Державне управління. Том 2

13.10. Державне управління в Російській Федерації

Функції держави і державне управління

До основних функцій сучасної Російської держави відносять: внутрішні:

  • забезпечення народовладдя;
  • економічну;
  • соціальну;
  • оподаткування;
  • екологічну;
  • забезпечення законності і правопорядку, охорони прав і свобод громадян;

зовнішні:

  • зовнішньоекономічну - партнерство та інтеграція у світову економіку;
  • оборону країни;
  • підтримку світового правопорядку;
  • боротьбу з тероризмом;
  • екологічну;
  • співробітництво з іншими державами у вирішенні глобальних проблем сучасності (еко - логічної, сировинної, продовольчої, енергетичної, демографічної та ін.).

Функції спрямовані на виконання конкретних завдань і досягнення цілей, які постають на певних етапах розвитку суспільства.

Основні внутрішні функції. У сучасний період Російській державі притаманні такі основні внутрішні функції: економічна, соціальна, розвитку культури і науки (освіти), оподаткування та справляння податків і зборів, екологічна, охорони прав і свобод громадян, усіх форм власності, правопорядку.

Економічна функція полягає в забезпеченні нормального функціонування та розвитку економіки, в тому числі за допомогою охорони існуючих конституційних форм власності. З прийняттям Цивільного кодексу РФ створена правова основа ринкової економіки, економічної свободи людини, партнерських відносин між державою і громадянином. Відносно особливо важливих галузей економіки, таких як енергетика, атомна, оборонна промисловість, космонавтика, машинобудування, зв’язок тощо, держава здійснює безпосереднє управління, виступаючи як власник або власник акцій.

Державна програма з розвитку економіки передбачає також фінансування програм науко - во-технічних і промислових досліджень, особливо у перспективних і пріоритетних напрямах. Разом з тим недостатньо уваги приділено розвитку вітчизняного промислового та сільськогосподарського виробництва. Як показала практика, оздоровлення і подальше реформування всього господарського і фінансового життя Росії безпосередньо пов’язані з посиленням ролі держави, її економічної функції (як це було, наприклад, при президенті Рузвельті у США, при канцлері Ерхарді у ФРН).

Соціальна функція виникає з передумови, що, як записано в ст. 7 Конституції, “Росія - соціальна держава, політика якої спрямована на створення умов, що забезпечують гідне життя і вільний розвиток людини”. Зміст цієї функції багатозначний: держава покликана охороняти працю і здоров’я людей, встановлювати гарантований мінімум розміру оплати праці, державні пенсії та допомоги, забезпечувати державну підтримку сім’ ї, материнства, батьківства і дитинства, інвалідів та громадян похилого віку і т. ін.

Важливими аспектами соціальної функції держави також є пом’якшення наслідків і розв’язання таких проблем нинішнього перехідного періоду, як бідність, зростання безробіття, стабілізація рівня життя населення. Правове забезпечення соціальної функції регламентують Сімейний кодекс РФ, Трудовий кодекс РФ, Закон “ Про основні гарантії прав дитини в Російській Федерації”, укази Президента РФ “Про невідкладні заходи щодо забезпечення здоров’я населення” та т. ін. Проте здійснення цієї функції держави ще не відповідає висунутим до неї вимогам. В ситуації систематичних затримок заробітної плати, пенсій, допомог, девальвації рубля і зростання цін знижується рівень життя населення. Усунення негативних явищ, які порушують право громадян на гідне життя, - першочергове завдання держави, яке визначає зміст і роль її соціальної функції.

Функція розвитку культури, науки і освіти виникла замість існуючої раніше культур - но-виховної функції з властивим їй домінуванням монопольної державної ідеології. На відміну від колишньої нинішня функція розвитку культури, науки та освіти ґрунтується на визнанні Конституцією Російської Федерації (ст. 13) ідеологічної різноманітності, згідно з яким ніяка ідеологія не може встановлюватися як державна або обов’язкова.

Статтею 44 Конституції “кожному гарантується свобода літературної, художньої, наукової, технічної та інших видів творчості, викладання”, охорона інтелектуальної власності. Зміст цієї функції сьогодні становить державна підтримка розвитку культури - літератури, мистецтва, театру, кіно, музики, живопису, архітектури і т. ін.; фізичної культури і спорту; радіо, телебачення та інших засобів масової інформації; збереження історико-культурних пам’яток, історичних комплексів, заповідних територій, архівів, музеїв, бібліотек. Ця функція включає також: державну підтримку розвитку науки, створення сприятливих умов для творчої діяльності наукових колективів; заходи щодо поліпшення роботи загальноосвітньої школи.

Правовою основою здійснення цієї функції є Основи законодавства РФ про культуру, Закон Російської Федерації “Про освіту”, укази Президента РФ “Про деякі заходи щодо посилення державної підтримки науки та вищих навчальних закладів Російської Федерації” та ін. Труднощі, пов’язані зі здійсненням цієї функції, пояснюються в основному недостатнім виділенням коштів на розвиток культури, науки та освіти з державного бюджету.

Екологічна функція також називається функцією охорони природи і раціонального використання природних ресурсів. Об’єктивним фактором, що зумовлює необхідність такої основної державної функції, є розвиток науково-технічної революції та її наслідки для людини.

Створюючи величезні блага для людей, науково-технічна революція разом з тим неминуче пов’язана з украй інтенсивним залученням навколишнього середовища до суспільного виробництва, що, у свою чергу, призводить до різного роду негативних наслідків в екологічних системах: забруднення повітря і водних джерел, підвищення радіації, створює загрозу рослинному і тваринному світу, здоров’ю і життю людини. У цих умовах проблема екології вийшла за межі не тільки окремої країни, а й у глобальному світі, міжнародному масштабі і перетворилася на проблему порятунку землі, збереження людства. Основний зміст екологічної функції становить державне управління координації діяльності в галузі охорони навколишнього середовища, регулювання природокористування, забезпечення екологічної безпеки, поліпшення якості навколишнього середовища.

За допомогою законодавства держава встановлює правовий режим природокористування, бере на себе обов’язок перед своїми громадянами із забезпечення нормального середовища проживання. Основними нормативними актами, що регулюють цю функцію, є: Конституція РФ, закони РФ “Про охорону навколишнього середовища”, “Про основи лісового законодавства”, “Про надра”, “Про екологічну експертизу”, “Про радіаційну безпеку населення” і т.ін.

Функція оподаткування і стягнення податків характеризує напрям діяльності держави, який охоплювався раніше більш загальною, господарсько-організаторською функцією. У нових умовах розвитку Росії внаслідок зростання ролі цієї функції, значного розширення обсягу й ускладнення змісту ця функція, будучи тісно пов’язаною з економічною, виділилася в одну із самостійних основних функцій. Її зміст становлять: формування і утримання скарбниці держави, поповнення скарбниці за рахунок усіх видів податків. Базовими нормативними актами, що регулюють виконання функції, є Федеральний закон “Про основи податкової системи в Російській Федерації” і Податковий кодекс РФ. У них визначені види податків, об’єкти оподаткування і зборів, права, обов’язки і відповідальність платників податків. Нинішні кризові явища в економіці з особливою гостротою поставили завдання, пов’язане з аналізованою функцією, щодо оптимального збирання податків у скарбницю. Проте разом з тим у міру стабілізації ситуації все повніше має виявлятися і таке важливе призначення податкової функції, як її регулюючі впливи на економіку.

Функція охорони прав і свобод громадян, усіх форм власності, правопорядку є триєдиною. В сучасних умовах істотних змін і розвитку зазнали кожен з нерозривно пов’язаних між собою її компонентів. Конституція РФ (ст. 2), визнавши людину, її права і свободи вищою цінністю, вперше закріпила захист прав і свобод людини і громадянина як обов’язок держави. Тим самим охорона і розвиток різнобічних прав і свобод громадян мають бути сенсом діяльності всіх законодавчих, виконавчих і судових органів державної влади. На жаль, це конституційна вимога поки ще належно не виконується. Новим у змісті цієї функції є те, що відповідно до ст. 8 Конституції “в Росії визнаються і захищаються так само приватна, державна і муніципальна власність”. Згідно із цим передусім повинен забезпечуватися рівний правовий захист усіх форм власності. На сьогодні зросло значення охорони правопорядку, що передбачає забезпечення режиму законності, запобігання правопорушенням і зменшення їх кількості. Забезпечення невідворотності покарання за злочин незалежно від того, ким він учинений, - не тільки обов’язок, а й службова функція органів правопорядку та їх посадових осіб. Особливе місце в правовому забезпеченні цієї функції займають: Кримінальний кодекс РФ, закони РФ “Про боротьбу з тероризмом”, “Про судову систему в Російській Федерації”, “Про прокуратуру” і т. ін.

Основні зовнішні функції. Останнім часом змінилася не тільки Росія, а й весь світ. Відійшли в минуле глобальна конфронтація і пряма загроза ядерної війни. Відповідно суттєвих змін зазнали основні зовнішні функції Російської держави. Одні з них відпали (функції співробітництва із соціалістичними країнами та взаємодопомоги, допомоги державам, що розвиваються), інші дістати подальшого розвитку, треті виникли (функції співробітництва з країнами СНД, інтеграція у світову економіку). Основні зовнішні функції виражають завдання зовнішньої політики Російської Федерації.

Функція оборони, незважаючи на поліпшення міжнародної ситуації, зумовлена існуванням у Росії ще численних зовнішньополітичних проблем, зокрема, не зникли осередки локальних конфліктів біля російських кордонів. Відповідно до цієї функції Збройні Сили РФ призначені для відбиття агресії, спрямованої проти Росії, збройного захисту цілісності держави та недоторканності території. Оборонна функція реалізується через вжиття комплексу заходів (військових, економічних, правових, ідеологічних, організаційних та ін.) щодо забезпечення військової безпеки держави. Вона має комплексний характер і здійснюється економічними, політичними, ідеологічними, дипломатичними, військовими та іншими засобами.

Функція забезпечення миру і підтримки світового порядку зумовлена тим, що пріоритетами в діяльності Росії щодо забезпечення миру є недопущення нової глобальної війни, зокрема “холодної”, зміцнення обов’язку нерозповсюдження зброї масового знищення та новітніх військових технологій. З огляду на свій потенціал, геополітичне положення і вплив Російська держава несе особливу відповідальність за підтримку стабільності і порядку в сучасному світі.

Функція співробітництва і зміцнення зв’язків з країнами СНД спрямована на сферу особливої відповідальності і особливих відносин Росії та її сусідів. Функція проявляється в перспективному розвитку таких документів, як Договір про Союз Білорусі та Росії, Договір про дружбу, співпрацю і партнерство між Росією і Україною, Договір з Республікою Казахстан та ін.

Функція співдружності з іншими країнами включає кілька таких підфункцій:

  1. Співробітництво з членами світового співтовариства з підтримки миру та світового правопорядку. Це передбачає діяльність зі збереження миру, запобігання війні, роззброювання, ліквідації ядерної зброї, боротьби зі злочинами (ІНТЕРПОЛ), з підтримки світового порядку, врегулювання міжнаціональних конфліктів.
  2. Економічна, торговельно-фінансова співпраця. Світове господарство, наука і культура, зв’язок і технології розвиваються за єдиними економічними законами. Відбувається подальша спеціалізація держав на міжнародному ринку праці, виробництва і збуту товарів. Економічна, фінансово-кредитна система будь-якої цивілізованої держави поступово стає частиною міжнародного господарства та фінансово-кредитної системи. Проблеми в економіці однієї країни в сучасних умовах неминуче позначаються на стані інших держав. Важливого значення набуває співробітництво країн через міжнародні організації ООН, ЄЕС, СОТ, банківські установи та ін.
  3. Культурне і науково-технічне співробітництво. Дедалі більший вплив культурного, науково-технічного процесів на життя людей зумовив необхідність координації діяльності держав в інтересах вирішення глобальних проблем сучасності і соціального розвитку. В Організації Об’єднаних Націй таку співпрацю координують спеціалізовані установи з питань освіти, науки і культури (ЮНЕСКО), Міжнародне агентство з атомної енергії (МАГАТЕ) та ін. З ініціативи цих та інших спеціалізованих органів ООН проводяться численні міжнародні фестивалі, виставки, конгреси і семінари. Здійснюються спільні розробки вченими і науковими організаціями багатьох країн. Розвиваються міжнародний ринок науково-технічних знань (купівля-продаж патентів, ліцензій, технологій тощо), творів музичного та сценічного мистецтва, міжнародний книгообмін.
  4. Міжнародна охорона навколишнього середовища. Ця функція виділилася в самостійну сферу діяльності більшості держав сучасності. Екологічна ситуація з кожним роком погіршується, що ставить під загрозу життя людини на Землі. Забруднення природи має наднаціональний характер, для нього не існує кордонів. Це вимагає скоординованої, цілеспрямованої діяльності всіх держав. Така діяльність широко проводиться спеціалізованими органами ООН та іншими міждержавними організаціями.

Функція інтеграції у світову економіку та співпраці з іншими країнами у вирішенні глобальних проблем як самостійний напрям діяльності Росії виокремилися лише останнім часом. Новий характер міжнародних зв’язків відкрив сприятливі можливості для більш ефективної реалізації інтересів Росії в галузі економіки, торгівлі, бізнесу. Діючи в цьому напрямі, Росія вступила в основні міжнародні економічні організації, уклала угоду про партнерство і співробітництво з Європейським Союзом. Також реалізація цієї функції уможливлює для Росії вирішення глобальних проблем, які зачіпають інтереси кожного народу і людства в цілому. Це проблеми освоєння космосу і безпеки планети, захисту Світового океану, охорони рослинного і тваринного світу, запобігання великим виробничим аваріям, катастрофам та ліквідація їх наслідків.

Основні тенденції модернізації державного управління

Діюча система організації органів державної влади не забезпечує виконання прийнятих рішень (або забезпечує із суттєвими побічними ефектами) при незадовільній їх якості. Численні квапливі спроби її реформування навряд чи виправдані, оскільки отримані результати є гіршими від очікуваних.

Формальні межі різних видів реформ державного апарату (адміністративної, бюджетної, державної служби) досить розмиті. Будь-які спроби оптимізації в цій галузі завжди піддаються критиці через відсутність цільової функції державного управління, визнаних інтегральних індикаторів оцінки його якості і коректних методик їх вимірювання. У результаті позиція реформаторів держави спочатку набагато слабша, ніж консультантів у приватному секторі, де кінцеві індикатори успішності більш зрозумілі (прибуток, капіталізація компанії і т. ін.) і легко вимірювані. Завдяки розвитку організаційного менеджменту в приватному секторі можна пов’язати стратегічний рівень управління компанією (місія, цілі) з операційним (процеси, структури). Аналогічний підхід до реформування державного апарату практично не реалізується: виникає розрив між рівнем стратегічних (по суті, політичних) рішень та їх операційним вираженням (структура органів влади, адміністративно-управлінські процеси, інформатизація).

Таким чином, проблема оптимізації державного управління існує на двох рівнях: підвищення якості схвалюваних рішень (насамперед стратегічних), що тісно пов’язано із сукупністю і обсягом повноважень (функціями, межами) держави, і вдосконалення адміністративно- управлінських процесів виконання державних функцій. При цьому в обох випадках визначити операційні критерії оптимальності державного управління дуже складно. Набагато простіше виявити критерії неоптимальності управлінських рішень або процесів їх виконання або використовувати підхід, коли вимоги до результатів державного управління задаються “ ззовні” щодо державного апарату - громадянським суспільством. Процеси реформування у сфері державного управління (в сукупності вони нині визначаються як “адміністративна реформа”) можуть розглядатися як застосування якоїсь комбінації базових інструментів, що умовно можна назвати “технологічними”, “інституційними” і “кадровими”.

  1. “Технологічний” інструментарій являє собою набір управлінських технологій, які раціоналізують внутрішні процедури діяльності органів влади, але не зачіпають рівень і якість політичних (стратегічних) рішень, спосіб виконання доручення “зверху” у найбільш економічний спосіб. Ці інструменти пов’язані насамперед з перенесенням усталених управлінських технологій бізнесу, таких як управління кадрами, бізнес-процесами, планування, впровадження механізмів аутсорсингу, результативних контрактів (для підвідомчих установ і організацій), у практику державного управління. Самі технології запозичуються із асортименту сучасного менеджменту. При цьому акцент ставиться на формалізації процедур і внутрішньому контролі їх виконання. Таким чином, “технологічний” підхід впливає на реальну операційну діяльність, суттєво зменшуючи витрати взаємодії агентів з державою, але не піддаючи серйозному аналізу саму необхідність подібної взаємодії.
  2. “Інституціональний” інструментарій передбачає створення стійких інститутів громадської участі в процесах підготовки та прийняття державних управлінських рішень, коригування самих рішень і процедур їх реалізації органами влади, а також формування прийнятих і підтриманих суспільством механізмів зворотного зв’язку. Розвиток таких інститутів приводить до часткового заміщення внутрішнього контролю стійкими формами взаємодії органів влади та інститутів громадянського суспільства (СРО - саморегулююча організація, НКО - некомерційна організація, колегіальні органи і т. ін.), становлення процедур поза- і досудового оскарження. Застосування “ інституціональних” інструментів сприяє сприйняттю державних чиновників як “найманих менеджерів”, посиленню впливу організованих груп громадянського суспільства на будь-які політичні рішення законодавчої і виконавчої гілок влади.
  3. “Кадровий” інструментарій є традиційним для адміністративної системи Росії і полягає в підтримці стабільності системи управління шляхом призначення керівників, які орієнтовані на роботу з поточною управлінською командою і мають чітко поставлені завдання розвитку (регулювання), що перебувають у їх віданні. Це означає перерозподіл посад і повноважень між органами влади, включаючи створення нових без зміни суті їх діяльності в рамках існуючих функцій (повноважень).

Значення досвіду для України

Для України важливо сформувати нормативну і методичну базу підвищення якості виконання державних функцій, надання державних і муніципальних послуг, а також розробити механізми управління і стимулювання реалізації адміністративної реформи в Україні, як це було зроблено в Російській Федерації згідно з Концепцією адміністративної реформи РФ, схваленою розпорядженням Уряду Російської Федерації № 1789-р від 25 жовтня 2005 р.

Цілями такої реформи в Україні могли б бути: підвищення якості і доступності державних послуг; обмеження втручання держави в економічну діяльність суб’єктів підприємництва, у тому числі припинення надлишкового державного регулювання; підвищення ефективності діяльності органів виконавчої влади.

Важливим результатом запозичення досвіду РФ в Україні може стати розробка і подальше схвалення законопроекту “Про організацію надання державних і муніципальних послуг”, як це було відтворено у Федеральному законі РФ від 27 липня 2010 р. № 210-ФЗ, і яким вперше на законодавчому рівні були закладені основи для реалізації основних заходів адміністративної реформи.

Україні слід звернути увагу на напрями Концепції, відповідно до якої проводилася робота в Росії:

- імплементація управління за результатами і проектного управління;

- регламентація і стандартизація державних (муніципальних) функцій і послуг;

- надання інформації про державні послуги і державні послуги, які надаються в електронній формі;

- організація надання державних і муніципальних послуг за принципом “єдиного вікна” на базі багатофункціональних центрів надання державних і муніципальних послуг;

- оптимізація функцій органів виконавчої влади;

- розміщення державного і муніципального замовлення;

- протидія корупції.

Результати реалізації Концепції адміністративної реформи вказують на збереження актуальності більшості визначених нею напрямів удосконалення державного управління. Крім того, є сфери, що виокремилися з Концепції адміністративної реформи в самостійні напрями, які сприяють удосконаленню системи державного управління в Російській Федерації.

Якщо б така робота проводилась в Україні, це дало б змогу істотно поглибити і розширити насамперед напрями удосконалення механізмів державного регулювання (ліцензування, акредитація, державний (муніципальний) контроль і нагляд, інформативний порядок початку підприємницької діяльності тощо) для комплексного аналізу окремих галузей економіки. З урахуванням цього в Росії і була розроблена Концепція зниження адміністративних бар’єрів і підвищення доступності державних і муніципальних послуг на 2011-2013 рр.

Питання з підготовки до іспиту

  1. Система державного управління Сполучених Штатів Америки.
  2. Система державного управління Канади.
  3. Система державного управління Республіки Польща.
  4. Система державного управління Сполученого Королівства Великобританії і Північної Ірландії.
  5. Система державного управління Італійської Республіки.
  6. Система державного управління Російської Федерації.
  7. Система державного управління Республіки Франція.
  8. Система державного управління Федеративної Республіки Німеччини.
  9. Система державного управління України.

Теми творчих робіт

  1. Порівняльний аналіз системи управління в Україні та Сполучених Штатах Америки.
  2. Порівняльний аналіз системи управління в Україні та Канаді.
  3. Порівняльний аналіз системи управління в Україні та Республіці Польща.
  4. Порівняльний аналіз системи управління в Україні та Сполученому Королівстві Великобританії і Північної Ірландії.
  5. Порівняльний аналіз системи управління в Україні та Італійській Республіці.
  6. Порівняльний аналіз системи управління в Україні та Російській Федерації.
  7. Порівняльний аналіз системи управління в Україні та Республіці Франція.
  8. Порівняльний аналіз системи управління в Україні та Федеративній Республіці Німеччини.
  9. Тенденції розвитку державного управління в Україні.