Міграційне право України

2. Адміністративне правопорушення в міграційній сфері, його ознаки та склад

Фактичну підставу адміністративної відповідальності в кожному конкретному випадку становить адміністративне правопорушення у сфері регулювання міграційних процесів в Україні. Відповідно до ч. 1 ст. 9 КУпАП адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права та свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.

Адміністративне правопорушення в міграційній сфері — це, перш за все, діяння, поведінка, вчинок людини, дія чи бездіяльність, це акт зовнішнього виявлення ставлення особи до реальної дійсності, інших людей, держави та суспільства. Закону непідвладні переконання й думки людей, якщо вони не знайшли зовнішнього виявлення. Таке діяння має визнаватися адміністративним проступком за наявності певних ознак, до яких традиційно відносять суспільну шкідливість, протиправність, винність та адміністративну караність.

Суспільна шкідливість діяння означає, що дія чи бездіяльність заподіює або створює загрозу заподіяння певної шкоди (матеріального, морального, організаційного чи іншого характеру) суспільним відносинам у сфері регулювання міграційних процесів в Україні.

Протиправність діяння означає, що дію чи бездіяльність у законі прямо названо правопорушенням. Діяння, які визнаються адміністративними правопорушеннями, перераховано в особливій частині розділу II КУпАП (глава 15) та в деяких інших нормативних актах. У разі встановлення адміністративної відповідальності за нові діяння або скасування відповідальності, яка існувала раніше, до КУпАП вносяться зміни та доповнення. Ознака протиправності означає також неприпустимість застосування аналогії закону, що сприяє зміцненню законності, виключає можливість притягнення до адміністративної відповідальності за діяння, не передбачені законодавством про адміністративні правопорушення.

Адміністративним проступком може бути тільки винне діяння, тобто свідомий, вольовий акт протиправної поведінки. Вина полягає в психічному ставленні особи до діяння та його шкідливих наслідків і може бути умисною або необережною.

Адміністративна караність діяння передбачає, що адміністративним проступком визнається тільки таке протиправне винне діяння, за яке законодавством передбачено особливий вид державного примусу — адміністративну відповідальність.

Розглянуті вище ознаки характеризують адміністративне правопорушення як фактичну підставу адміністративної відповідальності, як явище реальної дійсності, тобто складають його матеріальне поняття; вони є найбільш характерними і суттєвими, властивими будь-якому адміністративному проступку. Матеріальне поняття правопорушення конкретизується в законодавстві про адміністративні правопорушення у формі конкретних складів проступку, в яких законом передбачено необхідні та специфічні ознаки того чи іншого конкретного діяння.

Відрізняються адміністративні проступки за специфічними ознаками, які характеризують їх об’єктивні й суб’єктивні сторони, тобто за складом. Таким чином, склад адміністративного правопорушення в міграційній сфері — це сукупність встановлених законом об’єктивних і суб’єктивних ознак, які характеризують це діяння як адміністративний проступок.

Склади конкретних проступків виконують важливу функцію, оскільки вони встановлюють юридичні підстави адміністративної відповідальності й передбачають можливість застосування заходів адміністративного впливу. Вони забезпечують однакове застосування закону, правильну кваліфікацію проступків, гарантують захист від необґрунтованого притягнення громадян до адміністративної відповідальності й обмежують відповідальність рамками вчиненого.

До складу адміністративного правопорушення в міграційній сфері належать ознаки, які характеризують об’єкт, об’єктивну сторону, суб’єктивну сторону і суб’єкта проступку.

Об’єкт адміністративного правопорушення в міграційній сфері — це суспільні відносини, що охороняються міграційним законодавством.

Залежно від ступеня узагальнення та рівня абстрагування розрізняють загальний, родовий, видовий та безпосередній об’єкти проступків.

Загальним об’єктом адміністративних проступків є суспільні відносини, що мають дві ознаки: по-перше, вони регулюються різними галузями права, по-друге, охороняються адміністративними санкціями.

Суспільні відносини у міграційній сфері є видовим об’єктом адміністративних правопорушень, які закріплено в главі 15 розділу II КУпАП, родовим об’єктом яких є встановлений порядок управління.

Безпосереднім об’єктом адміністративного проступку є конкретні суспільні відносини в сфері регулювання міграційних процесів, що охороняються адміністративною санкцією.

Об’єктивну сторону адміністративних порушень у міграційній сфері характеризують ознаки, які визначають акт зовнішньої поведінки правопорушника. До них належать діяння (дія чи бездіяльність), його шкідливі наслідки, причинний зв’язок між діянням і наслідками, місце, час, обстановка, спосіб, знаряддя та засоби вчинення проступку.

Основною і обов’язковою ознакою об’єктивної сторони є протиправне діяння, відсутність її виключає склад будь-якого адміністративного правопорушення. Це може бути як дія (наприклад, умисне зіпсуття паспорта, перевезення водіями іноземців та осіб без громадянства на порушення встановлених правил перебування іноземців та осіб без громадянства в Україні, перетинання державного кордону України будь-яким способом поза пунктами пропуску через державний кордон

України), так і бездіяльність, коли закон вимагає активних дій (невжиття громадянами, які запросили в Україну іноземців та осіб без громадянства в приватних справах і надали їм жилу площу, заходів до забезпечення у встановленому порядку їх своєчасної реєстрації; допущення громадянами проживання у займаних ними жилих приміщеннях осіб без паспортів або без реєстрації місця проживання чи перебування тощо).

Усі інші ознаки мають факультативний характер, тобто вони обов’язкові лише в тих випадках, коли прямо передбачені законом. Так, шкідливі наслідки та причинний зв’язок є обов’язковими тільки для матеріальних складів проступків, у результаті яких завжди заподіюється матеріальна шкода. Але більшість адміністративних порушень міграційного законодавства характеризується недодержанням різних загальнообов’язкових правил, коли діяння становить склад проступку незалежно від настання шкідливих наслідків матеріального характеру. Ці склади є формальними. У деяких статтях міститься вказівка лише на шкідливі наслідки («зіпсуття», «втрата» тощо), діяння ж розуміється саме собою.

Місце, час, обстановка, спосіб, знаряддя та засоби вчинення проступку можуть бути обов’язковими ознаками, якщо їх включено до конкретного складу проступку в міграційній сфері (наприклад, ч. З ст. 206-1 КУпАП — перевезення іноземців та осіб без громадянства в обладнаних власниками транспортних засобів або водіями спеціальних схованках для перевезення людей — вказує на певний спосіб вчинення правопорушення або за допомогою певних засобів).

Стаття 204-1 КУпАП передбачає адміністративну відповідальність за незакінчені дії (спроба перетинання державного кордону України будь-яким способом поза пунктами пропуску через державний кордон України), загальної ж норми про стадії адміністративного правопорушення немає, що цілком виправдано.

Суб’єктивну сторону адміністративного правопорушення в міграційній сфері становить пов’язана з його вчиненням психічна діяльність особи. До ознак, які характеризують суб’єктивну сторону, належать вина, мотив і мета вчинення правопорушення.

Вина — основна і обов’язкова ознака суб’єктивної сторони будь-якого адміністративного проступку. Це психічне ставлення особи до вчиненого нею суспільно шкідливого діяння та його наслідків, яке виявляється у формі умислу або необережності. Поняття цих форм вини розкривається у статтях 10 і 11 КУпАП. Адміністративне правопорушення визнається вчиненим умисно, коли особа, яка його вчинила, усвідомлювала протиправний характер своєї дії чи бездіяльності, передбачала її шкідливі наслідки і бажала їх або свідомо допускала настання цих наслідків (наприклад, умисне зіпсуття паспорту — ст. 198; допущення особами, відповідальними за додержання правил паспортної системи, проживання громадян без паспортів — ст. 199; порушення порядку надання іноземцям та особам без громадянства житла, транспортних засобів та сприяння в наданні інших послуг — ст. 206; обладнання власниками або водіями транспортних засобів спеціально прихованими або замаскованими місцями, які використовуються для перевезення нелегальних мігрантів, — ч. 2 ст. 206-1 КУпАП, тощо).

Учиненим з необережності правопорушення визнається тоді, коли особа передбачала можливість настання шкідливих наслідків своєї дії чи бездіяльності, але легковажно розраховувала на їх відвернення або не передбачала можливості настання таких наслідків, хоча повинна була і могла їх передбачити (втрата паспорту з необережності — ст. 198).

Мотив і мета вчинення адміністративного правопорушення — факультативні ознаки суб’єктивної сторони складу проступку. Під мотивом розуміється усвідомлене особою внутрішнє спонукання, яким вона керувалася під час вчинення проступку (корисливі, хуліганські тощо). Мета — це протиправний результат, наслідок якого прагне досягти особа вчиненням адміністративного правопорушення. Мотив і мета частіш за все до складу проступку не входять, хоча в деяких випадках лише вчинення діяння з певним мотивом або метою становить склад адміністративного правопорушення.

Суб’єктом адміністративного правопорушення в міграційній сфері чинний КУпАП визнає фізичну осудну особу, яка досягла на момент вчинення проступку віку, з якого настає адміністративна відповідальність.

Ознаки, які характеризують суб’єкта проступку, поділяють на загальні та спеціальні. Перші властиві будь-якому суб’єктові. Суб’єктом проступку, відповідно до КУпАП, може бути, по-перше, лише фізична особа, людина (громадянин України, іноземець, особа без громадянства). По-друге, суб’єктом адміністративного проступку може бути не будь-яка особа, а лише осудна. У законодавстві про адміністративні правопорушення не розкривається поняття осудності, воно випливає з визначення неосудності. Так, у ст. 20 КУпАП під неосудністю розуміється стан, в якому особа не могла усвідомлювати свої дії або керувати ними внаслідок хронічної душевної хвороби, тимчасового розладу душевної діяльності, слабоумства чи іншого хворобливого стану. Виходячи з цього, можна зробити висновок, що осудність — це здатність особи усвідомлювати свої дії та керувати ними. По-третє, суб’єктом проступку може бути особа, яка досягла на момент вчинення адміністративного правопорушення 16-річного віку.

Крім цих загальних ознак, у конкретних складах суб’єкт може характеризуватися ще й додатковими специфічними властивостями. Такі суб’єкти називаються спеціальними. До них можна віднести, наприклад, посадових осіб (ст. 204), осіб, відповідальних за додержання правил паспортної системи (ст. 199), власників або водіїв транспортних засобів (ст. 206-1), капітанів іноземних суден (ст. 207) тощо.

Усі ознаки складу адміністративного проступку є взаємопов’язаними та взаємозалежними, тобто їх сукупність являє собою цілісне системне утворення. Тому, якщо в діянні немає хоча б однієї з ознак, що містяться в складі, то в ньому немає і цього складу, тобто його не може бути кваліфіковано за конкретною статтею на основі норми права, що закріплює цей склад. Це означає, що в діянні або є інший склад, або немає ніякого.

Склади адміністративних правопорушень у міграційній сфері можна класифікувати за такими критеріями:

- залежно від характеру шкоди склади поділяють на матеріальні й формальні. До матеріальних належить склади, в яких міститься така ознака, як настання шкідливих матеріальних наслідків; описується дія, що обов’язково спричиняє шкідливі наслідки, хоча останні законом і не названо; причинний зв’язок між дією та наслідками, які стались унаслідок цієї дії чи бездіяльності. До формальних відносять склади, в яких немає ознаки настання шкідливих матеріальних наслідків. Більшість адміністративних порушень міграційного законодавства має формальний склад, наприклад, проживання за недійсним паспортом (ст. 197 КУпАП), прийняття паспорту в заставу (ст. 201 КУпАП). Необхідно підкреслити, що вчинення проступку, передбаченого статтею КУпАП, що містить формальний склад, нерідко тягне настання майнового збитку;

- залежно від правового статусу суб’єкта проступку їх можна поділити на вчинені громадянами України або іноземцями, або особами без громадянства. Крім того, залежно від суб’єкта проступку їх поділяють на особисті та службові. Склади адміністративних проступків поділяються на особисті й службові залежно від того, хто є суб’єктом проступку — просто громадянин (статті 97, 198, 202, 203 КУпАП) чи посадова особа (статті 199, 200, 201, 204, 207 КУпАП). Для посадового проступку характерно, що протиправне діяння має бути скоєне через дію по службі. Посадові особи, як зазначено у ст. 14 КУпАП, підлягають адміністративній відповідальності за адміністративні проступки, пов’язані з недодержанням установлених правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов’язків;

- залежно від структури склади можуть бути однозначними й альтернативними. Цей поділ має велике практичне значення. В однозначних складах чітко вказується ознака правопорушення (проступку), наприклад, порушення прикордонного режиму або режиму у пунктах пропуску через державний кордон України — ст. 202 КУпАП; прийняття посадовими особами підприємств, установ, організацій на роботу громадян без паспортів або з недійсними паспортами — ст. 200 КУпАП; невжиття громадянами, які запросили в Україну іноземців і осіб без громадянства в приватних справах і надали їм жилу площу, заходів до забезпечення у встановленому порядку їх своєчасної реєстрації — ст. 205 КУпАП тощо. В альтернативних складах називаються кілька варіантів ознак. Закон досить часто передбачає кілька варіантів дій, вчинення яких визнається проступком, при цьому проступком вважається вчинення як однієї з описаних дій, так і кількох (або навіть усіх). Наприклад, ст. 201 КУпАП установлює відповідальність

за незаконне вилучення посадовими особами паспортів у громадян або прийняття паспортів у заставу; ст. 206 КУпАП — надання громадянами іноземцям та особам без громадянства житла, транспортних засобів, сприяння їх незаконній реєстрації, оформленню документів на проживання чи навчання, прийняттю на роботу, а також надання інших послуг на порушення встановлених правил перебування іноземців та осіб без громадянства в Україні і правил транзитного проїзду їх через територію України; ст. 204- 1 КУпАП — перетинання або спроба перетинання державного кордону України будь-яким способом поза пунктами пропуску через державний кордон України або в пунктах пропуску через державний кордон України без відповідних документів або за документами, що містять недостовірні відомості про особу, чи без дозволу відповідних органів влади тощо;

- за особливостями конструкції склади поділяються на описові та бланкетні. Описові склади цілком розкривають зміст і суть діяння, що визнається адміністративним проступком, наприклад прийняття паспортів у заставу (ст. 201 КУпАП) або проживання громадян, зобов’язаних мати паспорт, без паспорта (ст. 197 КУпАП). Бланкетні склади вказують на те, що ознаки проступку містяться в окремо встановлених нормах і правилах, наприклад порушення іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні (ст. 203 КУпАП) або надання інших послуг на порушення встановлених в Україні правил транзитного проїзду іноземців та осіб без громадянства через територію України (ст. 206 КУпАП), тоді як вказані правила містяться в інших нормативних актах, тобто стаття КУпАП відсилає нас до іншого правового акта. Структуру ж складу адміністративного проступку складають об’єкт, об’єктивна сторона, суб’єкт і суб’єктивна сторона.

Ознаки, що характеризують об’єкт, об’єктивну сторону, суб’єктивну сторону та суб’єкта проступку в міграційній сфері, є основними або простими. Крім них встановлено додаткові ознаки, які підвищують ступінь суспільної шкідливості основного складу й називаються кваліфікуючими. До таких обставин належать, зокрема, повторне вчинення однорідного правопорушення (наприклад, ч. 2 ст. 200 КУпАП — порушення, допущене посадовою особою після застосування до неї протягом року заходу адміністративного стягнення за такі дії;

ч. 2 ст. 204-1 КУпАП — незаконне перетинання або спроба незаконного перетинання державного кордону України особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за одне з порушень, передбачених ч. 1 ст. 204-1 КУпАП; ч. 2 ст. 204-3 КУпАП — порушення порядку переміщення товарів до району або з району проведення антитерористичної операції особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за порушення, передбачене ч. 1 ст. 204-3 КУпАП); вчинення правопорушення групою осіб (наприклад, ч. 2 ст. 204-1, ч. 3 ст. 206-1 КУпАП) тощо. У нормах Особливої частини розділу II КУпАП склади з кваліфікуючими обставинами сформульовано вслід за основними, причому основні ознаки в них, як правило, не називаються, а дається посилання на відповідну статтю або частину статті, в якій сформульовано основний склад («порушення, передбачене частиною першою цієї статті...», «ті ж дії...» тощо). Наявність кваліфікуючих ознак завжди підвищує відповідальність за адміністративні правопорушення у сфері регулювання міграційних процесів в Україні.

Окремі властивості особи не входять до складу проступку, але мають важливе значення для визначення характеру й меж відповідальності за вчинене правопорушення. Зокрема, існують певні особливості застосування адміністративної відповідальності за порушення міграційного законодавства до осіб, які є спеціальними суб’єктами таких правопорушень.

Відповідно до ст. 16 КУпАП іноземці і особи без громадянства, які перебувають на території України, якщо вони не мають дипломатичного імунітету, підлягають адміністративній відповідальності на загальних підставах. До них може бути застосовано таке специфічне стягнення, як адміністративне видворення за межі України.

Якщо громадяни України, іноземці або особи без громадянства, які вчинили порушення міграційного законодавства є неповнолітніми (від 16 до 18 років), їх відповідальність визначається відповідно до статей 13, 24-1 КУпАП. До них, як правило, застосовуються заходи впливу, передбачені ст. 24-1 КУпАП. Ці заходи мають виховний характер, адміністративними стягненнями вони не визнаються, тому їх застосування не можна розглядати як реалізацію адміністративної відповідальності, хоча деякі науковці стверджують протилежне. До таких заходів належать зобов’язання публічно або в іншій формі попросити вибачення у потерпілого, попередження, догана або сувора догана, передача неповнолітнього під нагляд батькам або особам, які їх замінюють, чи під нагляд педагогічному або трудовому колективу за їх згодою, а також окремим громадянам на їх прохання. В окремих випадках неповнолітні віком від 16 до 18 років можуть нести адміністративну відповідальність на загальних підставах, однак і в цих випадках не виключається застосування заходів, передбачених ст. 24-1 КУпАП, якщо з урахуванням характеру вчиненого правопорушення й особи порушника до нього доцільніше застосувати саме ці заходи.

Відповідно до ст. 14 КУпАП посадові особи підлягають адміністративній відповідальності за недодержання правил у міграційній сфері, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов’язків. До них застосовуються більш суворі штрафні санкції порівняно зі звичайними громадянами, оскільки ці особи наділені правом здійснювати юридичні дії владного характеру. Так, наприклад, ст. 202 КУпАП передбачає за порушення прикордонного режиму або режиму у пунктах пропуску через державний кордон України накладення штрафу на громадян до 3 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, а на посадових осіб — від З до 7 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Як уже було зазначено, КУпАП визнає суб’єктами адміністративного правопорушення лише фізичних осіб. Але і юридичні особи можуть бути суб’єктом адміністративної відповідальності. Правове регулювання відповідальності юридичних осіб врегульовано багатьма законодавчими актами, серед яких Податковий кодекс України, Господарський кодекс України, окремі закони України, наприклад, «Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень» тощо.

Як відомо, юридичних осіб визнають суб’єктами правових відносин майже в усіх галузях права, за винятком тих, де це неможливо, виходячи з природи самих відносин (наприклад, у сімейному та кримінальному праві).

Адміністративна відповідальність юридичних осіб реалізується на загальних принципах адміністративної відповідальності та має ознаки, властиві адміністративній відповідальності фізичних осіб: підставою її є адміністративний проступок, за який передбачено адміністративні санкції; застосовується численними органами виконавчої влади та суддями (судами); характеризується оперативністю; застосовується за порушення норм інших галузей права — обслуговує їх; має особливе провадження.

Поряд з тим, адміністративна відповідальність юридичних осіб має свої особливості. До адміністративної відповідальності притягають не конкретного громадянина чи посадову особу, а в цілому підприємство, установу, організацію в особі адміністрації підприємства. Найпоширенішою мірою відповідальності, яка покладається на юридичних осіб, є штраф у різних формах.

Інститут адміністративної відповідальності юридичних осіб є досить складним для розуміння, адже не існує конкретно закріплених норм у єдиному нормативно-правовому акті, що регулювали б відносини в цій сфері. Розкиданість нормативних актів, що передбачають адміністративну відповідальність юридичних осіб, знижує її роль у механізмі боротьби з адміністративними правопорушеннями.

Глави 27, 28 Господарського кодексу України присвячено загальним питанням адміністративної відповідальності юридичних осіб. Відповідно до ст. 239 ГК України органи державної влади та органи місцевого самоврядування відповідно до своїх повноважень та у порядку, встановленому законом, можуть застосовувати до суб’єктів господарювання певне коло адміністративно-господарських санкцій, у тому числі й адміністративно-господарський штраф.

Накладення штрафів на юридичних осіб за порушення міграційного законодавства передбачається також законом України «Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень», ст. 1 якого встановлює, що підприємства (їх об’єднання), установи, організації, фізичні особи — підприємці, які здійснюють міжнародні пасажирські перевезення, за невиконання обов’язку перевірити перед початком міжнародного пасажирського перевезення наявність у пасажира документів, необхідних для в’їзду до держави прямування, транзиту, що призвело до перевезення чи спроби перевезення пасажира через державний кордон України без необхідних документів, несуть відповідальність у вигляді штрафу від 500 до 1000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян за кожного такого пасажира, але не більше 20 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян за одне перевезення. Справи про такі правопорушення розглядають відповідні органи охорони державного кордону України (ст. 2 зазначеного Закону). У тексті самого Закону не вказано, що це адміністративна відповідальність. Крім того, до суб’єкта правопорушення віднесено як юридичну, так і фізичну особу — підприємця.

Як зазначалося, відповідно до ст. 2 КУпАП систему законодавства про адміністративні правопорушення сьогодні складають Кодекс України про адміністративні правопорушення й окремі законодавчі акти. Закони України про адміністративні правопорушення до включення їх у встановленому порядку до КУпАП застосовуються безпосередньо. Положення КУпАП поширюються і на адміністративні правопорушення, відповідальність за вчинення яких передбачено законами, ще не включеними до Кодексу. Тобто склад вказаного правопорушення (ст. 1 Закону), вчиненого фізичною особою, необхідно перенести до глави 15 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Таким чином, щоб надалі забезпечити ефективне функціонування інституту адміністративної відповідальності юридичних осіб, слід встановити чіткий перелік адміністративних проступків, адміністративно-юрисдикційних органів, що здійснюють провадження у справах, а також визначити загальні правила застосування адміністративних стягнень.