Неефективність бюрократії
Відмітною рисою змін, що відбуваються в багатьох країнах протягом останніх двадцяти років у галузі державного управління, є те, що його жорстка, ієрархічна форма, яка переважала протягом більшої частини двадцятого сторіччя, замінюється гнучкими, ринково-орієнтовними формами. Це не просто перехід до нового стилю управління, а зміна ролі владних структур у суспільстві та їхніх відносин із громадянами. На зміну “традиційному” державному управлінню приходить нова парадигма.
Ця нова парадигма протистоїть деяким основам, які раніше для державного управління вважалися фундаментальними і незмінними. Ієрархічні структури не обов’язково є найбільш ефективними типами організації. Бюрократія може бути ідеальною для контролю, але не обов’язково для управління; вона дає відчуття впевненості, але звичайно громіздка; стандартизована робота є доброю для розуміння, але вона перешкоджає інноваціям. А схема політичного контролю створює проблеми з гарантією дійсної відповідальності.
Бюрократія перестала забезпечувати необхідну організаційну ефективність через дві причини. Перша причина полягає в тому, що завжди існувала деяка розбіжність принципів, описаних Вебером, з їх практичною реалізацією, особливо в системі управління персоналом, яка у дійсності була більш жорсткою, більш формальною і менш елітарною, ніж це визначено у Вебера, що знижувало її ефективність. Принцип ієрархії реалізовувався занадто завзято, що вилилося у створення десятків рівнів, кожний з яких мав кілька підрівнів, наслідком чого стало виникнення бар’єрів між ними, що обмежують проходження інформаційних потоків і ресурсів.
Принцип “довічної служби” призвів до того, що часто службовця не звільняли, навіть незважаючи на його некомпетентність, а більшість державних службовців перетворилися на людей, які “відбувають” час в очікуванні пенсії, не піклуючись при цьому про підвищення ефективності своєї роботи. Принцип просування по службі залежно від виробничого стажу був реалізований дослівно, що призводило до ситуації, коли керівництво організації могло бути менш компетентним, ніж підлеглі. А ідея про те, що ті, хто прийшов на державну службу, повинні починати її з нижчих рівнів, іноді призводила до невиправданої дискримінації стосовно людей, які раніше не були державними службовцями, але мають високу кваліфікацію.
Друга причина полягає в появі та розвитку нових теорій організаційної поведінки, які стверджують, що формальні бюрократичні моделі більше не є ефективними порівняно з більш гнучкими формами менеджменту. Жорсткі ієрархічні структури розглядаються як такі, що потребують значних витрат і стримують творчість та інновації. Поряд із формальними враховуються і неформальні схеми спілкування та поведінки, що не передбачено в бюрократичній моделі, існує складна сукупність неформальних стосунків у кожній організації, і вони можуть чи не можуть бути сумісні з тими, що передбачаються організаційною схемою.
Окремі бюрократи не є автоматами, які, на думку М.Вебера, безособово дотримуються певних правил, що підтримує високу ефективність системи. Навпаки, поводження індивідуумів, які переслідують власні цілі в організації (наприклад мету кар’єрного зростання), знижує загальну ефективність, оскільки велика частина зусиль і часу витрачається на досягнення цих своїх цілей. Тому організаційні моделі обов’язково повинні бути доповнені визнанням і розумінням ролі людських відносин.
Поведінкові теорії організацій ілюструють, що те, що дійсно відбувається в бюрократіях, значно відрізняється від того, що передбачає модель раціональної/легальної влади. Бюрократична організація приймає фіксовані процедури діяльності, які дають змогу досягати результатів, але, як наслідок, досягнення результатів може стати менш важливим, ніж дотримання процедур і правил. Дисципліна, яка охоче інтерпретується як співзвуччя з правилами в будь- якій ситуації, стає невід’ємною цінністю в організаційному житті бюрократа. Інакше кажучи, суворе дотримання правил стало точкою докладання зусиль організації замість досягнення організаційних цілей.
Тому коли бюрократизм перебільшений, його недоліки можуть нівелювати його чесноти. Замість ретельного планування може бути поспішна імпровізація і панічне маніпулювання, перетворення порядку в хаос. Висока ефективність може змінюватися низькою в міру того, як робота перетворюється в нудний ритуал, і винагорода за високу ефективність незначно чи зовсім не відрізняється від винагороди за низьку ефективність. Навіть коли бюрократії функціонують добре, це відбувається звичайно в часи застою, бюрократіям з їх фіксованими процедурами важко мати справа із ситуацією, що швидко змінюється.
Нові теорії організаційної поведінки відзначають, що формальна бюрократія має свої сильні сторони, але вона не підходить для нерутинних видів діяльності, які вимагають творчості й інновацій для досягнення результатів у середовищі, що змінюється. Тобто формальна бюрократична модель практично ідеально відповідає адмініструванню або виконанню інструкцій, але не менеджменту чи досягненню результатів.
Таким чином, у сучасних умовах бюрократія вже не є ефективною, необхідний перехід до нових моделей управління. Також не є правильним інший основний принцип традиційної моделі державного управління – розподіл політичної й адміністративної сфер. Утім, на практиці цей принцип, висунутий Вільсоном, ніколи цілком не реалізовувався, оскільки відносини між політиками й адміністраторами не є такими простими, як це передбачає модель Вільсона, вони не слідують її формальній лінійній логіці. На практиці політика не може бути відділена від адміністрування, вони є взаємозалежними. Суб ’єкти політики через збільшення свого рівня влади можуть значно впливати на соціальну сферу держави, де діють адміністратори. Водночас як об’єктивно, так і суб’єктивно сутність адміністративної системи може впливати на результати політичної системи. Адміністрування виробляє політику, хоча ця політика не завжди письмово викладена й обнародувана, як ті правила, що розробляються законодавцями. Більше того, чинні правила, що розвиваються адміністраторами, можуть бути більш виразними для фактичних результатів, ніж формально проголошені правила.
Традиційна модель просто не відображає значну управлінську роль і роль у виробленні політики, властиву державній службі, особливо сучасній. Вона нав’язує негативну форму контролю, що підштовхує до пошуку можливостей уникнути помилок, але не забезпечує позитивними стимулами для підвищення ефективності. А спроба змусити державну службу бути “поза політикою” означає небажання визнавати її політичну значимість. Таким чином, обидва теоретичні підґрунтя традиційної моделі більше не є адекватними реальності, як і сама модель.
Трансформації в державному управлінні, які мали місце в багатьох державах, відбулися і як реакція на кілька взаємозалежних факторів.
Вплив глобальних змін
Загальносвітові, глобальні зміни. Протягом останніх десяти- п’ятнадцяти років відбуваються глобальні зміни, що потребують від керівників відповідного реагування і додають нових управлінських проблем до тих, що існували раніше.
Нинішня глобальна ситуація є з багатьох причин мінливою, нестабільною. Одна з них полягає в тому, що кількість нестабільних національних економік перевищила кількість стабільних. Тому органи державного управління змушені пристосовуватися і мати справу із сьогоденням, що постійно змінюється. Така адаптація необхідна, наприклад, для запобігання подальшому погіршенню економічної чи політичної ситуацій. Водночас органи державного управління мають бути готовими до невизначеного майбутнього. Збалансувати ці два завдання важко, оскільки те, що робиться зараз для розв’язання наявних проблем, може бути нераціональним стосовно того, що варто робити для підготовки до майбутнього. Ефективні управлінські рішення стосовно нинішніх проблем можуть усунути важливі для розв’язання майбутніх проблем чинники і навіть сприяти виникненню проблем у майбутньому. Наприклад, збільшення потужностей АЕС як джерел недорогої енергії під тиском нинішніх економічних потреб може призвести в майбутньому до витрат, пов’язаних із переробкою і захороненням відпрацьованого ядерного палива, що перевищують економію.
Напрями змін
До основних глобальних змін, що справляють вплив на управлінські практики, належать:
– розпад комуністичного блоку в центральній та східній Європі і перехід багатьох країн Африки і Латинської Америки від тоталітарного режиму до демократичної системи, які викликали багато економічних і політичних змін;
– національні і міжнародні реакції на нові загальносвітові проблеми. Наприклад, це міжнародна реакція на погіршення стану навколишнього середовища: визнано, що сталий розвиток і екологія невіддільні одне від одного, що необхідно враховувати завжди і в усьому. Для керівників це означає урахування екологічних аспектів під час оцінки ефективності пропонованих рішень;
– зміни, що виникли в результаті демографічного вибуху, масових захворювань, масового голодування, природних лих і воєн, які торкнулися значної частини світу. Ставлення до країн, в яких такі зміни відбуваються, з боку більш “благополучних” країн в умовах глобалізації також вимагає пошуку нових управлінських рішень;
– глобальна втрата віри в здатність міжнародних організацій, таких як ООН, урядів окремих держав, місцевих органів влади, приватних організацій виконувати обіцянки, що даються ними.
Критика публічного сектору. Владні структури, особливо бюрократичні, завжди викликали певне невдоволення в суспільстві, яке однак завжди мало потребу в них. Але починаючи з 1980-х рр. критика публічного сектору посилювалася, причому не лише з боку громадськості, а й з боку деяких глав держав, наприклад М.Тетчер (Великобританія) та Р.Рейгана (США), з’являються заклики не просто до реформування публічного сектору, а й до концептуального перегляду його місця і ролі в суспільстві.
Було визначено три напрями змін:
– зменшення кількості органів державного управління і чисельності їх співробітників. Це призвело до скорочення бюджетного фінансування органів державного управління в багатьох країнах, навіть у таких, як Іспанія, Італія, Німеччина і Швеція, де бюрократичний сектор був традиційно великим;
– зменшення сфери впливу. Внаслідок цього багато видів діяльності, якими традиційно займалися органи державного управління, були цілком чи частково передані приватному сектору. Характерним прикладом є політика кабінету М.Тетчер у цій галузі, девізом якої може бути вислів: “Варто приватизувати все, що тільки можна приватизувати”;
– перегляд методів управління, заснованих на бюрократичних принципах. Це привело до широкого впровадження більш гнучких, ринково-орієнтованих методів, до так званої “маркетизації” публічного сектору.
Зміни в економічній теорії. У 1970-х рр. було поширено тезу, висунуту консервативними економістами, відносно того, що діяльність органів влади є економічною проблемою, оскільки вона обмежує економічне зростання і свободу Економісти стверджували, що обмеження діяльності органів влади має призвести до поліпшення суспільного добробуту завдяки підвищенню економічної ефективності.
Однак зараз в економічній теорії поступово починає домінувати “ неокласична економіка” (або “економічний раціоналізм”), яка визнає необхідність і користь взаємопроникнення ринку і державного управління. Ця зміна в економічному мисленні значно вплинула на останній. У державні структури приходять економісти, озброєні новими теоріями, що пропонують більше чіткості, суспільної корисності і погодженості порівняно з невизначеними, нечіткими поняттями традиційного державного управління. “Нове економічне мислення” знаходить усе більше прихильників серед вищих ешелонів влади, у той час як економічні теорії, зокрема теорії суспільного вибору, принципала/агента, вартості угод, проникають у новий публічний менеджмент.
Зміни в приватному секторі. Змінам у державному управлінні значно сприяли й зміни в приватному секторі, які відбулися трохи раніше, і усвідомлення того, що державне управління та його ефективність впливає на приватну економіку й національну конкурентоспроможність.
Зростання конкуренції як національної, так і інтернаціональної, зміни в менеджменті й управлінні персоналом вплинули не лише на приватні фірми, а й на органи державного управління через встановлення “нового співробітництва” між прибутковими і неприбутковими організаціями, між органами державного управління і приватним сектором. У світі глобальної економічної конкуренції діяльність урядових структур може бути важливим фактором створення національних конкурентних переваг. Існує багато напрямів державної політики, які впливають певним чином на національні конкурентні переваги. До них належать освітня політика, оподатковування, охорона здоров’я, антимонопольна політика, охорона навколишнього середовища тощо.
Визнання важливої ролі урядових структур у забезпеченні національної конкурентоспроможності та процесі глобалізації порушує питання про їх компетенцію. Для органів державного управління нові економічні зміни, зумовлені процесами, що відбуваються в приватному секторі, такими як швидкі зміни розміру грошових запасів, коливання цін на готові продукти, здешевлення праці, раптова інфляція чи депресія витрат, створюють значні складності щодо довгострокового планування, ефективного розподілу ресурсів і ефективного управління соціальними програмами. Ці нові економічні зміни викликають зростання недовіри до здатності органів державного управління адекватно і швидко розв’язувати проблеми, що ставить під сумнів їх компетентність. Традиційна модель державного управління через свою велику “інерційність” дійсно не забезпечує компетенції, необхідної для періоду глибоких змін, тому потрібний перехід до більш гнучких моделей.
Зміни в технологіях. Технологічні зміни спричиняють кінець старого виду економічного зростання, заснованого на розвитку великих і більш швидких інструментальних засобів та інвестуванні переважно в апаратне, а не програмне забезпечення, радше в машини, ніж в організації, радше у матеріальні продукти, ніж у комунікації.
Розвиток “економіки послуг”, що базується на нових технологіях, передбачає перегляд фундаментальних понять, наприклад таких, як економічна вигода і виробнича діяльність. Для нового типу економіки характерно те, що сервісні функції, такі як дослідження, дистриб’юторство, контроль якості, логістика, фінансовий інжиніринг, контроль за станом навколишнього середовища тощо перебувають зараз у центрі всіх стратегічних рішень, від яких залежить оптимальне використання людських, матеріальних і фінансових ресурсів та перспективи стійкого економічного розвитку.
У міру розвитку “інформаційних надмагістралей” можна припустити, що суміжна сфера послуг, яка включає в себе комп’ютерне і програмне обслуговування, супровід, навчання і безпеку, поступово залучить близько половини тих, хто працює. Нові технології відкриють нові можливості для контролю, моніторингу й оцінки ефективності.
Технологічні зміни торкнулися й державного управління. Традиційна адміністративна модель зростала і розвивалася з технологією ручки, а пізніше друкарської машинки, результатом їх застосування був паперовий документ, з якого (і то не завжди) робилися копії, після чого документ проходив по різних рівнях ієрархії, несучи інформацію й одержуючи різні резолюції. І в певному сенсі бюрократичні організації пристосовувалися саме під таку технологію.
Тому бюрократії просто не можуть функціонувати добре у швидкозмінному, інформаційно багатому, інтенсивному з погляду знань суспільстві 90-х рр. Інформаційні технології, зокрема використання комп’ютерів, змінили не тільки управління, а й самі ієрархічні системи. Керівникам уже немає необхідності чекати, коли документ пройде по різних рівнях ієрархії, вони можуть одержати копії одразу ж після його створення. Значно зросли можливості передачі, збирання й сортування інформації, її поділу й поширення, що робить ієрархії менш жорсткими, веде до посилення децентралізації.
Одне з центральних місць у веберівській бюрократії посідає поняття “офісу”, місця, де працюють співробітники, куди приходять відвідувачі для взаємодії зі співробітниками і де зберігається документація. Усе це змінюється з приходом інформаційних технологій. Документація переводиться в електронний вигляд, тому може зберігатися в різних місцях, публічне спілкування може відбуватися за допомогою електронних засобів зв’язку, деякі співробітники можуть працювати на своїх комп’ютерах вдома, підключившись до мережі, замість того, щоб іти до офісу. Таким чином, існує кілька раціональних основ для заміни традиційного державного управління новими, більш гнучкими моделями.