заробляння грошей, а не тільки на їх витрачення;

- децентралізація влади;

- надання переваги ринковим, а не бюрократичним механізмам;

- сфокусованість не просто на наданні громадських чи управлінських послуг, але на каталізі всіх секторів для здійснення погоджених дій з метою розв’язання суспільних проблем.

Означену модель було взято за основу реформування системи державного управління США, яке базувалось на чотирьох ключових принципах: 1) перехід від системи, в якій люди відповідальні за виконання правил, до системи, в якій вони відповідальні за досягнення результатів; 2) примат споживачів; 3) стимулювання співробітників на досягнення результатів; 4) забезпечення кращого управління за менших витрат.

Важливою спільною рисою всіх відзначених моделей є те, що вони наголошують на переході від адміністрування до менеджменту. Ці два поняття не є тотожними.

Менеджмент є більш широким поняттям, він містить у собі адміністрування, але також передбачає і досягнення поставлених цілей із максимальною ефективністю та відповідальність за кінцеві результати.

Ці два елементи не обов’язково присутні в традиційній моделі державного управління, яка базується на адмініструванні, де основний акцент робиться на процесі, на виконанні правил та інструкцій, на дотриманні процедур, а не на результатах, що характерно для нових моделей державного управління, які ґрунтуються на менеджменті.

Функції “загального” менеджменту

Для порівняння адміністрування і менеджменту в органах державного управління (або публічного адміністрування і публічного менеджменту) скористаємося наведеними функціями “загального” менеджменту.

  • Стратегія:

- визначення цілей і пріоритетів організації (на підставі прогнозування зміни зовнішнього середовища й організаційних можливостей);

- розробка оперативних планів для досягнення поставлених цілей.

  • Управління внутрішніми компонентами:

- організація діяльності і кадрове забезпечення: визначення структури та процедур для координації діяльності, а також добір “придатних” людей на ключові посади;

- управління персоналом, створення системи управління персоналом, яка б забезпечувала набір, добір, адаптацію, підготовку, заохочення, покарання і звільнення співробітників, що сприяло б збільшенню можливості організації досягати поставлених цілей;

- контроль ефективності за допомогою різних інформаційних і вимірювальних систем, що дає змогу визначати прогрес у досягненні поставлених цілей і допомагає в прийнятті управлінських рішень.

  • Управління зовнішнім середовищем:

- вибудовування і підтримка взаємин із зовнішніми суб’єктами в рамках єдиної структури;

- вибудовування й підтримка взаємин із незалежними організаціями: приватними, урядовими і громадськими організаціями з інших галузей, сфер діяльності, які можуть впливати на здатність і можливість організації досягати своїх цілей;

- вибудовування і підтримка взаємин із мас-медіа і громадськістю, від яких вимагаються повні дії, схвалення, підтримка чи лояльність стосовно організації.

Перша основна функція означає розробку і реалізацію організаційної стратегії. Традиційне публічне адміністрування не має потреби в цій функції, оскільки, з одного боку, має на увазі “даність” у здійсненні діяльності, дотримання інструкцій та вказівок політиків, які визначають стратегічні аспекти діяльності, з другого - зосереджене на короткострокових організаційних цілях. А для публічного менеджменту дана функція є конче необхідною, оскільки він передбачає самостійне визначення організацією багатьох довгострокових цілей, вибудовування взаємин із зовнішнім середовищем, що змінюється, і меншу залежність від політиків у здійсненні діяльності.

Друга головна функція менеджменту полягає в управлінні внутрішніми компонентами. Вона значною мірою присутня в публічному адмініструванні - визначається структура організацій, здійснюється координація робочих процесів, набирається штат, забезпечується функціонування системи управління персоналом, але при цьому або зовсім ігнорується контроль ефективності, або він присутній умовно, не забезпечуючи повною й адекватною інформацією. Водночас публічний менеджмент у цій функції робить основний акцент саме на вимірюванні й контролі ефективності діяльності.

Третя функція пов’язана з вибудовуванням взаємин організації із зовнішнім середовищем через цілеспрямований вплив на її різні компоненти. У публічному адмініструванні, що припускає реалізацію таких принципів, як анонімність послуг, що надаються органами державного управління, і нейтральність, означена функція є прерогативою політиків, а не адміністраторів. У публічному менеджменті, що значно орієнтований на зовнішнє середовище і не підтримує принцип анонімності, ця функція розглядається як невід’ємна складова діяльності органів влади.

Таким чином, у результаті реформ публічного сектору багатьох країн у 1980-ті і 1990-ті рр., впровадження різних варіантів нової моделі державного управління всі вищевказані функції загального менеджменту почали реалізовуватися в органах державного управління, а керівники цих організацій стали більшою мірою менеджерами, ніж адміністраторами, якими вони були раніше. Однак це не означає, що не існує відмінностей в управлінні приватними організаціями й органами державного управління, це радше підкреслює наявність загальних функцій менеджменту, які далі за умови їх реалізації здобувають різне змістове наповнення залежно від специфіки організації та її зовнішнього середовища.

Новий публічний менеджмент

Незважаючи на те, що новий публічний менеджмент є поняттям у деякому сенсі узагальнюючим, можна виділити сім його основних характерних особливостей (рис. 14.6).

Новий публічний менеджмент, як видно з його особливостей, знаменує собою відмову від бюрократичних принципів організації діяльності органів державного управління - одного зі стовпів традиційної моделі.

Відносини службовців та політиків

Так само відмовляється він і від другої теоретичної основи традиційної моделі - принципу розподілу політичної й адміністративної сфер. Оскільки однією з основних характеристик нового публічного менеджменту є те, що відповідальність за отримані результати несуть керівники органів державного управління, це означає необхідність зміни взаємин між керівниками і політиками.

У традиційній моделі відносини керівників із політичним керівництвом є “технічними”, взаєминами хазяїна і слуги, того, хто віддає розпорядження, і того, хто їх виконує. У новому публічному менеджменті ці відносини стають більш гнучкими і близькими. Хоча керуючий вплив політичної влади на органи державного управління продовжує бути присутнім, він здійснюється меншою мірою. Тому в рамках публічного менеджменту керівники органів державного управління вже не є простими провідниками обумовленої зверху політики, а активно беруть участь у її формуванні.

Відносини між публічними менеджерами і політиками можуть будуватися по-різному. У деяких випадках і на деяких рівнях менеджери діють практично незалежно від політичного втручання, в інших - практично цілком під політичним керівництвом, а іноді політичний вплив і самостійність перебувають приблизно в рівних пропорціях. Інакше кажучи, не існує єдиної формули взаємодії публічних менеджерів із політиками, тому від перших потрібен прояв “мистецтва взаємодії” для того, щоб вона була вигідною обом сторонам.

Традиційна модель намагалася деполітизувати те, що є політичним за суттю, тоді як новий публічний менеджмент визнає політичну сутність державного управління. І хоча вирішальне слово залишається за політичним керівництвом, у новому публічному менеджменті відбулася остаточна відмова від нереального відділення процесу вироблення політики від процесу управління.

Новий публічний менеджмент, порушуючи питання ефективності й результативності в задоволенні суспільних потреб, не тільки змінює систему та органи державного управління, а і їх роль у державі та суспільстві. В Україні, в якій відбуваються глобальні трансформаційні процеси, в тому числі й у системі державного управління, тільки починає формуватися і впроваджуватися нова модель державного управління. Цьому багато в чому сприяє адміністративна реформа, що проводиться, основна мета якої полягає в переході органів державного управління від здійснення функцій контролю, нагляду і примусу до функції надання громадських (управлінських) послуг населенню, що передбачає перехід від адміністрування до менеджменту, перенесення основних акцентів у діяльності на результати. Тому хоча кінцева модель, що буде реалізована, напевно, і буде відмінною від моделей, успішно реалізованих в інших країнах, внаслідок особливої специфіки кожної країни, але, безсумнівно, щоб бути успішною, вона повинна мати ті загальні характерні риси, притаманні новому публічному менеджменту, що були відзначені вище.