Безконтактні адміністративні послуги Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру: питання теорії та практики

2.2. Стадії адміністративної процедури з надання безконтактних адміністративних послуг Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру

Як відомо, для адміністративної процедури характерною є відповідна стадійність. Більше того, як вказувалось у попередніх розділах дослідження, стадійність є одною з ознак адміністративної процедури (спеціальний, офіційно визначений законом порядок). В адміністративно-

правовій літературі в цілому наявна певна єдність поглядів щодо виділення стадій адміністративної процедури надання адміністративних послуг. Так зокрема, Г.М. Писаренко виділяє як стадії «провадження щодо надання адміністративних послуг наступні дії: а) подання заяви та прийняття її до розгляду державним органом, посадовою особою; б) розгляд справи, вибір відповідних матеріальних правових норм; в) винесення рішення; г) виконання рішення; д) оскарження рішення» [59, с. 11]. В цілому підтримуючи запропоновану вченою стадійність згаданої адміністративної процедури слід зазначити, що не зовсім вдалим є виокремлення вибору відповідних матеріальних правових норм як окремої стадії. На нашу думку, визначення групи правових норм, що необхідно застосовувати в тому чи іншому випадку під час адміністративної процедури надання адміністративних послуг є фактично змістом всіх стадій вказаної процедури, оскільки правозастосовник повинен здійснювати вказані процедурні дії і під час прийняття заяви про послуги і під час винесення та виконання рішення, а також під час оскарження прийнятого рішення. При цьому як представник суб´єкта надання адміністративної послуги, так і сам заявник обирають матеріальні норми, що підлягають застосуванню. Правозастосовник це робить з метою правильного виконання покладених на нього повноважень, а заявник - з метою повноти та законності реалізації своїх прав.

У свою чергу, Є.О. Легеза пропонує власну структуру відповідної адміністративної процедури: 1) звернення особи та прийняття заяви до розгляду; 2) розгляд справи; 3) вирішення справи; 4) оскарження прийнятого рішення як факультативний етап; 5) виконання рішення [150]. Натомість О.В. Тер-Степанян, яка досліджує питання адміністративної процедура з надання адміністративних послуг з видачі ліцензій на право провадження господарської діяльності у сфері телекомунікацій, виділяє такі стадії вказаної процедурної діяльності: 1) стадія подання суб´єктом господарювання заяви до органу публічної влади, який має відповідні повноваження (прийом і реєстрація документів, необхідних для видачі ліцензії); 2) стадія перевірки, вивчення, розгляду матеріалів справи з метою підготовки та прийняття рішення (розгляд документів у встановлений термін; проведення перевірок та експертизи, ухвалення рішення про видачу ліцензії); 3) видання дозвільного документа (оформлення ліцензії, її реєстрація) [151, с. 9]. При цьому, досліджуючи адміністративні послуги з ведення реєстрів операторів, провайдерів телекомунікацій та операторів поштового зв´язку, вчена зазначає, що процедура включення до реєстру операторів, провайдерів телекомунікацій складається з таких стадій: 1) стадія розгляду документів та прийняття рішення; 2) стадія внесення операторів, провайдерів телекомунікацій до реєстру; 3) стадія внесення змін до реєстру [151, с. 9]. Вбачається, що О.В. Тер- Степанян дещо штучно і безпідставно спрощує вказану адміністративну процедуру за рахунок вилучення такої хоча і факультативної, проте надзвичайно важливої з точки зору забезпечення прав особи стадії як оскарження прийнятого рішення.

Якщо вести мову про стадії адміністративної процедури надання послуг органами публічної адміністрації, в тому числі й Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру можна, спираючись на чинне законодавство та окреслені вище наукові підходи, запропонувати власний варіант стадій відповідної адміністративної процедури. Зокрема можна виділити наступні процедурні дії:

  1. Подання заяви на отримання адміністративної послуги.
  2. Розгляд заяви особи на отримання адміністративної послуги та прийняття рішення про надання адміністративної послуги чи відмову в її наданні.
  3. Оскарження рішення про надання чи відмову в наданні адміністративної послуги.
  4. Видання адміністративного акту (виконання рішення, прийнятого за результатами розгляду заяви про надання адміністративної послуги).

Слід підкреслити, що процедура надання безконтактних адміністративних послуг Держгеокадастру України хоча й має ті ж самі стадії та етапи, однак їх зміст відрізняється від загальної адміністративної процедури. Отже, спробуємо розкрити зміст стадій надання безконтактних адміністративних послуг під кутом зору порівняльної характеристики двох процедур («контактної» та «електронної»).

1. Подання заяви на отримання адміністративної послуги. За загальним правилом заява на отримання адміністративної послуги (далі - заява) подається в письмовій, усній чи електронній формі.

Письмова заява може бути подана суб´єкту надання адміністративної послуги особисто суб´єктом звернення або його представником (законним представником), надіслана поштою. У свою чергу, в разі надання адміністративних послуг в електронній формі заява може бути подана через Єдиний державний портал адміністративних послуг, у тому числі через інтегровані з ним інформаційні системи державних органів та органів місцевого самоврядування. Зокрема, якщо особа бажає одержати послугу через Єдиний державний портал адміністративних послуг вона має здійснити низку операційних заходів.

По-перше, заявник має відвідати сайт Єдиного державного порталу та ознайомитись із інформацією про адміністративну послугу, яку він бажає одержати.

По-друге, особа має ідентифікуватись в так званому особистому кабінеті, який створюється для одержувачів послуг та використовується як механізм спілкування між заявником та надавачем послуг. Ідентифікація є звичайною, проте необхідною, процедурою розпізнавання особи. На даному етапі функціонування Єдиного державного порталу адміністративних послуг (наразі діє портал, що є пілотною версією Єдиного державного порталу) для ідентифікації особи заявника використовувається електронний цифровий підпис. Відповідно до Закону України від 22 травня 2003 року «Про електронний цифровий підпис», електронний цифровий підпис - це вид електронного підпису, отриманого за результатом криптографічного перетворення набору електронних даних, який додається до цього набору або логічно з ним поєднується і дає змогу підтвердити його цілісність та ідентифікувати підписувача. Електронний цифровий підпис накладається за допомогою особистого ключа та перевіряється за допомогою відкритого ключа [120]. Однак, як слушно вказує Д. Кирилюк, для того, щоб в своїй діяльності використовувати електронний цифровий підпис, необхідно у центрі сертифікації ключів отримати сертифікат ключа, який містить відкритий ключ, блок даних та електронний цифровий підпис (дане твердження випливає зі змісту статей 1, 2, 3, 6 Закону «Про електронний цифровий підпис») [152]. На жаль, як засвідчує практика, кількість громадян України, що користуються електронним цифровим підписом є дуже незначною. Як правило, це категорія приватних підприємців, переважна ж більшість інших категорій фізичних осіб такого підпису не мають.

По-третє, особа повинна подати відповідні документи в електронному вигляді. При цьому, електронний підпис засвідчить автентичність документів. Перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, визначаються спеціальним законом (наприклад, для одержання такої послуги як видача витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки від особи вимагається лише звернення юридичної або фізичної особи землевласника або землекористувача, органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування та копія довіреності - для уповноваженої особи). Натомість, ч. 7 ст. 9 Закону України «Про адміністративні послуги» передбачає, що для отримання адміністративної послуги суб´єкт звернення у випадках, передбачених законом, подає документи (якщо відомості, що містяться в них, не внесені до відповідних інформаційних баз в обсязі, достатньому для надання адміністративної послуги), зокрема:

1) документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, у тому числі військовослужбовців;

2) документи, що посвідчують: особу іноземця; особу без громадянства; отримання статусу біженця чи притулку в Україні (зокрема, посвідчення біженця, посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, посвідчення особи, якій надано тимчасовий захист);

3) документи військового обліку;

4) свідоцтва про державну реєстрацію актів цивільного стану;

5) документи, що підтверджують надання особі спеціального права на керування транспортним засобом відповідної категорії;

6) документи, що посвідчують проходження обов´язкового технічного контролю транспортних засобів відповідної категорії;

7) документи на транспортний засіб та його складові частини, у тому числі реєстраційні документи;

8) документи про трудову діяльність, трудовий стаж і заробітну плату громадянина;

9) документи про освіту та/або професійну кваліфікацію, науковий ступінь та вчене звання і документи, пов´язані з проходженням навчання, що надаються закладами освіти;

10) довідки, висновки та інші документи, що надаються закладами охорони здоров´я;

11) документи Національного архівного фонду та інші архівні документи відповідно до законодавства про Національний архівний фонд та архівні установи;

12) рішення, вироки, ухвали і постанови судів;

13) установчі документи юридичної особи;

14) рішення, висновки і дозволи, що приймаються (надаються) органами опіки та піклування відповідно до законодавства;

15) документи медико-соціальної експертизи;

16) посвідчення та документи, що підтверджують право громадянина на отримання соціальної допомоги;

17) документи про державні і відомчі нагороди, державні премії та знаки розрізнення [75].

Якщо говорити безпосередньо про безконтактні адміністративні послуги, що надаються Держгеокадастром України то на прикладі такої послуги як замовлення витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку проілюструємо порядок звернення особи за її одержанням. Зокрема, особа подає заяву в якій зазначається: кадастровий номер земельної ділянки; електронна адреса заявника; тип (форма) особи (фізична або юридична); ПІБ особи; ідентифікаційний (податковий) номер; адреса проживання фізичної особи/місцезнаходження юридичної особи; номер телефону заявника; вид документу, що посвідчує особу, його реквізити; номер документу, що посвідчує повноваження діяти від імені особи (довіреність); П.І.Б. уповноваженої особи на отримання витягу; інформація про центр надання адміністративних послуг, в якому особа бажає одержати витяг; форма видачі витягу; тип документа на право власності та його реквізити; надати інформацію про дозвіл на обробку персональних даних з метою отримання відповідних послуг та використання цих даних для ведення Державного земельного кадастру згідно з вимогами законодавств. Оформивши запит про послугу, заявник одержує реквізити для її оплати, що можна також здійснити он-лайн.

Замовлення витягу про нормативну грошову оцінку землі передбачає схожий алгоритм дій. Так, як вже вказувалось у попередньому розділі, для замовлення витягу потрібно знайти за кадастровим номером необхідну ділянку на сайті Публічної кадастрової карти України та натиснути на функцію замовлення послуги. Також треба заповнити он-лайн форму (аналогічна до вищенаведе- ної) та обрати один з 660 центрів надання адміністративних послуг, у якому замовник має намір отримати готовий документ. При цьому така послуга надається безкоштовно.

Дещо складнішої є процедура щодо отримання відомостей про власників та користувачів земельних ділянок.

Так, для отримання інформації потрібно не тільки оформити запит, але і пройти електронну ідентифікацію, оскільки відповідно до статті 36 Закону України від 07 липня 2011 року «Про державний земельний кадастр», доступ до «Інформації про право власності та речові права на земельну ділянку», можливий за умови ідентифікації особи, яка отримує доступ до інформації, з використанням електронного цифрового підпису чи іншого альтернативного засобу ідентифікації особи. Інформація про перегляд відомостей про право власності та речові права на земельні ділянки, зберігається. Власник (землекористувач) земельної ділянки, подавши заяву до «органу, що здійснює ведення Державного земельного кадастру», зможе отримати інформацію про осіб, які отримували доступ до «Інформації про право власності та речові права» на дану земельну ділянку [116]. При цьому, слід як позитив відзначити, що така ідентифікація здійснюється не тільки за допомогою електронного цифрового підпису, але і шляхом застосування БапкІБ Приватбанку або BankID Ощадбанку.

Підсумовуючи розгляд першої стадії слід відзначити, що наразі потребує подальшого удосконалення процедура електронного звернення особи за одержанням адміністративної послуги через Єдиний державний портал адміністративних послуг, а саме у частині можливості використання альтеративних електронному цифровому підпису методів ідентифікації особи (наприклад, паспорти громадянина України у форматі картки, що містить безконтактну електронну схему (Ш-картки) з ЕЦП, або БапкІБ як спосіб верифікації громадян через банки тощо).

2. Розгляд заяви особи на отримання адміністративної послуги та прийняття рішення про надання адміністративної послуги чи відмову в її наданні. Вказана стадія є спільною для всіх адміністративних процедур щодо надання різних адміністративних послуг незалежно від способу їх одержання. Цей етап включає процедурні дії з боку суб´єкта надання адміністративної послуги щодо таких аспектів як: визначення обсягу інформації й переліку документів, необхідних для надання послуги, а також наданих суб´єктом звернення; у встановлених законом випадках визначення обсягу інформації й переліку документів, яких не вистачає для надання послуги та які перебувають у володінні суб´єкта надання адміністративних послуг або у володінні органів публічного адміністрування; отримання відповідних документів чи інформації без участі суб´єкта звернення на підставі поданих відомостей у заяві, у тому числі шляхом доступу до інформаційних систем або баз даних інших суб´єктів надання адміністративних послуг, підприємств, установ чи організацій, що належать до сфери їх управління, або через систему електронної взаємодії державних електронних інформаційних ресурсів, а також запитів до підприємств, установ чи організацій, що належать до сфери управління суб´єкта надання адміністративної послуги, які володіють документами або інформацією, необхідними для надання такої послуги; визначення достатнос- ті/неповноти матеріалів адміністративної справи та їх відповідності/невідповідності передбаченим законодавством підставам з метою прийняття відповідного рішення: надати послугу або відмовити у наданні послуги.

Суб´єкт надання адміністративних послуг забезпечує можливість безоплатного одержання суб´єктами звернення у достатній кількості бланків заяв та інших документів, необхідних для звернення щодо надання адміністративної послуги, в тому числі одержання бланків з веб- сайтів суб´єктів надання адміністративних послуг, у центрах надання адміністративних послуг. Суб´єкт надання адміністративних послуг забезпечує вільний доступ до своїх приміщень, в яких здійснюється прийом суб´єктів звернень, у тому числі належні умови для доступу осіб з обмеженими фізичними можливостями.

У разі надання адміністративної послуги суб´єктом, який діє на засадах колегіальності, рішення про надання адміністративної послуги або про відмову в її наданні приймається у визначений законом строк, а в разі неможливості прийняття зазначеного рішення у такий строк - на першому засіданні (слуханні) після закінчення цього строку.

3. Оскарження рішення про надання чи відмову в наданні адміністративної послуги. Вказана стадія, як і попередня, є характерною як для контактних, так і для безконтактних адміністративних послуг. Як вже було зазначено, хоча ця стадія адміністративної процедури і є факультативною, проте про надзвичайну важливість процедури оскарження свідчить значна кількість наукових досліджень присвячених безпосередньо цій стадії адміністративної процедури надання адміністративної послуги. Зокрема, Р.О. Кукурудз, який ґрунтовно досліджував засади апеляції в адміністративно - юрисдикційному процесі, вказує, що інститут апеляції в адміністративній юрисдикції, як гарантія дотримання конституційних прав людини, вимагає ґрунтовних і глибоких наукових досліджень, метою яких має стати оптимізація й підвищення ефективності апеляційного механізму, та інституту оскарження в цілому в адмініст- ративно-юрисдикційному процесі.

На думку вченого, апеляція в адміністративній юрисдикції - це врегульований законодавством порядок оскарження фізичною чи юридичною особою (апелянтом) до вищестоящого органу відповідної юрисдикції, порядок перегляду таким органом актів, рішень, дій чи бездіяльності відповідних суб´єктів, які на думку апелянта порушують його права та охоронювані законом інтереси, або рішення (постанова) прийняте на підставі неправильного та неповного встановлення фактичних обставин справи, або з підстав невідповідності рішення вимогам матеріального і процесуального права, з метою забезпечення захисту прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, забезпечення права на судовий захист та дотримання принципу законності та правопорядку [153, с. 4-5, 181].

Натомість безпосередньо питанням оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів публічної адміністрації з надання адміністративних послуг присвячено ряд праць та наукових досліджень Д.О. Власенка. На думку вченого, під оскарженням рішень, дій чи бездіяльності органів публічної адміністрації з надання адміністративних послуг, слід розуміти нормативно врегульований порядок вчинення процесуальних дій, що забезпечують законний і об´єктивний розгляд справ у адміністративному та/або судовому порядку щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб із приводу розгляду заяви фізичної або юридичної особи про видачу адміністративного акта (рішення, постанова або ухвала на отримання дозволу, ліцензії, реєстрації, посвідчення, сертифікату тощо) [154, с. 4]. У цілому відзначаючи ґрунтовність обраного Д.О. Власенком підходу до дослідження порушеної ним проблематики слід відмітити, що запропонований ним варіант вказаної дефініції потребує деяких уточнень, які зокрема стосуються наступного. По-перше, вчений-адміністративіст вказує, що відповідні дії з оскарження є процесуальними, хоча далі за текстом вказує, що розгляд подібних справ здійснюється як в адміністративному, так і судовому порядку. Тобто необхідно уточнити, що такі дії можуть мати як процесуальний, так і процедурний характер. По-друге, на нашу думку, Д.О. Власенко безпідставно скорочує перелік суб´єктів надання послуг до органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, залишаючи за його межами державні підприємства та організації.

Разом з тим, слід підтримати думку Д.О. Власенка щодо виділення стадій такого оскарження. Зокрема, як стверджує вчений-адміністративіст, до стадій оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів публічної адміністрації з надання адміністративних послуг в адміністративному порядку слід віднести: подання заяви і прийняття її до розгляду державним органом, посадовою особою; розгляд справи, вибір відповідних матеріальних правових норм; винесення рішення; оскарження рішення; виконання рішення.

У свою чергу, у судовому провадженні оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів публічної адміністрації з надання адміністративних послуг, на слушну думку Д.О. Власенка, можна виокремити дві основні групи стадій: обов´язкові (конститутивні) та необов´язкові (факультативні). До обов´язкових (конститутивних) стадій належать розгляд та вирішення конкретної адміністративної справи: порушення адміністративної справи в адміністративному суді (звернення до адміністративного суду та відкриття провадження в адміністративній справі); підготовка адміністративної справи до судового розгляду (підготовче провадження); судовий розгляд адміністративної справи; виконання судових рішень в адміністративних справах. Необов´язкові (факультативні) стадії оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів публічної адміністрації з надання адміністративних послуг складаються з: апеляційного оскарження рішень адміністративних судів першої інстанції (апеляційне провадження); касаційного оскарження рішень адміністративних судів першої та апеляційної інстанції (касаційне провадження); перегляду адміністративних справ Верховним Судом України; провадження за нововиявле- ними обставинами; виконавчого провадження (виконання судових рішень в адміністративних справах) [155, с. 82-83].

Також варто підтримати вченого у його аргументах щодо доцільності запровадження скороченого провадження з оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів публічної адміністрації з надання адміністративних послуг у порядку адміністративного судочинства [154, с. 4]. Вбачається, що запровадження спрощеного режиму оскарження значно покращить динаміку задоволення потреб громадян та юридичних осіб в одержанні тих чи інших адміністративних послугах.

Разом з тим, деякі законодавчі пропозиції Д.О. Власен- ка суперечать Конституції України. Зокрема, обґрунтовується доцільність запровадження обов´язковості стадії оскарження результатів правозастосовчої діяльності уповноважених владних суб´єктів у сфері надання адміністративних послуг в адміністративному порядку. На думку вченого-адміністративіста, встановлення обов´язкової стадії оскарження результатів правозасто- совчої діяльності суб´єктів публічної адміністрації спростить подальший судовий розгляд адміністративного позову і забезпечить підвищення ефективності внутрішньовідомчого контролю у сфері публічного адміністру- вання. у частині [154, с. 11]. Проте, вказана теза прямо суперечить одразу двом статтям Основного Закону України, а саме ст. 55, яка передбачає, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб та ст. 124, згідно якої юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.

До речи, такий висновок був встановлений ще Рішенням Конституційного Суду України від 09 липня 2002 року у справі № 1-2/2002 за конституційним зверненням Товариства з обмеженою відповідальністю «Торговий Дім «Кампус Коттон клаб» щодо офіційного тлумачення положення частини другої статті 124 Конституції України (справа про досудове врегулювання спорів), в якому підкреслено, що положення частини другої статті 124 Конституції України щодо поширення юрисдикції судів на всі правовідносини, що виникають у державі, в аспекті конституційного звернення необхідно розуміти так, що право особи (громадянина України, іноземця, особи без громадянства, юридичної особи) на звернення до суду за вирішенням спору не може бути обмежене законом, іншими нормативно-правовими актами [156].

Завершуючи розгляд стадії оскарження, слід вказати, що відповідно до чинного законодавства, а саме до ст. 19 Закону України «Про адміністративні послуги» оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів публічної адміністрації з надання адміністративних послуг відбувається в порядку адміністративного судочинства, шляхом подання адміністративного позову за правилами КАС України. Разом з тим, порядок адміністративного оскарження, хоча й не закріплюється вищеназваним Законом, проте регулюється Законом України від 02 жовтня 1996 року «Про звернення громадян». Зокрема, вказаним Законом передбачається, що особа має право подати скаргу, яка є зверненням з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об´єднань громадян, посадових осіб [157].

При цьому, варто додати, що для безконтактних адміністративних послуг має бути забезпечено можливість їх оскарження в електронному режимі. Такий спосіб оскарження має передбачати не тільки можливість оскарження шляхом надсилання скарги на електронну адресу, але й за допомогою широко розвинутої за кордоном практики використання на відповідних порталах адміністративних послуг або інтегрованих інформаційних систем так званих «лінків» з назвою «complaint», «appeal» (скарга, апеляція). При натисканні такого «лінку» особа автоматично має одержувати форму скарги із відповідними полями для заповненнями (реквізити та причина оскарження). Із надсиланням такої скарги має автоматично розпочинатись перебіг строку її розгляду, порушення якого тягне за собою юридичну відповідальність для особи, яка її розглядає. Про результати розгляду скарги особа повинна повідомлятись шляхом надсилання інформації на її електронну адресу.

4. Видання адміністративного акту (виконання рішення, прийнятого за результатами розгляду заяви про надання адміністративної послуги). Як слушно вказує А.О. Міськевич, останню стадію відокремлено від стадії вирішення адміністративної справи не випадково. Ці стадії різняться як часовою, так і змістовною детермінантою: між прийнятим рішенням (та його виконанням минає певний проміжок часу (іноді місяць і більше). Натомість зміст визначається вже не розумово- аналітичною діяльністю (як на стадії прийняття управлінського рішення), а організаційною зі створення умов для зовнішнього вираження вже прийнятого рішення [158, с. 83-84].

Як відомо, характерною ознакою адміністративної процедури, в тому числі і щодо надання адміністративних послуг, є видання у результаті підсумкового документу - адміністративного акту. Зупинимо більш ґрунтовну увагу на визначенні змісту та ознак цієї правової категорії.

Як слушно вказує В.П. Тимощук, це питання потрібно розглядати виходячи з напрацювань представників загальної теорії права, і, зокрема, їх підходів до визначення таких категорій як «акт» та «правовий акт». Наприклад, С.С. Алєксєєвим пропонується розуміти правовий акт одночасно як:

а) дію (поведінку), як правило правомірну, тобто юридичний факт, який є підставою для певних правових наслідків;

б) результат правомірної дії, тобто юридично значущий, змістовний елемент правової системи (юридична норма, індивідуальний припис, акт «автономного» регулювання), який увійшов до правової матерії внаслідок правотворчої, владної індивідуально-правової чи автономної діяльності суб´єктів;

в) юридичний документ, тобто зовнішній словесно- документальний оформлений вираз волі, який закріплює правомірну поведінку та її результат [159, с. 192].

Натомість в адміністративному праві під «актом», як правило, розуміється вольова дія (волевиявлення). Найчастіше волевиявлення суб´єктів публічної адміністрації знаходить свій вираз у формі документа. Більше того, якщо таке волевиявлення потребує спеціального оформлення (свідоцтва, ліцензії тощо), то це безпосередньо впливає на можливість використання адміністративного акта, тобто на набуття адміністративним актом чинності [18, с. 243].

В.П. Тимощук ґрунтовно окреслює риси таких адміністративних актів. По-перше, вказує вчений, це індивідуальність (конкретність). Із посиланням на праці Н.В. Александровой вітчизняний дослідник проблем публічного адміністрування, підкреслює, що ці акти стосуються конкретних осіб та їхніх відносин, їх головною рисою є конкретність, зокрема: а) чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб´єктами адміністративного права, які видають такі акти; б) розв´язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; в) чітка визначеність адресата - конкретної особи або осіб; г) виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами [160, с. 151].

По-друге, це акт адміністративного органу, тобто суб´єкта, уповноваженого на здійснення адміністративної влади. В.П. Тимощук при цьому наголошує, що «адмі- ністративність» визначається насамперед характером конкретних повноважень. Наприклад, як зазначається у монографії «Адміністративні акти: процедура прийняття та припинення дії» адміністративним актом має вважатися рішення місцевої ради (органу не виконавчого, а представницького) про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення.

Третьою ознакою адміністративних актів, на слушну думку вченого, є прямий вплив на приватних осіб, тобто зовнішня дія адміністративного акта. Акцент на зовнішній дії адміністративного акта дозволяє відмежовувати такі акти від внутрішньо спрямованих актів, наприклад, щодо вирішення організаційних питань всередині адміністративного органу [16, с. 24-25]. Важливим буде зазначити (до речи, на цьому акцентує і В.П. Тимощук), що саме такий «обрис» перманентних рис адміністративного акту характерний для німецької адміністративно- правової доктрини, на яку орієнтуються деякі сучасні вітчизняні дослідники (зокрема Р.С. Мельник, В.М. Бев- зенко та інші), що дозволяє зробити припущення про те, що наукове бачення та підходи до розуміння адміністративного акту українських науковців в цілому сформоване саме на базі вчень адміністративістів Федеративної Республіки Німеччина.

Такий висновок зокрема підтверджується тим, що у німецькій правовій літературі під адміністративним актом розуміється кожне розпорядження, рішення або суверенний захід, який приймає орган влади для врегулювання окремого випадку у сфері публічного права і який має безпосередню, спрямовану назовні правову дію [161, с 206]. Виходячи з цієї норми, характерними рисами адміністративного акта є: 1) він може набувати форми розпорядження, рішення або суверенного заходу; 2) приймається органом влади; 3) приймається з метою врегулювання окремого випадку у сфері публічного права; 4) спрямовується назовні [162]. Таким чином, В.П. Тимощук зазначає, що німецькими вченими акцентується увага та трьох суттєвих ознаках адміністративного акта: 1) ним здійснюється врегулювання (вирішення) окремого, конкретного випадку; 2) є рішенням органу публічного управління; 3) має безпосередню зовнішню дію (спрямований назовні) [163; 16, с. 25].

Колектив авторів підручнику «Загальне адміністративне право», спираючись на вище вказані праці В.П. Тимощука, вважає, що адміністративний акт - це рішення (юридичний акт) індивідуальної дії, прийняте суб´єктом публічної адміністрації, спрямоване на набуття, зміну чи припинення прав та обов´язків фізичної або юридичної особи (осіб) [16, с. 245]. На переконання В.М. Бевзенка, адміністративним актом є вчинені у письмовій чи конк- людентній формі рішення, дія чи бездіяльність суб´єкта владних повноважень (суб´єкта публічної адміністрації), у зв´язку із виконанням цим суб´єктом його компетенції [96, с. 14-15].

На думку О. Ілюшик, адміністративний акт є основним засобом, який використовується органами виконавчої влади в управлінській діяльності [164, с. 97]. При цьому вчена його ототожнює з правовим актом державної виконавчої влади, що на нашу думку, є помилковим та абсолютно невиправданим. По-перше, адміністративні акти можуть видаватись не тільки органами державної виконавчої влади, але й іншими суб´єктами публічної адміністрації, зокрема органами місцевого самоврядування. По-друге, запропонована О. Ілюшик дефініція дає дещо помилкове уявлення про зміст адміністративного акту, оскільки вказівка на те, що такі акти «використовуються органами виконавчої влади в управлінській діяльності» дає змогу включати в їх розуміння й акти внутрішньо організаційного значення, які як було встановлено вище, не можуть вважатись адміністративними актами як такими.

Саме у правильному контексті, як нам вбачається, і на підставі норм проекту Адміністративно-процедурного кодексу виокремлює риси адміністративного акту Н.Г. Плахотнюк. До таких характеристик науковець зок- рема відносить: 1) виступає як правовий акт індивідуальної дії; 2) є результатом розгляду адміністративної справи; 3) приймається адміністративним органом; 4) приймається у встановленому порядку; 5) спрямований на створення, зміну чи припинення прав та обов´язків фізичної або юридичної особи (осіб) [165, с. 397]. Справедливим буде зазначити, що запропонований Н.Г. Плахотнюком варіант в цілому відповідає вищенаведеним думкам В.П. Тимощука. Н.Г. Плахотнюк підкреслює, що обраний підхід дозволяє відмежувати адміністративний акт не лише від актів нормативних, але і від інших індивідуальних актів органів влади загалом і державного управління зокрема. (індивідуальні акти органів державного управління, які видаються в межах установчої чи кадрової процедур і отримують назву внутрішньо чи зовнішньо організаційні: щодо утворення, реорганізації чи ліквідації підпорядкованих органів чи їх структурних підрозділів, призначення на посади керівників і заступників органів влади та ін. [165, с. 397].

Доволі змістовне визначення надає О.Г. Юшкевич, на переконання якої, адміністративний акт - це будь-який окремий захід або прийняте рішення в ході здійснення публічної влади у формі нормативного або індивідуального акта управління, спрямоване на набуття, зміну чи припинення прав та обов´язків фізичних або юридичних осіб з метою забезпечення захисту інтересів держави, громадського порядку, прав і свобод особи, інтересів підприємств, установ, організацій. З іншого боку, як вказує О.Г. Юшкевич, адміністративним актом також є письмово зафіксована дія, якою завершується адміністративне провадження з надання адміністарвтиної послуги [39, с. 62].

Схоже визначення, розглядаючи адміністративні акти органів виконавчої влади, наводить І.А. Артеменко - підзаконне, владне, загальнообов´язкове, одностороннє волевиявлення-рішення органів виконавчої влади (посадових осіб), що прийняте в межах їх компетенції та містить норми права або індивідуальні приписи щодо виконання завдань і реалізації функцій цих органів, пов´язане з виникненням, зміною чи припиненням правовідносин із метою забезпечення прав, свобод та законних інтересів приватної особи [166, с. 39].

Слід відзначити, що дефініцію «адміністративний акт» не можна вважати новою для вітчизняного законодавства. Так, наприклад, в Адміністративному кодексі УРСР 1927 року використовувався термін «загальний адміністративний акт», під яким розумілися «інструкції і обіжники, а також обов´язкові постанови» , хоча це були насамперед нормативні акти. Але і в той період вітчизняні вчені-адміністративісти стверджували, що терміном «адміністративний акт» найчастіше називають акти індивідуальні та конкретні, на противагу актам нормативним [167, с. 165; 18, с. 244-245].

За часів же незалежної України перша сформульована дефініція «адміністративний акт» на нормативному рівні містилась у Тимчасовому порядку надання адміністративних послуг, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2009 р. № 737, відповідно до якого, адміністративний акт - це прийняте суб´єктом рішення індивідуальної дії, спрямоване на набуття, зміну чи припинення прав та обов´язків особи [78]. На даний час, враховуючи те, що вказаний Тимчасовий порядок втратив чинність, жодного легального визначення терміну «адміністративний акт» немає. Згадка про нього є лише в зразках перспективної нормотворчості. Так, в проекті Адміністративно-процедурного кодексу України, адміністративний акт визначено як рішення (правовий акт, документ, відмітка в документі) індивідуальної дії, прийняте адміністративним органом за результатами розгляду адміністративної справи відповідно до цього Кодексу, спрямоване на набуття, зміну чи припинення прав та обов´язків фізичної або юридичної особи (осіб) [81]. Цікаво, що у так би мовити доктринальному варіанті проекту цього кодифікованого акту, розробленого співробітниками Центру політико-правових, вживається інша назва цього терміну і пропонується дещо інший її зміст, а саме: індивідуальний адміністративний акт - це рішення адміністративного органу, яким завершується вирішення індивідуальної адміністративної справи [168].

Підсумовуючи розгляд нормативного та доктринального розуміння інституту адміністративного акту, слід зазначити, що вказаний акт індивідуального характеру, як результат надання адміністративної послуги, яким завершується (оформлюється) процедура надання послуги, може мати вираз у формі витягу, свідоцтва, висновку, довідки, рішення, дозволу тощо.

Повертаючись до безпосереднього предмету дослідження, слід вказати, що за загальним правилом, адміністративна послуга вважається наданою з моменту отримання її суб´єктом звернення особисто або направлення поштою (рекомендованим листом з повідомленням про вручення) листа з повідомленням про можливість отримання такої послуги на адресу суб´єкта звернення. У випадках, передбачених законодавством, відповідний документ може бути надісланий поштою (рекомендованим листом з повідомленням про вручення) або за допомогою засобів телекомунікаційного зв´язку. При цьому строк доставки поштової кореспонденції не зараховується до строку надання адміністративної послуги. При цьому суб´єкт надання адміністративних послуг надає адміністративну послугу, а центр надання адміністративних послуг забезпечує організацію надання такої послуги у найкоротший строк та за мінімальної кількості відвідувань суб´єктом звернення [75].

Слід зазначити, що ЦНАПи буквально не належать до суб´єктів надання адміністративних послуг. ЦНАПи не надають адміністративні послуги безпосередньо, а забезпечують організацію надання адміністративних послуг шляхом взаємодії з суб´єктами надання адміністративних послуг. І лише частиною 4 статті 13 Закону України «Про адміністративні послуги» передбачено можливість здійснювати надання адміністративних послуг адміністратору ЦНАП у випадках, передбачених законом. У цьому разі може йтися про оформлення безпосередньо адміністратором так званих швидких адміністративних послуг, як то здійснення видачі витягів, виписок, довідок з реєстрів, баз даних тощо. При цьому Закон визначає, що надання адміністративних послуг безпосередньо адміністратором ЦНАП можливе лише за умови якщо відповідні повноваження будуть закріплені у спеціальному законі. Тобто у цьому випадку адміністратор ЦНАП виступатиме суб´єктом надання адміністративних послуг [169, с. 152].

Якщо говорити про такий варіант одержання результату послуги як через Єдиний державний портал адміністративних послуг, то у даному випадку отримання послуги відбуватиметься в особистому кабінеті шляхом надання результату послуги в електронному вигляді. При цьому, як слушно зауважують автори Науково- практичного коментарю до Закону України «Про адміністративні послуги», в особи завжди зберігатиметься можливість і фізичного (особистого) звернення за адміністративною послугою до відповідного суб´єкта надання адміністративних послуг або ЦНАП, а також використання інших способів та засобів (пошта, електронна пошта, телефон тощо). При цьому обмеження, передбачене частиною 8 статті 12 вказаного Закону, за якою «суб´єктам надання адміністративних послуг забороняється здійснювати прийом заяв суб´єктів звернень щодо надання адміністративних послуг, видавати суб´єктам звернень оформлені результати надання адміністративних послуг, якщо такі послуги за законом надаються через центри надання адміністративних послуг». Тобто у суб´єкта звернення немає можливості альтернативного вибору звертатися за однією (однаковою) послугою або до суб´єкта надання адміністративних послуг, або до ЦНАП. Це обмеження встановлене законодавцем для забезпечення порядку у прийомі суб´єктів звернень, у документообігу та в раціональному використанні публічних ресурсів на інфраструктуру [169, с. 153].

Зокрема, процедура з надання такої послуги Держгео- кадастру України як державна реєстрація земельної ділянки з видачею витягу з Державного земельного кадастру здійснюється наступним чином. Особа разом із заявою про державну реєстрацію земельної ділянки за формою, встановленою Порядком ведення Державного земельного кадастру, подає оригінал погодженої відповідно до законодавства документації із землеустрою, яка є підставою для формування земельної ділянки (разом з позитивним висновком державної експертизи землевпорядної документації у разі, коли така документація підлягає обов´язковій державній експертизі землевпорядної документації) та електронний документ. Строк надання послуги - протягом 14 календарних днів з дня реєстрації заяви про надання послуги. Результатом надання є: відкриття Поземельної книги на земельну ділянку; витяг з Державного земельного кадастру на підтвердження державної реєстрації земельної ділянки; відмова у здійсненні державної реєстрації земельної ділянки. На наступних етапах розвитку Єдиного порталу планується, що всі послуги такого характеру будуть надаватись в електронному вигляді (по мірі готовності суб´єктів надання). Наразі, як вже вказувалось, Єдиний державний портал адміністративних послуг працює в інформаційному режимі та забезпечує вичерпною інформацією про: адміністративну послугу; список, шаблони та зразки документів необхідних для отримання послуги; контактну інформацію та місце отримання послуги. У цьому контексті слід підтримати В.П. Тимощука у тезі про те, що зважаючи на проблеми з розробленням і запуском Порталу, в т.ч. через відсутність державного фінансування, і суттєвий прогрес у розвитку локальних електронних ресурсів (як-от веб-сайтів окремих органів чи ЦНАП, регіональних та місцевих порталів адміністративних послуг) було б доцільно підкоригувати норми Закону та передбачити гнучкіший підхід до електронізації у сфері адміністративних послуг [170, с. 28].

Завершуючи тезу про функціонування Єдиного державного порталу адміністративних послуг слід обов´язково зазначити, що наразі нещодавно запрацював альтернативний проект - іgov.org.ua Портал державних послуг. Цей портал зроблено волонтерською командою iGov в рамках боротьби з корупцією в Україні та вдосконалення бізнес-процесів в державних органах. На даний час сервіс доступний лише для окремих регіонів, а деякі послуги надаються лише в окремих містах України.

Слід підкреслити, що на цьому порталі зібрано послуги, які державні органи України надають громадянам та бізнесу. Частина послуг надається через Інтернет, інша частина послуг все ще очікує на своє впровадження в електронній формі. Станом на квітень 2016 року 270 адміністративних послуг вже доступно в он-лайн режимі, близько 60 - очікуються найближчим часом. Так, наприклад, така послуга як одержання відомостей з державного земельного кадастру у формі витягу з державного земельного кадастру про землі в межах території адміністративно-територіальних одиниць надається у три кроки:

Крок 1: заявник входить у систему через ВапкШ (увівши дані Інтернет-банку, який приєднаний до системи), або за допомогою електронного цифрового підпису. Особа обирає район або місто, де вона проживає, заповнює поля з необхідними даними (більшість даних заповнюється автоматично при використанні ВапкШ). Після цих дій заява приймається до опрацювання. Крок 2: за декілька днів на вказану заявником електронну адресу надходить лист з результатом розгляду його заяви адміністратором ЦНАП. Якщо рішення позитивне, звернення передається кадастровому реєстратору; якщо негативне - у листі вказується причина відмови. Крок 3: після опрацювання звернення кадастровим реєстратором споживач одержує лист з електронною копією довідки та інформацією про те, де Ви зможете забрати оригінал довідки. В деяких випадках реєстратор може відмовити в опрацюванні звернення.

Повертаючись до процедури з надання такої послуги Держгеокадастру як державна реєстрація земельної ділянки з видачею витягу з Державного земельного кадастру, слід зазначити, що способом отримання результату (адміністративний акт) є: витяг з Державного земельного кадастру на підтвердження державної реєстрації земельної ділянки або відмова у здійсненні державної реєстрації земельної ділянки видається заявнику (уповноваженій особі заявника), надсилається поштою на адресу, вказану заявником у заяві. Послугу можна одержати в ЦНАП.

У свою чергу, така безконтактна адміністративна послуга Держгеокадастру як замовлення витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку хоча й одержується через ЦНАП, проте повідомлення про її готовність надсилається на електронну адресу, вказану заявником.

Натомість отримання відомостей про власників та користувачів земельних ділянок здійснюється системою (за допомогою Публічної кадастрової карти України) автоматично шляхом надання відомостей про права власності на землю та дату їх набуття.

Таким чином, підбиваючи підсумок розгляду стадій адміністративної процедури з надання безконтактних адміністративних послуг Держгеокадастру України, слід зазначити, що вказана процедура в цілому здійснюється за тим ж стадіями як і контактні адміністративні послуги, а саме:

  1. Подання заяви на отримання адміністративної послуги.
  2. Розгляд заяви особи на отримання адміністративної послуги та прийняття рішення про надання адміністративної послуги чи відмову в її наданні.
  3. Оскарження рішення про надання чи відмову в наданні адміністративної послуги.
  4. Видання адміністративного акту (виконання рішення, прийнятого за результатами розгляду заяви про надання адміністративної послуги).

При цьому, безконтактна форма передбачає електронний варіант звернення (через мережу Інтернет, в тому числі - Єдиний державний портал адміністративний послуг або портал Публічної кадастрової карти України) та може одержуватись автоматично або шляхом повідомлення на електронну адресу заявника.