У більшості країн, де уряд формується парламентом, його організаційна структура включає обов´язкові компоненти, серед яких політична (за нею закріплюються функції комунікації із громадськістю, публічне обговорення та обґрунтування державної політики) та управлінська (до компетенції якої належить впровадження рішень, що приймаються). За всієї відмінності зв´язку публічно-політичної та адміністративної складових у різних країнах принциповим є те, що стійкість демократичного уряду визначається мірою його адекватності потребам розвитку суспільства та здатністю до оперативного реагування на потреби суспільства.
Розглянемо більш детально функціональні відмінності між політичними діячами і державними політичними посадовцями в системі державного управління. За визначенням, ” Адміністративна посада – визначена відповідно до закону або іншого акта законодавства та передбачена штатним розписом посада в органах виконавчої влади, яка займається на професійній конкурсній основі, крім випадків, передбачених законом, для реалізації визначених Законом “Про державну службу України” повноважень. До адміністративних посад належать посади керівників, заступників керівників та спеціалістів, крім політичних і патронатних посад. Особи, які займають адміністративні посади, повинні зберігати інституційну пам´ять, організаційний досвід, забезпечувати стабільну роботу органів державної влади” [10, с. 8]. “Політичні посади – один із трьох типів посад у сфері державного управління, що займаються політичними діячами (політиками), які забезпечують вироблення та реалізацію державної політики. Політичний характер зазначеного виду посад визначається не лише партійністю особи, яка займає цю посаду, а й такими особливостями: а) особливим порядком призначення на посаду; б) особливим порядком звільнення з посади; в) особливими рисами відповідальності, яка має ознаки публічної (тобто відповідальність перед громадськістю, главою держави, парламентом) за наслідки діяльності” [11, с. 141].
З´ясовуючи підстави розмежування політичних і адміністративних функцій в управлінні, необхідно враховувати, що в країнах парламентської демократії склад уряду формується парламентом. Таким чином, організаційна структура уряду відображає як політичні, так і адміністративні аспекти його діяльності. У такому разі уряд виступає концептуальним творцем політики, розробником цілей врядування, укладачем законодавчих актів, спрямованих на посилення своєї інституціональної спроможності. Водночас адміністративний блок відповідає за окреслення шляхів досягнення цілей державної політики, здійснює експертизу документів, їх підготовку, а також управляє ресурсами для виконання програми уряду.
Згідно з Концепцією адміністративної реформи 1998 р. “особливості статусу посади “політичного діяча (політика)” виявляються в трьох ключових моментах: по-перше, в особливому порядку призначення на посаду; по-друге, в особливому порядку звільнення з посади; і, по-третє, в особливих рисах відповідальності, яка має ознаку публічної (тобто перед главою держави, парламентом, а також у певних формах – перед населенням) відповідальності за наслідки діяльності”. У Концепції наголошується, що політичний характер посад членів уряду зводиться не лише “до факту обов´язкової належності особи, що обіймає дану посаду, до певної політичної партії. Це – можливий варіант (особливо з огляду на розвиток у найближчій перспективі політичної структурованості суспільства), але не обов´язковий” [12].
У табл. 1.1 показано деякі суттєві відмінності між політиком і державним політичним посадовцем.
Таблиця 1.1. Функціональні відмінності між політиком і державним політичним посадовцем
| Функціональні відмінності | Політик | Державний політичний посадовець |
| Набуття легітимності | Суспільство делегує владні повноваження за підсумками виборів (парламентських або президентських) | Політична сила (партія, виборчий блок партій, урядова коаліція в парламенті або Президент у президентській республіці) делегує повноваження з управління певною сферою суспільства |
| Місце в політичній системі | Уособлює певний політичний напрям у суспільстві, інтереси та цінності певної ідеологічної (партійної) доктрини або світогляду | Реалізує державну політику в певній сфері суспільства з позиції політичної сили, яка набула легітимності |
| За характером рішень, що приймаються | Приймає рішення згідно з політичною доцільністю | Приймає рішення з реалізації державної політики |
Як можна бачити, публічний політик репрезентує певний ідеологічний або політичний напрям у суспільстві. Він набуває легітимного статусу за підсумками парламентських або президентських виборів, у результаті чого суспільство делегує йому владні повноваження. Натомість державні політичні посадовці “отримують” повноваження від суб´єктів політичного процесу для реалізації певної політичної доктрини. Але, реалізуючи державну політику з позицій політичної сили, яка набула легітимності за результатами виборів, вони повинні водночас приймати рішення в інтересах усього суспільства.
Між політичними й адміністративними складовими системи державного управління також існують суттєві відмінності. Нижче, в табл. 1.2, відображено відмінності між політичними й адміністративними посадами щодо процедури призначення та звільнення з посади, відповідальності, характеру діяльності та рішень, що приймаються, позиціонування щодо політичних сил, професійної компетентності.
Таблиця 1.2. Функціональні відмінності між політичними й адміністративними функціями в державному управлінні
| Функціональні відмінності | Політичні посади | Адміністративні посади (державні службовці) |
| Призначення | Обираються парламентом (проуря- довою коаліцією) або призначаються політичним лідером (президентом) | Призначаються на загальних підставах, які регламентуються відповідними нормами |
| Звільнення | Через висловлювання недовіри парламентом (проурядовою коаліцією) або на розсуд політичного лідера (президента).
Неможливість оскаржити рішення про звільнення в судовому порядку. Право самостійно піти у відставку в знак протесту проти політики, що реалізується |
В установленому адміністративному порядку. Право через суд оскаржити рішення про звільнення |
| Відповідальність | Політична | Адміністративна |
| Діяльність | Визначає державну політику в певній галузі в інтересах усього суспільства | Здійснює державну політику |
| Рішення | Приймає політичні рішення, націлені на розв’язання суспільної проблеми | Приймає організаційні та управлінські рішення, спрямовані на вирішення часткових проблем, локалізованих у просторі й часі |
| Позиціонування щодо політичних сил | Лояльність до певної політичної сили, яка делегувала особу до уряду; наявність підтримки з боку політичних сил | Нейтральність до панівної політичної доктрини |
| Професійна компетентність | Здатність реалізовувати політичну доктрину | Наявність професійного досвіду, освіти й адміністративних здібностей |
Відповідно до визначених відмінностей можна провести демаркацію між політичними органами державної влади й адміністративними органами державного управління.
Політичний орган державного управління: формується згідно з політичними процедурами, які визначені Конституцією; керівний склад підбирається за політичними ознаками лояльності до провідних політичних сил; зміна керівного складу відбувається за результатами парламентських або президентських виборів; у системі політико-управлінських відносин виступає носієм державного суверенітету та національних інтересів; не має вищестоящого органу управління, підзвітний та підконтрольний представницькому органу (парламенту); самостійно визначає складові своєї організаційної структури; приймає політичні рішення, які спрямовані на реалізацію загальнодержавних інтересів; несе переважно політичну відповідальність за результати своєї діяльності.
Адміністративний орган управління: формується згідно з визначеними у законодавстві адміністративними процедурами; керівний склад формується за ознаками професіоналізму та компетентності; зміна кадрового складу відбувається на умовах контракту або з міркувань кар´єрного зростання; в системі управлінських відносин виступає суб´єктом реалізації державної політики; підконтрольний та підзвітний вищестоящому адміністративному органу управління; організаційну структуру затверджує вищестоящий адміністративний орган згідно з чинним законодавством та визначеними нормами; приймає адміністративні рішення, які спрямовані на вирішення конкретних проблем у певній галузі економіки або соціальній сфері; несе адміністративну відповідальність за свою діяльність, форми цієї відповідальності визначені у законодавстві і чинними нормами.
Як можна бачити з наведених вище відмінностей, публічна політика й управління тісно пов´язані між собою в реалізації державної влади. Є підстави для визначення політичного характеру діяльності державного управління. Водночас політика виступає суттєвою складовою діяльності державної адміністрації та реалізації функцій управління.
Сьогодні в Україні всі ці функціональні та інституціональні складові мають невизначений стан, що впродовж останніх років негативно позначалося на державному управлінні. “Політика” висувала претензії до виконавчої влади, звинувачувала її в закритості і небажанні втілювати в життя політичні програми. Натомість “адміністративне” (бюрократичний апарат) багато в чому відторгало політичні програми та тенденції.
Історія взаємозв´язку між політичною та адміністративною сферами в Україні впродовж останнього десятиріччя має безліч драматичних ситуацій. Відомі випадки безпосереднього тиску і відкритого конфлікту, коли політичні сили заявляли про необхідність відставки уряду буквально наступного дня після затвердження його складу парламентом. Більш м´які форми пошуку балансу між цими сферами – це практика кооптації представників політичних сил у виконавчі органи влади, яка часто використовувалася за часів президентства Л.Кучми. До прийняття оновленої Конституції в 2004 р. це відбувалося на підставі “доброї волі” учасників політичного процесу або непублічних домовленостей між ними, що аж ніяк не сприяло цілям реалізації ефективного державного управління. Після схвалення оновленої Конституції у 2004 р., коли уряд став формуватися як результат коаліційної угоди між політичними силами, які складають парламентську більшість, політичні сили безпосередньо стали формувати виконавчі органи влади. Засобом реалізації цих нововведень стало поширення так званого партійно-квотного принципу, коли ключові посади в системі виконавчої влади розподілялися між політичними силами, які в парламенті утворили коаліційну більшість. У результаті застосування партійно-квотного принципу виникла реальна загроза депрофесіоналізації державної служби і деструкції у мотивації державних службовців. Адже просування по кар´єрних сходах в атмосфері панування партійно-квотного принципу цілком залежить не від професійних якостей, а від політичної лояльності.
Враховуючи масштабність та складність адаптації норм публічного врядування в умовах перехідного посттоталітарного суспільства, британський дослідник Д.Кумбс визначає кілька складнощів у справі адаптації норм публічного врядування.
Перша – це так званий ефект “троянського коня” як імовірний результат імпорту сучасних західних політико-управлінських підходів. Співвідношення між державним адмініструванням і політичним процесом завжди залежить не тільки від законодавчого механізму забезпечення нейтральності і захисту прав чиновника, а також і від політичного контексту, в якому такі відношення формуються і відбуваються. Таким чином, стверджує Д.Кумбс, ті, хто імпортує установки нейтральності державного управління як способу запобігання змішуванню політичних функцій з впливом партій та особистостей, у результаті можуть стикнутися з тим, що “в поганих руках і при неадекватному інституційному контролі науковий підхід публічної політики може запросто стати ресурсом посилення політичного керівництва країни, а не його обмеження” [13, с. 347]. Така ситуація буде зменшувати роль парламенту і негативно впливати на роботу виконавчої влади.
Звідси можна сформулювати другу умову впровадження політико-управлінських новацій, яка полягає в необхідності визначення змісту інституціонального контексту. В цьому контексті пріоритетним завданням є організація контролю над виконанням обов´язків державними чиновниками і забезпечення професіоналізації державної служби. В противному разі, як зазначає Д.Кумбс, “використання відповідної риторики забезпечує підтримку егоїстичних інтересів і майстерно вводить в оману, незалежно від того, за допомогою якої риторики це здійснюється – марксизму-ленінізму або прикладного політичного аналізу” [14, с. 348].
Третій аспект “троянського” феномену полягає в тиску зовнішніх сил, які шукають економічні та політичні вигоди від посткомуністичних країн. Так, досвід країн – нових членів ЄС показує, що впровадження нових процедур і структур для оновлення чинних політико-управлінських практик здійснюється під зовнішнім тиском з боку ЄС, і тим самим створює серйозні виклики традиційним моделям державного управління в цих країнах.
Таким чином, Д.Кумбс відмічає складність “імпорту” концепції публічної політики в країнах, що трансформуються, доводить неможливість стандартного використання цієї концепції без урахування соціально-політичного контексту транзитивних країн і необхідності адаптації до культурних і політичних реалій конкретного суспільства. Проте ці обмеження не зменшують цінності і потенціалу концепції публічної політики.
Отже, інституціональний та функціональний дисбаланс політичних і адміністративних складових чинної системи управління негативно позначається на його ефективності. Негативний досвід попередніх років та численні конфлікти між законодавчою і виконавчою гілками влади ставлять на порядок денний формування такого механізму прийняття рішень, за якого політично-публічна складова була б збалансована з адміністративною “оболонкою” органів управління.