Становлення концепції New Public Management
Починаючи з кінця ХХ ст., публічне адміністрування в передових країнах світу постійно реформується відповідно до вимог громадян-виборців, що підвищуються. Основне завдання цих реформ полягало у відході від традиційного бюрократизованого адміністрування.
Бюрократія спирається на раціональні правила влади і відрізняється від інших основ влади, таких як традиційне спадкове правління чи влада харизматичного вождя. Класична “модель бюрократії” М.Вебера (Макс Вебер, німецький соціолог (1864-1920) має певні переваги: поява висококваліфікованих фахівців; наймання і кар’єра здійснюються згідно з кваліфікацією; існує ієрархія та єдиноначальність у структурі управління; створюється система стандартів виконання функцій і документообігу, панують юридично визначені правила влади, а ключовими принципами є раціональність, однозначність, субординація, єдність рішень. Отже, “…все побудовано вкрай раціонально, всі функції визначені інструкціями, будь-яка взаємодія доцільна і підпорядкована загальним цілям. Організація подібна до хорошої машини, а люди в ній – коліщата і передавальні механізми”. Проте практика вже давно виявила очевидні недоліки бюрократичної організації влади: переважна орієнтація на формальний “порядок” в організації, а не на проблему клієнта; “виконавський” (а не “проблемний”) підхід до справи, що має наслідком перебільшення значущості стандартів та інструкцій у роботі, веде до плутання цілей та засобів; формується тенденція до акумулювання влади, яка призводить до розростання організації; зрештою, втрачається гнучкість організації.
Отже, за умов традиційних бюрократизованих моделей управління адміністрування фокусується на процедурах і контролі правильного виконання розпоряджень (орієнтація на процес, а не на суспільно корисний результат), тому часто виникає ситуація, коли дотримання правил, задуманих як засіб, перетворюється на самоціль, а проблема клієнта часто залишається поза увагою.
Наслідком довготривалого панування у владі такої моделі є невдоволеність громадськості публічним адмініструванням, яка домінує. Основна причина цього – низькі результативність й ефективність публічно-управлінської діяльності, яка є надто “повільною”, дуже ресурсовитратною, далекою від потреб людей, корумпованою, низької якості і витратною з огляду на фінансові і людські ресурси. Отже, недаремно сьогодні для українського суспільства характер на стурбованість низькою якістю публічного управління, невідповідністю суспільних витрат на здійснення публічної влади.
Адміністративні реформи відбуваються у всьому передовому світі, а основним їх джерелом є дедалі більша демократизація суспільства. Демократизація супроводжується зміною цінностей, що проявляється в очікуваннях та вимогах стосовно дій влади. Громадянин звільняється від комплексу “підлеглого”, усвідомлює свою значимість і прагне дружнього і ввічливого ставлення, розумного співвідношення між ціною та результатом послуги, якості її надання.
Реформи, що відбуваються, повинні орієнтувати владу на досягнення демократичних цілей, створити результативну ринково-орієнтовану систему, стратегічно спрямовану на клієнта-громадянина, зробити управління адекватним переходу до громадянського суспільства, яке, по суті, означає можливість для суспільства примусити владу слугувати людям через наявність відповідних механізмів та інструментів.
Запропоновані наприкінці 90-х рр. ХХ ст. нові моделі публічного управління – менеджериалізм (Pollit), новий публічний менеджмент (Hood), ринково-орієнтована публічна адміністрація (Lan & Rosenblum), підприємницьке врядування (Osborne & Gaebler) – теоретично обґрунтовували доцільність залучення підходів та інструментів результат-орієнтованого менеджменту, який довів свою ефективність для боротьби за клієнта в конкурентному бізнес-секторі. І сьогодні теоретично-модельовані очікування стосовно перенесення ідеології та методології бізнес-менеджменту до публічного управління значною мірою в розвинутих країнах перетворилися на реальність, а багато елементів активно дискутованих свого часу моделей стали парадигмальними складовими нового публічного адміністрування.
Нині існують дві конкуруючі парадигми до організації держави: бюрократична й мене- джеріальна, кожна з яких має певні переваги та недоліки. Проте можна впевнено стверджувати, що останнім часом ідеї менеджералізму все більше проникають у сферу публічного управління, згідно з чим до нього переносяться підходи й методи управління, вироблені корпораціями. Саме для менеджералізму характерні орієнтація на клієнта-громадянина, результативність та ефективність управлінської діяльності, висока управлінська відповідальність і сприйняття державних службовців як кваліфікованих менеджерів, застосування концептуально-інструментальних засобів, притаманних сучасному менеджменту.
У більшості розвинених країн спостерігається тенденція переходу до сучасної моделі публічного управління, яку в широкому розумінні Світовий банк визначає як New Public Management (“нове публічне управління”). Як концепція і модель публічного управління він оформився у 80-ті рр. минулого сторіччя та став відповіддю на кризові явища в управлінні державою, побудованому на принципах бюрократії, ієрархічної організації, централізації, стабільності організації державної служби. Саме ця концепція багато в чому запозичує методи, які застосовуються в недержавному секторі та орієнтовані на підвищення ефективності і гнучкість прийняття управлінських рішень, делегування повноважень з вищого рівня на нижчий, посилення механізмів зворотного зв’язку.
Перші моделі нового публічного адміністрування були реалізовані в англомовних країнах, найбільш виразно – в Новій Зеландії (здійснено приватизацію державних підприємств, дерегуляцію приватного і державного ринку праці, чітке розмежування між стратегічними функціями політичного керівництва держави та оперативною діяльністю органів управління, приватних структур, створено систему замовлень від імені держави з визначеними кількісними та якісними параметрами (контрактінг), у рамках яких узгоджується фінансове забезпечення винагорода (бюджет).
Узагальнення принципових ознак нового публічного адміністрування демонструє знач – ний вплив підходів та ідеології бізнес-менеджменту у напрямах реформування, що стало основою сучасної парадигми публічного управління:
– орієнтація на потреби споживача (громадянина/клієнта), на результат (вихід), а не на процес (ресурсний вхід);
– управління на засадах моделей якості;
– ринкові підходи, приватизація, створення конкурентного середовища, структур, близьких за характером до корпорації (концерну);
– стратегічний характер управління з розмежуванням політичного та адміністративного керівництва, розмежування функцій замовника, надавача послуг (провайдера) та фінансиста;
– нова організаційна культура, практикування немонетарних стимулів і оплата праці за результатом;
– ефективність: раціональна організація процесів виробництва послуг, зниження витрат; контролінг на відповідність критеріям якості та результативності.
Отже, менеджмент у публічному управлінні, на відміну від традиційного бюрократизованого адміністрування, передбачає чітке уявлення про кінцевий соціально визначений результат, максимально ефективну організацію дій для досягнення цілей і реальну відповідальність за результат, яка в демократичному форматі контролюється громадськістю (чим і створюється конкурентне середовище для влади).
Вибір європейського вектора розвитку для України – це намагання радикального підвищення конкурентоспроможності країни, її відходу від статусу третьорозрядної держави. Зрозуміло, що природна еволюція на підставі переважання існуючих тенденцій, факторів і конкурентних переваг протягом 10-15 років не сприятиме переходу до економіки нової якості, оновлення країни в цілому. Роль публічної влади у переведенні країни на передовий рівень вирішальна: в сучасному світі існує вже багато прикладів, коли держави, що не володіють явними природно-ресурсними й матеріальними перевагами, досягають високого рівня і якості життя завдяки професійному врядуванню.
Менеджмент в середовищі “Good Governance” (“належне врядування”). Менеджмент глобалізації
Управляти стає все складніше, зміни в суспільстві є суцільними і динамічними. Дедалі більше громадянське суспільство, що розвивається, примушує владу рахуватися із собою і втручається в процес формування рішень. Очевидно, що такі радикальні зміни в ідеології та середовищі публічного адміністрування зумовлюють необхідність змінювати арсенал засобів управління.
Особливо наочно це проявляється на регіональному, місцевому рівні, де найбільш активно здійснюється перехід від ієрархізованого способу здійснення влади до ідеології “governance” (урядування), тобто до горизонтальної мережевої організації діяльності. Йдеться про створення єдиного соціального простору, де стратегічні гравці суспільства (влада, громадськість, бізнес) діють на засадах спільного корпоративного інтересу, тобто партнерства, вигідності, самостійності, добровільності, колективного прийняття рішень. Близькою за змістом є концепція Good Governance. Цей термін з’явився в 1997 р. у рамках Програми розвитку ООН. Джерелами виникнення цієї концепції багато в чому були концепції New Public Management та Networked Government (мережеве врядування). Останнє являє собою особливу культуру консенсусу в системі державних і недержавних інституцій, які взаємодіють між собою у визначених сферах політики на основі ресурсної залежності з метою досягнення згоди щодо проблеми, у розв’язанні якої всі зацікавлені.
У свою чергу, governance – більш широке поняття порівняно з “administration” і “management”. Це поняття первісно наповнено демократичним змістом (“демократичне врядування”, “нове врядування”, “досконале врядування”, “добре врядування”, “належне врядування”, “етичне та прозоре врядування”, “ефективне врядування”, “мережеве врядування”), звідси Good Governance – управління, яке відповідає вимогам відкритого, демократичного і справедливого суспільства та регулює “взаємовідносини між офіційними інституціями (державна влада) та недержавними колами (бізнес, громадськість)”. Також поняттю Good Governance надають ознак результативного та ефективного управління.
На теоретичному рівні Good Governance виступає як середовище співпраці багатьох сторін – стейкхолдерів проблем. На практичному рівні воно проявляється як комплекс безпосередніх партнерських взаємовідносин громади, публічної влади, суб’єктів публічного і приватного секторів у процесі планування та управління спільними справами території.
Інакше кажучи, Good Governance можна розглядати як механізм забезпечення функціонування суспільства як цілісної саморегульованої системи, спосіб реалізації публічної влади, завдяки якому досягаються: відповідність публічної політики потребам суспільного розвитку; реальна участь громадян у виробленні та реалізації публічної політики; об’ єднання потенціалу всіх трьох секторів (влада, бізнес, громадськість); постійний контроль різних сегментів суспільства за публічною владою.
У контексті описаних явищ все частіше у вітчизняній науковій літературі згадуються “ європейські стандарти публічного управління”, яких має дотримуватися вітчизняне публічне управління, якщо держава зробила свій європейський вибір. Досі немає однозначного тлумачення цього поняття, хоча зміст його вже давно дискутується у вітчизняній юридичній та науковій літературі. З цього приводу доречно згадати, що стандарт (від англ. standard – норма, зразок) – це “створений на основі консенсусу та ухвалений визнаним органом нормативний документ, що встановлює для загального і багаторазового користування правила, настановні вказівки або характеристики різних видів діяльності чи її результатів, і який спрямований на досягнення оптимального ступеня впорядкованості в певній сфері та доступний широкому колу користувачів”. Досить поширеною є позиція, згідно з якою європейські стандарти управління являють собою своєрідний пакет документів, який регламентує за допомогою конкретних форм, показників, критеріїв та шаблонів основні види діяльності організації з виробництва (надання) певного роду продукту/послуги через деталізацію, опис, уніфікацію або паспортизацію процесів, що реалізуються з метою отримання очікуваного результату. Європейські стандарти публічного управління розглядають і як сукупність норм, принципів і правил організації діяльності державних та бізнесових структур. Існує також позиція, коли окремо виділяють європейські принципи управління та визначають їх, у свою чергу, через сукупність стандартів.
З урахуванням зазначеного видається доцільним розуміти під європейськими стандартами публічного управління комплекс принципів і норм формування й упровадження політик, вимог до системи управління, які в сукупності створюють засади їх добровільного й повторного застосування в діяльності з метою наближення до певної еталонної моделі побудови та реалізації сучасної публічної влади, орієнтованої на людину.
У такому аспекті найдетальніше європейські стандарти публічного управління опрацьовані на регіональному рівні управління. У проекті Європейської хартії регіональної демократії (ЄХРД) як основні засади регіонального самоврядування визначено сукупність принципів та вимоги щодо організації діяльності органів влади на регіональному рівні.
У європейському дискурсі у понятті “Public Administration” сьогодні виокремлюють три виміри, які можна визначити таким чином:
– урядування (governance) – процес колективного вироблення та реалізації стратегічних рішень на основі механізмів консенсусу формування й узгодження політики та координації дій ключових учасників;
– адміністрування (administration) – чіткий розподіл повноважень і обов’язків між учасниками процесу та інформаційно-комунікативне забезпечення вертикальної та горизонтальної координації дій між суб’єктами врядування;
– менеджмент (management) – діяльність з реалізації процесів, що спираються на інституційну основу адміністрування і спрямовані на забезпечення виконання стратегічних рішень, прийнятих у системі урядування, за рахунок використання раціональних управлінських технологій, методів, засобів і форм управління (у цьому контексті визначається поняття муніципального менеджменту з позицій розгляду муніципального утворення (специфічної організації) як його інституціональної основи).
Якщо спроектувати згадані вище принципи на тривимірний простір “урядування-адміністрування-менеджмент”, отримаємо певне позиціонування принципів, кожна група яких підтримує зміст діяльності за осями зазначеного простору.
Так, на вісь “урядування” проектуються переважно принципи демократичного врядування; громадської участі; належного врядування та адміністрування; лояльності та поваги до територіальної цілісності; свободи дій; правових гарантій та захисту; належного ресурсного забезпечення; міжрегіонального та міжнародного співробітництва. Узагальнення цієї групи принципів дає підстави стверджувати, що вони презентують ідеологічно-демократичну основу публічного управління на регіонально-місцевому рівні.
На вісь “адміністрування” проектуються переважно принципи субсидіарності; концептуального визначення регіональної влади; взаємовідносин регіональних влад з органами місцевого самоврядування; конституційного та законодавчого закріплення; відповідальності за діяльність в інтересах населення регіону; інституційної організації та організаційної незалежності; належного контролю та нагляду. Узагальнення цієї групи принципів дає змогу відобразити інституціональну основу сучасного публічного управління на регіонально-місцевому рівні.
Що стосується осі “менеджмент”, то практично не сформовано принципів, що в сукупності створювали б методологічно-діяльнісну основу формування й реалізації політик, стратегій, програм, проектів досягнення людино-орієнтованих цілей у “демократичній оболонці” європейського врядування. Проте слід враховувати, що менеджмент стосовно сфери публічного управління має визначати специфічні принципи, які б поєднували аспекти самоорганізації населення в муніципальному утворенні, професійну недержавну діяльність із самостійної реалізації місцевих владно-адміністративних і господарських відносин, комплекс сучасних методів бізнес-менеджменту з орієнтації діяльності на кінцевий результат та систематизований інструментарій результативної та ефективної діяльності на місцевому рівні в контексті європейських стандартів публічного управління.
Отже, доцільно виокремити такі принципи, які адаптують положення Європейської хартії місцевого самоврядування (ЄХМС) до вимог результат-орієнтованого менеджменту:
– принцип гармонізованого керованого розвитку передбачає розвиток територіальних громад на засадах програмно-цільового підходу з урахуванням маркетингово- та економічно обґрунтованих потенціалу й конкурентних переваг території, базується на ідеології сталого розвитку, що забезпечує синергію економічної, соціальної та екологічної складових, і спрямовується на гармонізацію із стратегічними орієнтирами розвитку регіону й суміжних територій;
– принцип забезпечення високої якості публічних послуг і захисту прав споживачів передбачає побудову системи надання послуг на засадах використання визнаних у Європі моделей якості і сім’ї стандартів 180-9000, створення на рівні муніципальних органів влади наближеної до клієнта системи захисту прав споживачів;
– принцип регулярного зворотного зв ’язку з громадою з приводу оцінювання якості діяльності влади з позицій громадянина-споживача послуг передбачає формування системи індикаторів стану громади в ключових сферах діяльності влади, регулярне проведення бенчмаркінгу з громадами-конкурентами, постійний моніторинг громадської думки, зокрема з використанням сучасних електронних інтерактивних засобів комунікацій типу “електронне місто”;
– принцип раціонального поєднання конкуренції з партнерством (державно-приватним, міжсекторним, міжмуніципальним) передбачає налагодження на ринкових, контрактних та інших взаємовигідних засадах партнерства в трикутнику “влада-бізнес-громада”, реалізації кластерного підходу до організації територіального співробітництва виробників товарів і надавачів послуг, використання інших раціональних форм об’єднання зусиль і ресурсів управлінських, громадських та виробничих структур території і водночас створення реального конкурентного середовища за державні, муніципальні, інвестиційні ресурси;
– принцип корпоративного підходу передбачає розгляд громади як специфічної багато- профільної корпорації, де члени громади є співвласниками муніципального майна, учасниками цільових муніципальних позик, добровільними інвесторами проектів з покращення умов життєдіяльності в громаді, що активізує їх співучасть в управлінні справами громади; орієнтує на запровадження нової організаційної культури муніципальних корпоративних відносин;
– принцип відкритості влади й співучасті громадян в управлінні передбачає доступність до інформації, якою обґрунтовуються владні рішення, громадську експертизу рішень влади, створення необхідної кількості громадських організацій у проблемних сферах функціонування та розвитку громади, що уособлюють осередки громадянського суспільства;
– принцип постійного розвитку системи управління громадою передбачає постійне вдосконалення менеджменту в муніципальних органах влади, створення раціональних структур управління, делегування повноважень й систем прийняття рішень з урахуванням необхідності їх громадської експертизи, упровадження систем управління якістю на засадах процесного підходу, систем адміністративного аудиту й оцінювання успішності діяльності тощо;
– принцип постійного розвитку персоналу органів муніципального управління передбачає створення спеціалізованих систем навчання й підвищення кваліфікації персоналу, що працює за умов конкуренції, з основ прогресивних управлінських технологій та інструментів, лідерства, командної роботи, організаційної культури та кодексу ділової та службової етики; формування стратегічного мислення управлінців, розвиток службового підприємництва, прогресивних гнучких систем стимулювання персоналу, зокрема на засадах атестації і щорічного оцінювання успішності діяльності.
Запропонований комплекс принципів менеджмент-орієнтованого управління дає можливості отримати відносно завершену картину ідеологічної, інституційної та методологічної складових демократичного публічного управління, що реалізується відповідно до сучасних європейських стандартів у цій сфері, і дає змогу перейти до систематизації сучасного інструментарію реалізації зазначених вище принципів з урахуванням досвіду розвинутих країн світу.
Так, до найбільш узагальнених концептуальних засобів, які відображають переважно діяльнісні підходи до управління й часто застосовуються комплексно, можна віднести: управління змінами, програмно-цільовий підхід, реінжиніринговий підхід, управління за результатами та вимірювання успішності діяльності, управління якістю, управління ризиками, логістичний підхід, аналіз вигод-витрат, організаційно-культурний підхід, інформаційно-комунікативний підхід тощо.
До конкретно-технологічних засобів, які характеризуються наявністю спеціалізованих технологій, можна віднести: стратегічні, проектні, маркетингові, бенчмаркінгові технології, соціологічні методи, соціальні технології, електронне врядування, геоінформаційні технології тощо.
До моделей-підходів, які являють собою інтегровані на засадах концептуальних та технологічних інструментів апробовані комплексні інструменти удосконалення діяльності, можна віднести: системи управління якістю (СУЯ) на засадах ISO-9001:2000 та IWA 4:2005; інтегровані системи менеджменту (Integrated Management System, ІМС/IMS); модель “BSC” оцінювання діяльності за допомогою системи збалансованих показників (Balanced Scorecard); модель “CAF 2002” оцінювання з позицій результативності та сприяння розвитку (“The Common Assessment Framework”); модель самооцінювання в організаціях за методом Т.Конті (модель “EFQM”); модель “CAPAM” оцінювання з позицій якості та ефективності роботи місцевих органів влади (Commonwealth Association for Public Management); модель оцінювання рівня проектної досконалості (“Project Excellence”); модель-підхід “зона стратегічної відповідальності”; модель “пріоритет-проект”; модель електронного урядування типу “електронне місто”; модель типу “єдине вікно” тощо.
Інтеграція стратегічного і проектного підходів в управлінні розвитком територій
Публічно-управлінська діяльність за ідеологією “governance” має здійснюватися у межах дихотомії “демократизація (підпорядкування діяльності спільним інтересам сторін) – управлінська відповідальність (практичне втілення рішень)”, при цьому виникає певна небезпека. Вона пов’язана з тим, що нові моделі передбачають розширення кола суб’єктів- учасників процесів управління, а наслідком такої демократизації ухвалення рішень є “розпорошення” відповідальності. Разом з тим для реалізації рішення кожен із суб’єктів має чітко уявляти власну роль і обов’язки та брати на себе конкретну частину відповідальності. Дуже вдало, на наш погляд, співвідношення демократії та відповідальності в управлінні проаналізоване відомим консультантом з бізнес-менеджменту І.Адізесом. За умов демократії система заохочує залучення численних стейкхолдерів, відкриті дискусії, свободу поширення інформації, забезпечуючи прийняття “хороших” рішень. Але надалі політичне “багатоголосся” часто перешкоджає реалізації такого рішення. Навпаки, тоталітарні режими найчастіше ухвалюють “погані”, необґрунтовані, суб’єктивні рішення, але швидко їх упроваджують за рахунок обмеження опору ним. Таким чином, хороше управління означає демократію в прийнятті рішень і диктатуру в їх реалізації. І.Адізес називає це терміном “демократура”.
Отже, враховуючи, що нові моделі публічного управління передбачають, з одного боку, розширення кола суб’єктів-учасників процесів управління, а з другого – що кожен з них має чітко уявляти власну роль і обов’язки та брати на себе конкретну відповідальність, нові інструменти управління повинні мати добре розвинену координаційно-цільову основу, забезпечувати організовану спільну діяльність та органічну реалізацію принципу управлінської відповідальності.
За умов “мережевої” демократії органічну управлінську “демократуру” (тобто підготовку “хорошого” рішення за участю багатьох стейкхолдерів та його скоординоване впровадження із зосередженням відповідальності з урахуванням ролі кожного “актора”) забезпечує програмно- цільовий підхід. Зазначений підхід при його комплексному застосуванні має дві основні складові:
– стратегічну, що дає змогу системно визначити, “чого ми прагнемо” (обґрунтована багатостороння узгоджена підготовка “хорошого” рішення), і проектну, що визначає, “як ми це зробимо” (програмування дій і зобов’язань з відповідальності).
Стосовно наявності передумов і особливостей застосування програмно-цільового підходу в органах публічного управління слід зазначити, що вже досить широко увійшло в практику публічно-управлінської діяльності стратегічне планування соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних утворень, розробка стратегій розв’язання окремих масштабних стратегічних проблем. Проте такий інструмент, як проект, досі, за винятком окремих випадків, часто пов’язаних з різними конкурсами для отримання грантів, ще не достатньою мірою сприймається в публічному управлінні як звичний інструмент забезпечення результативної діяльності, що має свої причини. Справа в тому, що проект є системним способом здійснення цілеспрямованих змін, які стають потрібними в разі виникнення проблеми. Проте орган публічного управління, зокрема за умов панування ідеології “бюрократичної організації”, за М.Вебе- ром, більше орієнтований не на проблемний, а на виконавський підхід до діяльності. Це пев- ною мірою є наслідком того, що, на відміну від приватного сектору, де місія діяльності виникає виходячи з потреб ринку і визначається засновниками підприємницької структури з огляду на потреби клієнта-споживача, в публічному управлінні місія задається державою-засновником і передбачає виконання заданих функцій і низки конкретних завдань з реалізації політики влади. У такому разі переважає підхід до діяльності, який передбачає високу визначеність основних цілей і завдань, і головною (в ідеальному випадку) стає організація робіт, створення певної “технологічної карти”, що встановлює функції і відповідальність кожного з учасників, необхідні ресурси, терміни виконання робот із вироблення кінцевого продукту діяльності.
За умов демократично-мережевого ухвалення рішень акценти змінюються внаслідок, передусім, високої динаміки розвитку суспільних відносин і появи проблем, які неможливо передбачити заздалегідь під час вихідної регламентації діяльності органу публічного управління. Водночас сьогодні клієнт (індивідуальний чи колективний) має розглядатися як носій проблем, задля розв’язання яких і створено відповідний орган публічного управління, але “бюрократична організація” в таких випадках виявляється неефективною. Це висуває на передній план проблемний підхід до діяльності, якому притаманна зовсім інша ідеологія і методологія організації робіт з досягнення кінцевого результату, а саме: відкритість до усвідомлення проблемної ситуації з огляду на потреби носіїв проблеми, визначення інтересів стейкхолдерів та їх балансування, з’ясування ресурсних можливостей та пошук додаткових джерел фінансування, визначення суспільно корисного результату тощо й лише потім – організація виконання робіт. Принциповим тут є питання щодо ролі влади, яка має бути, переважно ініціюючою, координуючою, організуючою, але завжди – відповідальною перед суспільством за остаточне розв’язання проблеми. Інакше кажучи, потрібні значні зрушення в організаційній культурі публічного управління, щоб проблемно-проектна ідеологія стала панівною.
Основні переваги програмно-цільового підходу добре відомі. Для сфери демократичного публічного управління, де проблеми особливо слабкоструктуровані, мають багатоаспектний характер і важкопрогнозовані наслідки розв’язання, методологія та інструментальний арсенал проектного підходу адекватно змушують приділяти увагу найбільш важливим для зазначеної сфери факторам.
Так, на першому, стратегічно-концептуальному етапі програмно-цільовий підхід вимагає ґрунтовного аналізу проблеми (характеристика симптомів дискомфорту, причин його виникнення з урахуванням суспільних потреб, коректне формулювання проблеми); з’ясування кола зацікавлених сторін з їхніми інтересами й можливими ресурсними внесками, проведення попередніх консультацій, зокрема за участю громадськості, з досягнення консенсусу щодо намірів і очікуваних результатів як запоруки майбутнього співробітництва, узгодження мети, планованих продуктів та результатів спільних дій, суспільних ефектів. Очевидна ключова важливість цього етапу полягає в тому, щоб саме на ньому підтверджувала наявність реальної суспільної проблеми чи її “псевдохарактер”, а висока невизначеність при опрацюванні проблеми може призвести до системних помилок, “ціна” яких є надвисокою з огляду на “якість” розв’язання суспільної проблеми. Це етап, на якому в сітьовому трикутнику “влада-громадськість-бізнес” демократично, але через коректне застосування методологічних інструментів, обґрунтовується “хороше” рішення.
На другому, проектно-орієнтованому етапі, шляхом застосування методології проектного підходу реалізується друга частина управлінської “демократури” – формується проект реалізації рішення, який створює системну організаційну оболонку його послідовного контрольованого виконання.
Управління проектами в публічній сфері – специфічна тимчасова управлінська діяльність, спрямована на розв’язання публічної проблеми через чітку постановку цілей, визначення суспільно корисного результату і застосування інструментарію і технологій проектного підходу.
Відмінність проектів публічної сфери від бізнес-проектів полягає в тому, що проекти публічного сектору не завжди передбачають віддачу у вигляді позитивних фінансових потоків від капітальних інвестицій (тобто з фінансово-економічних позицій є витратними), а результатом мають суто соціальний ефект.
Поширеною формою застосування проектного підходу в публічному управлінні є формування та реалізація державних і регіональних цільових програм.
На сьогодні існують такі негативні аспекти практики розробки проектів (програм) публічної сфери:
– розмиті (нечіткі) стратегічні рамки проекту (слабкий зв’язок із стратегією);
– поверхневий аналіз ситуації без установлення причинно-наслідкових зв’язків;
– планування, орієнтоване на заходи (роботи, процес), а не на цілі і результати;
– неможливість перевірити ефект від проекту;
– виключна увага на фінанси;
– короткострокове бачення;
– слабко опрацьована і неточна проектна документація.
На сьогодні проектний підхід широко використовується в публічному управлінні у сфері формування стратегій розвитку територій. У процесі досліджень у сфері стратегічного програмування розвитку міст обґрунтовано концепцію “пріоритет – проект”, суть якої полягає у формуванні замість локальних заходів з досягнення стратегічних цілей комплексу проектів, спрямованих на реалізацію стратегічних пріоритетів. Зазначена концепція все ширше застосовується в практиці стратегічного планування, і сьогодні проектний підхід до реалізації стратегій міст та територій стає загальновизнаним в Україні.
З позицій системного підходу (система, підсистема, надсистема) будь-який проект завжди реалізує не лише безпосередню мету (мету проекту), а пов’язаний з метою більш високого рівня – аж до місії діяльності. У такому розумінні проект (як категорія “часткове”) завжди пов’язаний із стратегією діяльності (як категорія “загальне”) і є засобом реалізації стратегічних цілей, а через них – засобом досягнення місії. Отже, кожен проект має розглядатися з позицій загальної стратегії як інструмент її реалізації, а стратегія реалізовуватися на засадах проектного підходу до реалізації пріоритетів.
Визначимо передумови застосування проектного підходу для розробки і реалізації стратегій розвитку:
– традиційні стратегії дуже масштабні та громіздкі, що призводить до “ розмивання” пріоритетів;
– комплекс визначених стратегічних пріоритетів жорстко не пов’язаний із системою фінансування, внаслідок чого стратегії слабко забезпечені фінансово;
– відсутні системні механізми і управлінські технології цілеспрямованої організації робіт з огляду на необхідність виконання часових і ресурсних обмежень і забезпечення планованої якості продукту діяльності;
– типово недосконалою і формальною є система моніторингу виконання стратегії;
– відсутня реальна управлінська відповідальність і підзвітність влади територіальній громаді за отримання продуктів і результатів запланованих стратегічних ініціатив;
– відсутні “реперні точки” для здійснення громадського контролю за виконанням стратегії.
Застосування проектного підходу в стратегічному плануванні створює передумови для забезпечення тісного логічного зв’язку стратегії і системи фінансового забезпечення її реалізації (бюджету). З огляду на це важливим аспектом програмно-цільового підходу при застосуванні його в публічному управлінні є необхідність повного завершення циклу програмно-цільового управління, що виражається у вимозі встановлення тісного зв’язку запланованих стратегічних дій із фінансовим забезпеченням реалізації стратегії. Це забезпечується переходом на програмно-цільовий бюджет. Якщо такий зв’язок не реалізується, стратегії часто перетворюються на набір добрих намірів, не підкріплених цільовими ресурсами.
У публічному управлінні програмно-цільове бюджетування орієнтоване на соціально-ви- значений результат і прозорість витрачення бюджетних коштів. Акценти ставляться на тому, що конкретно і скільки потрібно зробити для задоволення нагальних потреб громадян і скільки це буде коштувати платникам податків. Отже, фінансуванню підлягають конкретні проекти реалізації стратегічних пріоритетів, а не бюджетні установи, які традиційно одержують бюджетні кошти “на утримання”.
Успішна практична апробація згаданої вище концепції “пріоритет-проект” під час розробки і впровадження стратегії розвитку Комсомольська (Полтавська область) дала змогу управлінцям цього міста уперше в Україні набути досвіду формування програмно-цільового бюджету, відчути реальні проблеми, що природно виникають під час здійснення досить складного переходу до програмування бюджетного процесу.
Зазначимо, що з методологічного погляду виникають певні суперечності щодо назви методу “програмно-цільове формування бюджету” при застосуванні його на різних рівнях публічного управління. Так, стратегії місцевого рівня формуються “знизу”, коли за результатами аналізу стану певної території (міста, району) визначаються пріоритети розвитку, а дії з їх реалізації оформлюються в об’єднані спільною метою комплекси заходів (робіт), повна реалізація яких забезпечує отримання конкретного суспільно корисного результату. Саме такі комплекси заходів і є проектами, на реалізацію яких за методологією підходу слід виділяти ресурси, саме проекти з показниками їх результативності та ефективності повинні “конкурувати” за бюджетні кошти. Найбільш конкурентоспроможні за прийнятими критеріями проекти відбираються на фінансування і за потребою чи логічною доцільністю можуть об’єднуватися в програми, які за канонами проектного підходу визначаються як сукупність проектів спільного напряму (такий підхід був реалізований під час розробки стратегії міста Миргород Полтавської області). У такому разі метод реалізується скоріше як “проектно-цільовий”, а програми слугують допоміжним засобом забезпечення зручності й координованості управління спорідненими за змістом проектами в умовах побудови управлінських структур за функціонально-галузевою ознакою. Проте для рівня державних цільових програм, які формуються централізовано і в реалізації яких беруть участь адміністративно-територіальні одиниці місцевого рівня, програмно-цільовий підхід втілюється так, що основним об’єктом виділення коштів є програма. Отже, назву “програмно- цільовий метод” стосовно бюджетного процесу слід, на наш погляд, тлумачити як цільове програмування діяльності з розподілу бюджетних коштів, за якого базовою одиницею виділення коштів є проект з реалізації визначеного при плануванні стратегічного пріоритету (для місцевого рівня діяльності) або програма (для центрального рівня діяльності). Така позиція інтегрує процеси стратегічного планування і розподілу бюджетних коштів у єдину проектно-орієнтовану систему, спрямовану на досягнення демократично визначених стратегічних цілей із застосуванням механізмів цільового фінансування реалізації стратегії або розв’язання окремих суспільних проблем.
Можна стверджувати, що проектний підхід для реалізації стратегічних пріоритетів – це:
– системна, покрокова технологія організації колективної діяльності з реалізації стратегічних ініціатив і досягнення стратегічних цілей;
– здійснюється за умов дотримання поставлених вимог і обмежень;
– виконується за визнаними регламентами і методиками;
– забезпечує:
- доцільне програмування діяльності;
- концентрацію відповідальності, зусиль і ресурсів;
- чіткий розподіл ролей і обов’язків учасників проекту;
- цілеспрямовану координацію їхніх дій;
– радикально підвищує вірогідність досягнення запланованих стратегічних результатів.
Для реалізації проекту насамперед створюється команда проекту на чолі з його керівником, на яких покладається управлінська відповідальність за вироблення продукту проекту й досягнення запланованого суспільного результату в умовах ресурсних обмежень (час, обсяг фінансування, людські та інші ресурси) і вимог до якості продукту. Раціонально формалізована схема планування проекту передбачає використання таких інструментів, як WBS (work breakdown structure – визначення переліку необхідних робіт та їх системне впорядкування за змістом і спорідненістю у вигляді “дерева робіт”); OBS (organizational breakdown structure – формування системи центрів відповідальності та схеми їх взаємодії); ЯАМ (responsibility assignment matrix) – матриця відповідальності за виконання робіт, деталізована до ролей: відповідальний виконавець, інформування, консультування, узгодження, затвердження й т.ін. за необхідністю; RBS (recourse breakdown structure) – структура ресурсів проекту; CTS (cost breakdown structure) – структура фінансових коштів по роботах і центрах відповідальності); побудова лінійних або мережевих графіків виконання робіт у часі з визначенням критичного (найбільш тривалого) шляху з можливістю оптимізації за часовими і ресурсними критеріями.
Отже, пропонована проектним підходом технологія створює жорсткий алгоритмічний “каркас” виконання стратегічного рішення.
Таким чином, можна досить упевнено стверджувати, що ідеологія і методологія програмно- цільового підходу є найбільш доречними для розв’язання складних багатовекторних проблем в умовах демократичного врядування, де громадськість і бізнес стають реальними стратегічними гравцями. Виходячи із зазначених позицій очевидною стає потреба в активному навчанні й підвищенні кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування у царині програмно-цільового підходу до розв’язання сучасних проблем демократичного врядування, який інтегрує стратегічне мислення, проектний менеджмент, цільове програмування бюджетів, формує адекватну сучасним реаліям організаційну культуру публічного управління.