Міграційне право України

2. Принципи діяльності, завдання та функції Державної міграційної служби України

Невід’ємними елементами правового статусу будь-якого державного органу, в тому числі Державної міграційної служби України, є принципи його діяльності, завдання та функції. Поглянемо більш детально на кожну із цих складових.

На сьогодні відсутній єдиний нормативно-правовий акт, який би визначав загальні правові засади державної міграційної політики в Україні, а отже немає й чітко встановленого переліку принципів, на яких має ґрунтуватися діяльність Державної міграційної служби України. Втім, скласти уявлення про їх коло можна на підставі змісту деяких інших законів, що тією чи іншою мірою регулюють її діяльність. Так, у законі України «Про центральні органи виконавчої влади» (2011 р.) закріплено, що діяльність міністерств та інших центральних органів виконавчої влади ґрунтується на принципах верховенства права, забезпечення дотримання прав і свобод людини і громадянина, безперервності, законності, забезпечення єдності державної політики, відкритості та прозорості, відповідальності. Міністерства діють за принципом єдиноначальності. Інші центральні органи виконавчої влади діють за принципом єдиноначальності, якщо інше не передбачено законом.

Відповідно до закону України «Про державну службу» (1993 р.) державна служба ґрунтується на таких основних принципах: служіння народу України; демократизму і законності; гуманізму і соціальної справедливості; пріоритету прав людини і громадянина; професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі; персональної відповідальності за виконання службових обов’язків і дисципліни; дотримання прав та законних інтересів органів місцевого і регіонального самоврядування; дотримання прав підприємств, установ і організацій, об’єднань громадян.

Згідно з новим законом «Про державну службу» (2011 р.), дата набрання чинності яким постійно переноситься, принципами державної служби є: 1) верховенство права; 2) патріотизм та служіння українському народу; 3) законність; 4) рівний доступ до державної служби; 5) професіоналізм; 6) доброчесність; 7) політична неупередженість; 8) прозорість діяльності; 9) персональна відповідальність державного службовця.

Також можна відзначити принципи, закріплені у таких нормативно-правових актах, як закони «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації» та «Про громадянство України», адже Державна міграційна служба у своїй діяльності застосовує їх норми, а отже повинна керуватися й принципами, передбаченими у цих законах.

У ст. 2 закону «Про інформацію» (1992 р.) вказано, що основними принципами інформаційних відносин є такі: гарантованість права на інформацію; відкритість, доступність інформації, свобода обміну інформацією; достовірність і повнота інформації; свобода вираження поглядів і переконань; правомірність одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації; захищеність особи від втручання в її особисте та сімейне життя.

Відповідно до ст. 4 закону України «Про доступ до публічної інформації» (2011 р.) доступ до публічної інформації здійснюється на таких принципах: 1) прозорості та відкритості діяльності суб’єктів владних повноважень; 2) вільного отримання та поширення інформації, крім обмежень, встановлених законом; 3) рівноправності, незалежно від ознак раси, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак.

Згідно з приписами ст. 2 закону «Про громадянство України» для сфери дії цього закону основними є такі принципи: 1) єдиного громадянства — громадянства держави Україна; 2) запобігання виникненню випадків безгромадянства; 3) неможливості позбавлення громадянина України громадянства України; 4) визнання права громадянина України на зміну громадянства; 5) неможливості автоматичного набуття громадянства України іноземцем чи особою без громадянства внаслідок укладення шлюбу з громадянином України або набуття громадянства України його дружиною (чоловіком) та автоматичного припинення громадянства України одним із подружжя внаслідок припинення шлюбу або припинення громадянства України другим із подружжя; 6) рівності перед законом громадян України незалежно від підстав, порядку і моменту набуття ними громадянства України; 7) збереження громадянства України незалежно від місця проживання громадянина України.

Під завданнями органів влади розуміють той обсяг роботи, який їм необхідно виконати, ті проблеми та питання, які вони повинні вирішити, реалізуючи своє соціальне призначення. Відповідно до Положення про Державну міграційну службу України її основними завданнями є:

- внесення пропозицій щодо формування державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів;

- реалізація державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів;

- реалізація в межах своєї компетенції державної політики у сфері волонтерської діяльності.

Виконуючи зазначені завдання, ДМС України здійснює свою діяльність за цілою низкою функціональних напрямків, які у загальному вигляді можна поділити на дві основні групи, а саме: функції, що мають зовнішній характер, тобто спрямовані на вирішення проблемних питань, які перебувають поза межами організаційної структури органів ДМС України, а також функції, що мають внутрішньоорганізаційне спрямування, відповідно, орієнтовані на вирішення проблем усередині системи ДМС України.

До функцій ДМС України, що мають зовнішнє спрямування, належать такі: 1) реалізація державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів; 2) внесення на розгляд міністра внутрішніх справ України пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.

При цьому ДМС відповідно до покладених на неї завдань:

1) узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до її компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів міністерств та в установленому порядку подає їх міністрові внутрішніх справ України;

2) проводить аналіз міграційної ситуації в Україні, проблем біженців та інших категорій мігрантів, розробляє поточні та довгострокові прогнози із зазначених питань;

3) здійснює у межах своєї компетенції провадження з питань прийняття (припинення) громадянства України та подає відповідні документи на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства, а також забезпечує виконання рішень Президента України з питань громадянства;

4) ухвалює відповідно до законодавства рішення про встановлення належності до громадянства України, оформлення набуття громадянства України та їх скасування;

5) готує пропозиції щодо визначення квоти імміграції на календарний рік;

6) ухвалює рішення про видачу дозволу на імміграцію, відмову в його видачі та скасування такого дозволу;

7) бере участь у межах, визначених законодавством, у вирішенні питань трудової міграції та питань, пов’язаних із навчанням в Україні іноземців та осіб без громадянства;

8) здійснює оформлення і видачу запрошень іноземцям та особам без громадянства на отримання візи для в’їзду в Україну, документів для тимчасового або постійного проживання в Україні, а також виїзду за її межі, вилучає такі документи та проставляє в документах, що посвідчують особу іноземців та осіб без громадянства, відмітки про заборону в’їзду в Україну в передбачених законодавством випадках;

9) ухвалює рішення про продовження (скорочення) строку тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства на території України, про добровільне повернення або примусове повернення іноземців та осіб без громадянства до країн їх громадянської належності або країн походження, звертається до судів з позовами про примусове видворення іноземців та осіб без громадянства, здійснює заходи, пов’язані з примусовим видворенням іноземців та осіб без громадянства з України;

10) здійснює оформлення і видачу громадянам України, які постійно проживають в Україні, документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство, тимчасово затримує та вилучає такі документи у передбачених законодавством випадках;

11) здійснює ідентифікацію громадян України, які втратили документи, що посвідчують особу, та осіб, які звернулися із заявами про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту в Україні, а також іноземців та осіб без громадянства, які втратили документи, що посвідчують особу, та підлягають видворенню або реадмісії;

12) виконує функції замовника з виготовлення та постачання бланків паспортних та інших документів, що посвідчують особу;

13) здійснює розроблення зразків заяв про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, та довідки про звернення за захистом в Україні;

14) ухвалює рішення про визнання іноземців та осіб без громадянства біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, про втрату, позбавлення статусу біженця або додаткового захисту і про скасування рішення про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;

15) збирає та аналізує інформацію про наявність у країнах походження біженців та осіб, які потребують додаткового та тимчасового захисту в Україні, умов, за яких такий захист надається;

16) надсилає компетентним органам влади інших держав запити щодо наявності в таких державах членів сім’ї осіб, які подали заяви про визнання біженцями або особами, які потребують додаткового захисту, чи яких було визнано біженцями або особами, які потребують додаткового захисту, і правових підстав для возз’єднання сімей;

17) розглядає скарги на рішення про відмову у прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, і скасування зазначених рішень, якщо вони були прийняті з порушенням законодавства;

18) вживає у межах своєї компетенції заходів для сприяння реалізації прав біженців та інших категорій мігрантів;

19) здійснює оформлення і видачу посвідчення біженця, посвідчення особи, якій надано додатковий захист в Україні, а також інших документів, передбачених законодавством для даних категорій осіб;

20) видає проїзні документи іноземцям та особам без громадянства, яких було визнано біженцями іншими країнами — учасниками Конвенції про статус біженців (1951 р.) та/або Протоколу щодо статусу біженців (1967 р.);

21) забезпечує функціонування пунктів тимчасового розміщення біженців та пунктів тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні;

22) бере участь у реалізації державної політики у сфері волонтерської діяльності щодо надання допомоги біженцям;

23) подає МВС для подальшого внесення Кабінетові Міністрів України пропозиції щодо необхідності ухвалення рішення про тимчасовий захист (припинення тимчасового захисту), веде реєстрацію осіб, яким надано такий захист;

24) здійснює реєстрацію (зняття з реєстрації) місця проживання (перебування) фізичних осіб, веде відповідний реєстраційний облік;

25) веде облік осіб, які отримали або які претендували на отримання статусу біженця чи особи, яка потребує додаткового захисту, осіб, які набули (припинили) громадянство України, та осіб, яким надано (скасовано) дозвіл на імміграцію в Україну, на всіх етапах проведення відповідних процедур;

26) здійснює розгляд звернень громадян з питань, пов’язаних з діяльністю ДМС, її територіальних органів та територіальних підрозділів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери її управління;

27) надає в установленому законодавством порядку органам ведення Державного реєстру виборців та іншим органам виконавчої влади передбачені законодавством відомості;

28) забезпечує створення, удосконалення, розвиток, супроводження та підтримку функціонування Єдиного державного демографічного реєстру, Національної системи біометричної верифікації та ідентифікації громадян України, іноземців та осіб без громадянства, розпорядником яких є ДМС, а також здійснює заходи із захисту інформації в них;

29) забезпечує підтримку функціонування Державної інформаційної системи реєстраційного обліку фізичних осіб та їх документування для створення Єдиного державного демографічного реєстру;

30) забезпечує у межах повноважень, передбачених законом, формування інформаційних ресурсів (баз, банків даних) щодо персональних даних фізичних осіб (у тому числі їх біометричних даних, параметрів), інших інформаційних ресурсів, необхідних для виконання покладених на ДМС завдань;

31) здійснює відповідно до закону заходи щодо запобігання та протидії нелегальній (незаконній) міграції, іншим порушенням міграційного законодавства;

32) здійснює міжнародне співробітництво, бере участь у розробленні проектів та укладенні міжнародних договорів України з питань громадянства, міграції, біженців, осіб, які потребують інших форм захисту, реєстрації фізичних осіб та реадмісії, забезпечує в межах своїх повноважень виконання укладених міжнародних договорів України;

33) здійснює відповідно до закону державний контроль за дотриманням законодавства у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів у передбачених законодавством випадках, притягає порушників до адміністративної відповідальності;

34) оформлює, видає, обмінює, пересилає, вилучає, повертає державі, знищує документи з безконтактним електронним носієм;

35) здійснює управління об’єктами державної власності, що належать до сфери управління ДМС;

36) надає адміністративні послуги відповідно до закону;

37) формує державне замовлення на підготовку фахівців у відповідній сфері;

38) виконує у межах своїх повноважень, передбачених законом, правозастосовні та правоохоронні функції;

39) здійснює інші повноваження, визначені законом.

ДМС України виконує такі функції внутрішньоорганізаційного (внутрішньосистемного) спрямування:

1) забезпечує в межах своїх повноважень, передбачених законом, здійснення заходів щодо запобігання корупції та контроль за їх реалізацією в апараті ДМС, її територіальних органах та територіальних підрозділах, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери її управління;

2) здійснює добір кадрів в апарат ДМС та на керівні посади в територіальні органи та територіальні підрозділи Служби, на підприємства, в установи та організації, що належать до сфери її управління, формує кадровий резерв на відповідні посади, організовує роботу з підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і працівників апарату ДМС, її територіальних органів та територіальних підрозділів;

3) контролює та координує діяльність територіальних органів та територіальних підрозділів ДМС;

4) надає територіальним органам та територіальним підрозділам методичну і практичну допомогу, проводить перевірки їх діяльності;

5) організовує планово-фінансову роботу в апараті ДМС, її територіальних органах та територіальних підрозділах, пунктах тимчасового розміщення біженців, пунктах тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери її управління, здійснює контроль за використанням фінансових і матеріальних ресурсів, забезпечує організацію та вдосконалення бухгалтерського обліку в установленому законодавством порядку;

6) взаємодіє з громадськими об’єднаннями та міжнародними неурядовими організаціями, в тому числі тими, що надають гуманітарну та інші види допомоги біженцям та іншим категоріям мігрантів, шляхом реалізації спільних проектів (програм);

7) забезпечує у межах повноважень, передбачених законом, виконання завдань мобілізаційної підготовки та мобілізаційної готовності держави;

8) організовує ведення діловодства та архівне зберігання документів в апараті ДМС відповідно до встановлених правил.

Спираючись на викладене, можемо стверджувати, що зараз Державна міграційна служба України має більш-менш чітко визначене законодавством коло завдань і функцій. Разом із тим, мусимо констатувати, що конкретизації потребує перелік принципів, на яких має відбуватися функціонування цього органу державної влади.