Визначення контролю
Словник іншомовних слів визначає контроль (від фр. contrôle) як перевірку або спостереження з метою перевірки. Французьке слово “contrôle” утворилося від латинського префікса contra-, що означає “протидія”, “протилежність” до того, що виражено в другій частині слова. У другій частині слова “контроль” міститься слово “роль” (від лат. role), тобто “міра впливу, значення, ступінь участі в чомусь”. У цьому випадку слово “контроль” набуває змісту, який часто не береться до уваги, його слід трактувати як протидію чомусь небажаному. Таким чином етимологія слова розкриває і зміст поняття “контроль” як функції, яка забезпечує для будь-якого процесу уникнення негативних, небажаних дій та наслідків.
За словами відомого французького вченого Б.Гурне, без контролю не може бути ефективного управління. Контроль є неодмінним атрибутом суспільних відносин та функціонування соціальних систем. Контролю належить провідна роль у різних сферах життєдіяльності суспільства – в державному управлінні, у місцевому самоврядуванні, в організації спільної та індивідуальної діяльності різних суб’єктів тощо.
Довідка. Контроль – виявлення відповідності діяльності та її результатів встановле¬ним орієнтирам; забезпечення суб’єктів управління інформацією про процеси розвитку організації / господарського комплексу / інших об’єктів управління (на основі системи органі¬зованих спостережень, вимірів, стандартів тощо), що створює підстави для втручання у перебіг зазначеного процесу з метою зміни окремих напрямів діяльності.
Підфункції контролю: облік (вимірювання результатів); перевірка (спостереження, моніторинг процесів); аналіз (порівняння того, що досягнуто, з тим, що очікувалося). Ре-зультати контролю: виявлення відхилень від плану; перегляд та коригування діяльності (за необхідністю).
Джерело: Енциклопедія державного управління, т. 8, с. 305.
Контроль завжди слід розглядати як обов’язкову функцію державного управління, елемент зворотного зв’язку, що дає змогу своєчасно відреагувати на будь-які відхилення від запланованого шляху досягнення поставлених цілей розвитку держави, її регіонів та окремих територій, основних напрямів і видів її діяльності.
За визначенням американських учених М.Мескона, М.Альберта, Ф.Хедорі контроль – це процес забезпечення досягнення організацією своїх цілей. Цілі, плани та структура будь- якої організації, зокрема й держави, її органів управління безпосередньо пов’язані з її місією та визначають напрями діяльності. Щоб контроль був ефективним, він має бути чітко скоординованим з плануванням.
Таким чином, контроль, що спрямований на досягнення цілей організації, дотримання її планів, має бути одним з основних елементів сутності самої організації.
Класичний процес контролю
Класичний процес контролю складається з встановлення стандартів (цілей, що піддаються вимірюванню), оцінювання фактично досягнутих результатів та, у разі їх суттєвого відхилення від встановлених стандартів, проведення коригування цілей та планів щодо їх досягнення. Схема класичного процесу контролю наведена на рис. 9.7.
Кожен з етапів процесу контролю потребує чіткої організації дій та розуміння цілей організації. Для системи державного управління встановлення показників та визначення цілей є досить складним завданням, оскільки вони важко піддаються кількісному оцінюванню. Тому для забезпечення реалізації функції контролю в державному управлінні необхідна чітко регламентована база, яка б визначала межі компетенції контролюючих органів та процедуру проведення контролю.
Види контролю
Існують різні види контролю, основними з яких вважають попередній (превентивний), проміжний (поточний) та заключний. За процедурою здійснення всі ці види контролю схожі, оскільки спрямовані на сприяння якомога швидшому досягненню встановлених цілей організації. Різняться вони за часом здійснення.
Попередній контроль застосовують перед реалізацією управлінського рішення, тобто до здійснення управлінського впливу. Він, як правило, є дуже важливим, оскільки дає змогу запобігти реалізації неефективного управлінського впливу. Водночас відомими недоліками такого контролю є уповільнення управлінських процедур та, фактично, колективний поділ відповідальності між ініціаторами управлінського впливу та суб’єктами попереднього контролю.
Поточний контроль проводиться під час безпосереднього здійснення управлінських завдань з метою своєчасного запобігання відхиленню від планів досягнення певних цілей. Сутність поточного контролю полягає в систематичній перевірці стану виконання завдань, обговоренні проблем, що виникають, запобіганні можливим ускладненням, зокрема з ресурсним забезпеченням, ініціації пропозицій з удосконалення роботи.
Заключний контроль має характер узагальнюючого, підсумкового. Американський вчений У.Ньюмєн звернув увагу на два суттєві аспекти заключного контролю. По-перше, такий контроль надає дуже важливу інформацію, якщо передбачається розв’язання аналогічних проблем у майбутньому По-друге, він необхідний з точки зору мотивації учасників процесу, що контролюється. З одного боку, такий контроль не гальмує процес управління відволіканням на процедури поточного контролю та ініціативу суб’єктів контролю, водночас він фактично вже фіксує кінцевий результат управління, коли час, відведений на досягнення цілей, вичерпано. Якщо цей результат не відповідає поставленим цілям, маємо ситуацію незадовільного управління. Тоді необхідно здійснити коригування або цілей на майбутнє (ситуація зміни цілей розвитку), або шляхів (ситуація зміни технологій та методів управління) і термінів їх досягнення (ситуація уповільнення управління, а відповідно й процесів розвитку). Саме тому управлінська практика доводить недостатність здійснення тільки заключного контролю. Необхідним є здійснення також попереднього та поточного видів контролю.
Взагалі види контролю можна класифікувати за багатьма ознаками. Залежно від того, контролюються головні функції чи допоміжні, ми говоримо про контроль адміністративний або технічний. В іншому аспекті контроль застосовують або до певного аспекту функціонування організації (юридичний, фінансовий, матеріальний, виконання доручень органів державного управління, діловодства), або до всього управління нею (контроль системи управління).
Контроль у державних інституціях можна класифікувати за такими ознаками: за органами, які його здійснюють; за сферою діяльності, що підлягає контролю; за формами його проведення, за ступенем втручання в оперативну діяльність підконтрольного органу. Цей поділ деталізується в межах кожної класифікаційної групи.
Перша класифікаційна група – за органами, які здійснюють контроль. У її межах контроль проводять: органи законодавчої влади (Верховна Рада України); органи виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, міністерства, державні комітети та відомства, їх територіальні органи, місцеві державні адміністрації та їх підрозділи; спеціальні контролюючі органи (різні державні інспекції та служби, наприклад, автомобільна, пожежна, фінансова інспекції; служба з питань праці; податкова, митна, санітарно-епідеміологічна служби та ін.); судові органи (Конституційний Суд, суди загальної юрисдикції, господарські суди); прокуратура; органи місцевого самоврядування (місцеві ради та їх виконавчі органи). Крім того, функції контролю щодо реалізації завдань держави мають адміністрації підприємств, організацій, установ. Вони не належать до органів влади, однак функції публічного адміністрування, до яких входить і контроль, ними виконуються постійно.
За сферою діяльності, яка підлягає контролю, він поділяється на відомчий, міжвідомчий та надвідомчий (позавідомчий). Відомчий контроль здійснюється міністерствами і відомствами всередині відповідної структури, тобто контроль за підпорядкованими органами (тому його ще називають внутрішньовідомчим). Відомчий контроль тісно пов’язаний із завданнями, які стоять перед міністерствами та відомствами. Загальні питання його організації та проведення регулюються Положенням про відомчий контроль у системі міністерств, інших центральних органів виконавчої влади за фінансово-господарською діяльністю підприємств, установ і організацій, що належать до сфери їх управління.
Відповідно до положень цього акта міністерства та відомства за погодженням із Державною фінансовою інспекцією затверджують інструкції та порядок проведення ревізій і перевірок фінансово-господарської діяльності підпорядкованих об’єктів. Крім того, здійснюючи управління відповідними сферами життєдіяльності суспільства, міністерства, відомства та інші центральні органи державної виконавчої влади в межах своєї компетенції видають акти та організовують і контролюють їх виконання. Повноваження цих органів, у томі числі й контрольні, закріплені в законах, відповідних положеннях про міністерства, відомства, їх управління та відділи, про місцеві органи державної виконавчої влади, а також у статутах державних підприємств, організацій та установ. У міністерствах і відомствах для здійснення контрольних функцій утворюються відомчі інспекції та групи. Крім того, контрольні повноваження покладаються на юридичні служби та юрисконсультів.
Сутність міжвідомчого контролю полягає в тому, що органи міжгалузевої компетенції, встановлюючи вимоги, загальнообов’язкові для всіх міністерств, державних комітетів і відомств, наглядають за їх виконанням. На відміну від відомчого контролю, який здійснюється контролюючим органом, що структурно належить до однієї сфери або галузі діяльності з підконтрольним об’єктом (тобто до одного відомства), міжвідомчий контроль здійснюється органами різної відомчої належності.
Коло питань, яке має право перевіряти орган міжвідомчого контролю, вкрай вузьке, по- в’ язане із завданнями, що виконуються цим органом у сфері державного управління. Наприклад, Державна служба статистики контролює лише порядок організації та ведення статистичної звітності різними міністерствами, державними комітетами та відомствами, не втручаючись і не перевіряючи виконання інших функціональних повноважень підконтрольної структури. Міністерство фінансів за допомогою Державної фінансової інспекції (попередня назва “ Головне контрольно-ревізійне управління України) здійснює контроль за використанням різними міністерствами, державними комітетами та відомствами фінансових ресурсів, матеріальних цінностей, а також контролює заходи щодо їх збереження, стан і достовірність бухгалтерської звітності тощо.
До міжвідомчого слід відносити і контроль, що проводиться різними спеціалізованими державними інспекціями та службами (пожежною, автомобільною, з контролю за цінами, підрозділами санітарно-епідеміологічної служби, митної служби тощо), оскільки структурно вони входять до складу відповідного міністерства, державного комітету або відомства, і посадові особи цих органів мають право давати обов’язкові до виконання вказівки службовцям тих підрозділів, які їм безпосередньо не підпорядковуються, тобто органам іншої відомчої належності. Відповідно до наданих повноважень вони здійснюють контроль за дотриманням загальнообов’язкових правил у різних сферах діяльності: промисловості, сільському господарстві, транспорті, галузі охорони навколишнього середовища та ін.
Законодавчо контрольні повноваження цих органів закріплюються у різних нормативних актах: законах (наприклад законах України “Про пожежну безпеку”, “Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення”) і підзаконних актах (наприклад Положенні про Державну автомобільну інспекцію Міністерства внутрішніх справ та ін.).
Надвідомчий контроль у сфері державного управління здійснюється органами загальної компетенції (Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування) в межах, делегованих їм державою, з усіх питань господарського, соціально-культурного та адміністративно- політичного будівництва, що належать до їх безпосередніх повноважень. Надвідомчим (або позавідомчим) цей контроль визнається тому, що здійснюється органами над- або позавідомчої компетенції, тобто органами, до компетенції яких належить керування всіма галузями народного господарства, соціально-культурного та адміністративно-політичного будівництва. За результатами різних видів контролю виникає і різна відповідальність. Тільки за результатами відомчого та надвідомчого контролю винну особу можна притягнути до дисциплінарної відповідальності у тому випадку, коли перевірку здійснюють вищі посадові особи, наділені правом приймати на роботу. Результатом проведення міжвідомчого контролю може стати притягнення до адміністративної або кримінальної відповідальності. Притягнення до кримінальної відповідальності не виключає можливості застосування дисциплінарного стягнення.
Основними формами контролю є перевірка (обстеження окремих напрямів діяльності, за результатами якого складається довідка або доповідна записка), ревізія (документальний контроль фінансово-господарської діяльності, за результатами якого складається акт), підзвітність (вимоги до підконтрольних об’єктів щодо подання звітів у певному обсязі в установлений термін), рейди та огляди (одноразові або періодично повторювані заходи щодо виявлення реального стану справ на підконтрольному об’єкті, за результатами яких складається протокол). Класифікаційною ознакою здійснення контролю за цими формами є результат, що закріплюється різними нормативно-правовими документами.
За ступенем втручання в оперативну діяльність підконтрольного органу контроль можна поділити на безпосередній та опосередкований.
Безпосереднім контроль визнається тоді, коли компетентний орган прямо втручається в оперативну діяльність підконтрольного органу, примушує його діяти у той чи інший спосіб (наприклад скасовує дію акта, призупиняє роботу об’єкта). Втручання суб’єкта контролю може здійснюватися аж до ліквідації підконтрольного органу.
Опосередкований – це контроль, коли контролюючий орган лише звертає увагу на недоліки в діяльності підконтрольної структури, вимагає їх усунути, але сам активних дій з реалізації вимог не застосовує.
Контроль слід відрізняти від близького до нього виду державної діяльності – нагляду, хоча вони й мають низку однакових рис: єдина мета – забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні; можуть здійснюватись в однакових формах: перевірки, вимоги, звіти; контролюючі органи, як і органи нагляду, можуть давати посадовим особам об’єкта, що перевіряється, вказівки, обов’язкові до виконання, однак контроль, на відміну від нагляду, повсякденний та безперервний. Він здійснюється як органами державної законодавчої та виконавчої влади, судами, так і численними спеціально утвореними для того контролюючими органами. У той час як нагляд здійснює лише один державний орган – прокуратура. Крім того, нормативна база контролю і нагляду різна. Втручання в оперативну діяльність підконтрольного органу та право самостійно притягати винних осіб до правової відповідальності є основною відмінністю контролю від нагляду.
Таким чином, контроль є основним засобом забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні. Він є одним із найважливіших елементів державного управління та дисциплінуючим фактором поведінки громадян, однією з форм реалізації повноважень дер
жавних і недержавних утворень, що виявляється в конкретній контрольній діяльності та наданні допомоги підконтрольній структурі у наведенні порядку на об’єкті. Законність та дисципліна – основні умови існування будь-якої демократичної держави. Законність можлива лише при суворому дотриманні дисципліни всіма фізичними та юридичними особами, а дисципліна, у свою чергу, визначається рамками закону. Законність, яка відображається у правових актах, обмежує свободу кожного заради свободи всіх, трансформується у дисципліну. Законність і дисципліна – це обов’язкові риси правової держави, сукупність форм і методів державного управління, за допомогою яких державою регулюються взаємовідносини в суспільстві, досягається стан законослухняної поведінки об’ єктів управління. Забезпечується це реалізацією функції контролю в державному управлінні.
Для оцінювання результатів контролю існує безліч засобів та методів вимірювання. Для сфери державного управління характерні нормативно-правові та організаційно-розпорядчі документи, наради, протоколи, доповіді, інформаційно-аналітичні, пояснювальні та службові записки, договори, угоди, регламенти, інструкції, акти прийому-передачі, плани, графіки, звіти тощо.
Контрольна діяльність передбачає певну послідовність дій: підготовчу, центральну (змістову) та підсумкову. У свою чергу, вони поділяються на окремі стадії (рис. 9.8).
Наукою управління накопичено великий досвід з теорії та практики здійснення контролю діяльності організацій.
Відповідні положення та висновки наведені в роботах багатьох зарубіжних та українських вчених, зокрема, Г.В.Атаманчука, Б.Гурне, О’Доннела, Г.Кунца, М.Мескона, М.Мо- рисея, Н.Р.Нижник, Г.Райта та ін.
Принципи управління, що стосуються функції контролю у сфері державного управління
Наведено низку принципів соціального управління, що безпосередньо стосуються функції контролю у сфері державного управління.
Принцип публічності державного управління передбачає:
– доступність державного управління для громадян, зокрема через їх участь у виборі до складу владних структур;
– відкритість функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування;
– громадський контроль через засоби масової інформації та в інших формах за управлінськими процесами;
– судовий контроль при здійсненні управлінських процесів за дотриманням конституційних і законодавчих норм.
Принцип випереджального стану управління знаходить своє відображення при реалізації функції контролю у вигляді принципу орієнтації контролю на майбутнє. Останній виходить з того, що, чим більше система контролю використовує інформацію, орієнтовану на майбутнє, а не на простий зворотний зв’язок, тим більше її можливість попередити відхилення від запланованих цілей. Цей принцип спрямований на гарантування досягнення цілей управління шляхом своєчасного коригування планів.
За принципом ефективності контролю він має здійснюватися у необхідному обсязі за умови мінімальних витрат. Контроль є допоміжним засобом для забезпечення максимально повного досягнення визначених цілей і не повинен при цьому перетворюватися на основний засіб. По-перше, контроль потребує значних витрат ресурсів, по-друге, надмірне приділення уваги контролю настільки ж погане, як і нехтування ним. Останнє може привести до пригнічення волі виконавців та обмеження їх ініціативи, що потім уже нічим не може бути виправдане та скомпенсоване.
За відсутності нормативів на параметри діяльності неможливо оцінити досягнення її цілей. Тому обов’язковою умовою ефективного контролю є наявність об’єктивних, чітких та зручних для використання нормативів, за іншою термінологією стандартів. Це положення відповідає принципу наявності нормативів. Причому встановлення стандартів є точним визначенням цілей, що мають бути досягненні у визначений термін, й яке засновується на планах організації.
Метод управління за цілями
Щоб контроль був ефективним, він має бути чітко скоординованим із плануванням. Одним із найвідоміших методів управління, покликаних тісно скоординувати планування та контроль, є метод управління за цілями (management by objectives – МВО). Він складається з чотирьох взаємопов’язаних етапів:
– розроблення чітких формулювань цілей;
– формування реалістичних планів їх досягнення;
– систематичного відстеження та оцінювання результатів управління;
– прийняття коригуючих заходів для досягнення запланованих результатів (стандартів).
Незважаючи на простоту та ясність, реалізація методу управління за цілями в соціальних
системах стикається з великими труднощами. Американський учений Е.Райт вказує на деякі з найбільш суттєвих причин цього, а саме:
– незацікавленість і відсутність підтримки з боку вищого керівництва;
– протидія підлеглих посиленню контролю над ними;
– труднощі у постановці чітких, конкретних цілей, а відповідно й вимог.
Для державного управління взагалі характерні погано структуровані та неструктуровані проблеми, що часто не піддаються кількісному оцінюванню;
– опір керівників ускладненню їх праці внаслідок необхідності постійного визначення пріоритетів, роботи в умовах обмеженого часу та його ефективного використання тощо;
– відсутність відповідної кваліфікації у керівників щодо визначення цілей, планування, організації, передачі досвіду підлеглим, вміння працювати з інформацією;
– слабка інтеграція з іншими функціями, зокрема з прогнозуванням, складанням бюд – жетів тощо;
– відсутність належної індивідуальної мотивації в умовах підвищення інтенсивності праці;
– збільшення потоків та обсягів документообігу.
Вплив цих причин на ставлення до контролю, насамперед, у сфері державного управління, можна подолати тільки дотримуючись таких принципів:
– комплексності, що передбачає охоплення контролем всіх різновидів та напрямів державної діяльності;
– дієвості, що потребує обов’язкової, своєчасної та адекватної реакції на відхилення від запланованих цілей та виявлені порушення;
– системності, що проявляється в періодичному проведенні контролю згідно із визначеними термінами;
– компетентності, що вимагає проведення контролю кваліфікованими фахівцями;
– об’єктивності, що пов’язана із правдивим висвітленням дійсного стану справ;
– гласності, що передбачає ознайомлення з результатами контролю всіх компетентних організацій та осіб, громадськості.
Сутність принципу паралельних повноважень, який застосовується на верхніх ешелонах державної влади більшості країн світу, у встановлені системи контролю для врівноваження влади та запобігання грубим помилкам і промахам в її діяльності. Зокрема, цей принцип застосовується у взаємодії всіх гілок влади, вищих, центральних та місцевих органів державної влади.
Наприклад, і Верховна Рада України, і Президент України мають схвалити закони України, щоб вони набули офіційного статусу. Таким чином, можна говорити про паралельні повноваження Президента України щодо прийняття законів, але разом з тим вони обмежені, оскільки його вето може бути відхилено Верховною Радою України.
Наведені вище положення і принципи знайшли своє відображення в сучасних стандартах системи контролю, які широко використовуються у сфері державного управління багатьох країн світу.
Відповідно до принципу зворотного зв’язку, за допомогою функції контролю шляхом аналізу ситуації до й після здійснення запланованих дій можна скоригувати останні з метою досягнення визначених цілей. Зворотний зв’язок необхідний для запобігання або коригування, якщо неможливо цьому запобігти, розбіжностей між метою й отриманими результатами.
Зворотні зв’язки передбачають повний або вибірковий контроль, аналіз та оцінку діяльності як об’єкта, так і суб’єкта управління. Відповідно виділяють два типи зворотних зв’язків у системах державного управління: об’єктні та суб’єктні.
Якщо об’єктні зворотні зв’язки дають змогу відслідковувати реакцію об’єкта управління на впливи суб’єкта управління (функціональний аудит), то суб’єктні – оцінювати ефективність власної організації та діяльності суб’єкта управління (адміністративний аудит).
Суб’єктні зворотні зв’язки дають змогу здійснювати так званий внутрішній контроль, який не виходить за межі самої адміністративної системи. Він являє собою один з аспектів здійснення керівництва та забезпечується спеціалізованими підрозділами і службовцями.
У соціальних системах принцип зворотного зв’язку ще можна сформулювати як принцип контролю. Саме на цій підставі українські вчені А.І.Кредісов, Е.П.Пянчєнко та В.А.Кредісов розглядають контроль як зворотний зв’язок системи.
Однією з основних форм реалізації принципу контролю є узгодження та затвердження рішень. Іншою його модифікацією є принцип контролю за критичними точками, тобто за фактами, що є критичними для оцінки ступеня виконання планів.
Необхідно пам’ятати, що контроль взагалі виправданий лише тоді, коли відхилення від планів піддаються коригуванню. Щоб забезпечити виконання цієї умови, під час планування з використанням відомих принципів діагностики доцільно визначитися з так званими точками контролю. В ролі останніх доцільно обрати певні терміни й параметри тих суспільних об’єктів, дій, явищ, що найбільш переконливо свідчать про очікувані зрушення в процесах державного розвитку та постійно або періодично відслідковувати їх.
Організований належним чином моніторинг суспільних процесів має розв’язати проблему забезпечення контролю необхідною та достатньою інформацією. Ефективність контролю завжди пов’язана з якістю та повнотою його інформаційно-аналітичного забезпечення.
За аналогією з кібернетичними системами порушення зворотних зв’язків може призвести до порушення процесів самоорганізації, і, відповідно, до відхилення від прогнозованого розвитку організацій. Саме тому в останні роки як за кордоном, так і в Україні широко використовуються різноманітні системи моніторингів з різних проблем суспільного розвитку, наприклад відстеження та оцінювання політичної, соціально-економічної, екологічної ситуації.
Власне моніторинг дає змогу забезпечити тільки одну з основних стадій контролю, оскільки він надає можливість своєчасно відстежити факти відхилення від означеного шляху досягнення цілей. Наступною стадією контролю є порівняння отриманих результатів та визначення ступеня їх відхилення від намічених (запланованих). Залежно від такого відхилення, як правило, приймається рішення щодо коригування або поставлених цілей, або шляхів та дій з їх досягнення.
Серед актуальних завдань підвищення ефективності контролю у сфері державного управління, як це витікає власне з моделі цієї функції, є удосконалення технологій зворотного зв’язку відповідних процесів, а саме: встановлення стандартів; здійснення моніторингу; оцінювання результатів; коригування управління – цілей, вибору напрямів та планів дій, визначення технологій та методології, зміни відносин відповідальності.
Оскільки положення законодавства регулюють процеси використання та контролю державних коштів, виконання державних програм, то існує й необхідність у стандартах, які регулюють та забезпечують виконання цих положень.
Директива стандартів внутрішнього контролю
Одним із найбільш відомих світових стандартів системи контролю є Директива стандартів внутрішнього контролю, розроблена Міжнародною організацією вищих аудиторських установ (МОВАУ) і видана в червні 1992 р.
Цим документом запропонована типова модель контролю, яка, зокрема, покликана забезпечувати ефективне управління в організаціях державного управління. Стандарти, принципи та методи, що містяться в Директиві МОВАУ, поділяються багатьма країнами світу.
Водночас існує розуміння, що запропонована модель контролю менеджменту не може розглядатися як єдино можлива. Фактично кожна країна будує свою модель контролю, засновуючись на стандартах і виходячи з національних особливостей.
Необхідно враховувати, що в Директиві МОВАУ термін “внутрішній контроль” ототожнюється з більш широким поняттям контролю менеджменту, який охоплює всі плани, процедури й практичні дії, необхідні службовцям для досягнення завдань організації.
Директива МОВАУ виходить із того, що, з одного боку, керівники державних організацій повинні забезпечити запровадження, нагляд та модернізацію належної структури внутрішнього контролю для її ефективного функціонування, а з другого – має бути певна вища аудиторська установа країни, яка також зобов’язана забезпечувати адекватний внутрішній контроль.
Однією з основних функцій вищої аудиторської установи є забезпечення існування задовільного внутрішнього контролю за ключовими аспектами діяльності кожної перевіреної організації. Аудиторська оцінка має передбачати здійснення наступних кроків:
– оцінку вірогідності неправильного використання ресурсів, невиконання завдань і неузгодженості з відповідним законодавством;
– визначення доречних типів внутрішнього контролю;
– аналіз уже відомої інформації про ефективність контролю;
– оцінку адекватності його розробки;
– перевірку ефективності контролю;
– звітування про результати оцінки внутрішнього контролю й обговорення необхідних заходів для удосконалення діяльності з організації та контролю.
Різновиди контролю прийнято розрізняти за призначенням (адміністративний, конституційний, фінансовий, функціональний), стадіями виконання (попередній, поточний та заключний), суб’єктами управління (громадський та парламентський контроль, прокурорський нагляд), а також за відношенням до об’єкта (внутрішній та зовнішній).
Більшість діючих на сьогодні систем контролю менеджменту складаються із комбінацій наступних різновидів контролю:
– контролю до аудиту (попереднього контролю), в якому, наприклад, здійснюється узгодження документа (акта) з усіма зацікавленими сторонами до його прийняття;
– спільних аудиторських контролів (поточний контроль), коли, наприклад, перевіряються фінансові витрати та своєчасність виконання запланованих робіт;
– контролю після аудиту (заключний контроль), в якому перевіряються та оцінюються результати та ефективність виконаних завдань і витрат.
Система внутрішнього контролю охоплює дії керівництва, технології, методи, процедури та інші засоби, що забезпечують досягнення таких основних завдань:
– сприяння організованій, економічній, продуктивній та ефективній діяльності, а також отриманню якісних результатів відповідно до мети діяльності організації;
– захист ресурсів від непотрібних витрат, зловживань, неправильного управління, помилок, шахрайства та інших порушень;
– дотримання законів, положень і директив керівництва;
– виявлення й збереження надійних фінансових та адміністративних даних і неупереджене наведення цих даних у своєчасних доповідях (довідках).
Внутрішній контроль в організаційній структурі, як правило, поділяється на загальні категорії функціонального (діяльнісного), адміністративного (управлінського) та фінансового (бухгалтерського) контролю. Контроль менеджменту розглядається як той, що охоплює усі ці види контролю.
Контроль менеджменту
Контроль менеджменту може бути визначений як організація політики та процедур для забезпечення:
– досягнення накреслених результатів державних програм;
– використання ресурсів цих програм згідно з встановленими цілями та завданнями відповідних організацій;
– захисту програм від непотрібних витрат, шахрайства та неправильного управління;
– отримання, зберігання і надання надійної та своєчасної інформації з метою прийняття рішень.
Функціональний контроль пов’язаний з основною діяльністю організації, політикою,
процедурами і методами, необхідними службовцям для досягнення завдань організації.
Адміністративний контроль включає в себе процедури і документацію щодо процесу прийняття рішень, яким керуються у своїй діяльності управлінці та службовці для досягнення завдань організації.
Фінансовий контроль пов’язаний з процедурами і документацією ведення фінансової документації.
Вищезазначеною директивою МОВАУ пропонується покласти в основу структури внутрішнього контролю як мінімум п ’ять основних та шість детальних стандартів, що придатні для всіх державних організацій та забезпечують аудиторів (контролерів) критеріями перевірки такої структури.
Серед основних стандартів визначені такі: “обґрунтована впевненість”, “підтримуюче ставлення”, “чесність та компетентність”, “завдання контролю” і “перевірочний контроль”.
За стандартом “обґрунтована впевненість’’ структури внутрішнього контролю мають забезпечити так звану обґрунтовану впевненість у виконанні своїх основних завдань, тобто таку, що відповідає задовільному рівню впевненості за наявних умов витрат, результатів і ризику. При цьому витрати на внутрішній контроль не повинні перевищувати отримані результати.
За стандартом “підтримуюче ставлення” керівники та службовці мають завжди зберігати й проявляти позитивне та підтримуюче ставлення до внутрішнього контролю. Таке ставлення формується керівництвом вищого рівня й знаходить свій прояв у всіх аспектах його діяльності. Коли внутрішній контроль є постійним пріоритетом керівництва, воно формує та зміцнює позитивне та підтримуюче ставлення. Застосуванню цього стандарту, як правило, сприяє його підтримка керівниками вищих і центральних органів державного управління, представників парламенту.
За стандартом “чесність та компетентність” керівники та службовці повинні мати особисту та професійну чесність і підтримувати рівень компетентності, що дає їм змогу усвідомлювати важливість розробки, запровадження та збереження належного внутрішнього контролю, забезпечення виконання його основних завдань. Коли керівники та службовці беруть на себе відповідальність за здійснення контролю, то роблять вагомий внесок у збільшення ефективності його здійснення.
За стандартом “завдання контролю” повинні бути визначені або розроблені специфічні завдання контролю для діяльності кожного міністерства, департаменту, установи, для кожної сфери діяльності організації. Такі завдання мають бути відповідними, всебічними, обґрунтованими та включеними до загальних завдань організації.
За стандартом “перевірочний контроль” керівники повинні постійно перевіряти свої дії та швидко реагувати на всі прояви неправильних, неекономічних, непродуктивних та неефективних дій. Перевірка діяльності має надавати впевненість у виконанні завдань організації, дотриманні висновків і рекомендацій внутрішніх та зовнішніх аудиторів, їх реалізації шляхом проведення відповідних заходів.
Серед детальних стандартів, що є механізмами або методами для досягнення завдань контролю, встановлені такі:
– структура внутрішнього контролю, усі операції та значні заходи мають бути чітко документовані, а документація має бути доступна для перевірки (стандарт “документація”). Організація повинна мати письмовий доказ функціонування структури контролю, включаючи її завдання, методи та всі аспекти, пов’язані з операціями та значними заходами;
– операції та значні заходи мають бути швидко зафіксовані та належним чином класифіковані (стандарт “швидка та належна фіксація операцій і заходів”). Це необхідно для забезпечення керівництва надійною інформацією, на основі якої готуються доповіді, календарні плани й фінансові звіти, а також сприяння діяльності організації і процесу прийняття в ній рішень;
– операції та значні заходи мають дозволятися й виконуватися лише особами, які діють у межах своїх повноважень (стандарт “дозвіл та виконання операцій і заходів”). Дозвіл є основним засобом забезпечення проведення лише обґрунтованих, запланованих керівництвом операцій і заходів. Узгодженість з умовами дозволу означає, що службовці виконують доручені їм обов’язки згідно з директивами та в межах, встановлених керівництвом або законодавством;
– ключові обов’язки й повноваження дозволу, обробки, фіксації та перегляду операцій та заходів мають бути розподілені між співробітниками (стандарт “розподіл обов’язків”). Це необхідно для забезпечення збалансованого та ефективного контролю;
– необхідно запровадити компетентний нагляд для забезпечення досягнення завдань внутрішнього контролю (стандарт “нагляд”). Він передбачає: нагляд за виконанням затверджених процедур і вимог; виявлення та усунення помилок, хибного розуміння та неправильних практичних дій; запобігання виникненню або повторенню помилкових дій; нагляд за продуктивністю та ефективністю діяльності. Передоручення повноважень службовцем не повинно зменшувати його відповідальності за виконання обов’язків та використання наданих повноважень;
– доступ до ресурсів і документів повинні мати лише співробітники, які відповідають за їх зберігання або використання (стандарт “доступ та відповідальність за ресурси і документи”). Для забезпечення належної відповідальності необхідно періодично перевіряти узгодженість наявної та задокументованої кількості ресурсів.
Коли специфічні стандарти та процедури внутрішнього контролю передбачені законодавством, останнє не повинно бути занадто обмежуючим. Воно має залишати керівникам певну свободу в модифікації процедур контролю при зміні умов діяльності, інакше внутрішній контроль може стати застарілим і непродуктивним ще до внесення поправок до законодавства.
Необхідно періодично переглядати специфічні аспекти структури внутрішнього контролю та пристосовувати їх до змін середовища, в якому функціонує організація. Кожний орган державної влади має періодично переглядати свої стандарти внутрішнього контролю та час від часу вносити до них поправки.
Критерії функціонування внутрішнього контролю
Для ефективного функціонування внутрішній контроль має відповідати трьом основним критеріям .
– бути належним – належний контроль у належному місці пропорційно до ризику виникнення порушень;
– послідовно здійснюватися згідно з планом, використовуватися всіма відповідними службовцями та не зневажатись ними за будь-яких умов;
– бути економічно виправданим, щоб витрати на здійснення контролю не перевищували отримані результати.
При оцінці ефективності внутрішнього контролю завжди необхідно пам’ятати, що його структура залежить від людського чинника, тобто на її функціонування можуть впливати недоліки в розробці, помилки в поглядах і розумінні, зневажання, стомленість або відволікання уваги як у керівників, так і в персоналу.
Організаційні зміни й ставлення керівництва також можуть сильно впливати на ефективність цієї структури. Таким чином, керівництву необхідно постійно перевіряти та удосконалювати контроль, повідомляти персонал про зміни та бути прикладом дотримання вимог контролю.
Вважається доцільним запровадження достатньо жорстких стандартів внутрішнього контролю для державних структур, зважаючи на їхній обсяг, різнорідність, кількість справ, чисельність документів та велику кількість нормативно-правових актів, положень та інструкцій, що стосуються їх діяльності.
Керівники мають усвідомлювати, що розвинута й добре відпрацьована структура внутрішнього контролю є основою управління організацією, виконання її завдань, раціонального здійснення діяльності та використання ресурсів. Вони повинні взяти на себе відповідальність за цей контроль, постійно перевіряти свої дії.
Спеціальні підрозділи, що створюються для такого контролю, безумовно, є цінним джерелом надання рекомендацій і порад з питань його здійснення, але вони не мають підмінювати всю структуру внутрішнього контролю.
Важливим елементом внутрішнього контролю є щорічне звітування організації перед вищим керівництвом про виконання своїх планів, розроблення заходів з виправлення виявлених недоліків.
Після виявлення вразливих місць необхідно вжити заходів з покращення системи внутрішнього контролю, що може стосуватися різних рівнів державного управління. Ці заходи відповідно можуть передбачати або внесення змін до чинного законодавства, що визначає відносини контролю, або перебудову центральними органами стандартів і процедур внутрішнього контролю, або перегляд керівництвом організацій своєї структури внутрішнього контролю.
Функція контролю є однією з найважливіших складових управлінської діяльності, спрямованою на вдосконалення суспільної діяльності, сприяння розвитку держави. Як правило, ефективний контроль у сфері державного управління забезпечується взаємодією всіх гілок державної влади та набуває характеру єдиної системи державного контролю. Остання потребує.
– взаємно узгодженого проведення управлінського, фінансового та адміністративного контролю;
– незалежності підрозділів контролю в органах управління, що може бути досягнуто їх безпосереднім підпорядкуванням першим керівникам цих органів та добором високопрофесійних і відданих справі кадрів;
– надання контрольній діяльності системності й плановості, запровадження вхідного (з відпрацювання чітких доручень та завдань), проміжного (за станом виконання доручень і завдань) та підсумкового (за кінцевими результатами діяльності) контролю;
– диференціацію документів за необхідним ступенем глибини контролю;
– зіставлення і відповідність ієрархії рішень та ієрархії контролю;
– розподіл і конкретизація контрольних завдань та відповідальності по всіх рівнях такої ієрархії;
– встановлення стандартів контролю (загальних вимог до очікуваних результатів, термінів, регламентів, видів, форм, засобів і методик проведення, форм і термінів звітності тощо) як найважливішого засобу оцінювання результатів виконання завдань і доручень;
– чітке й не надмірне документування як результатів діяльності, що контролюються, так і контрольної документації;
– спрощення контролю за процедурою і формою, оскільки, як правило, він значно обтяжує роботу виконавця, відволікає його на чималий термін від виконання основного завдання й навіть інколи заважає цьому процесу;
– запровадження електронної системи контролю з використанням сучасних інформаційних технологій з метою зведення до можливого мінімуму операцій з паперами та скорочення часу і обміну звітною інформацією;
– реальну відповідальність посадових осіб не тільки за належне виконання завдань і доручень, а й передусім за подання недостовірних даних, приховування реального стану справ з їх виконання.
Одним з базових принципів побудови системи контролю є врахування особливостей структури відповідної організації. Стосовно сфери державного управління це означає необхідність застосування різних підходів, моделей, принципів і методів контролю в різних системах взаємодії та на різних рівнях владних структур.
У системі взаємодії гілок влади найчастіше йдеться про застосування паралельних повноважень та взаємного контролю; в системі законодавчої влади – про застосування парламентського контролю; в системі судової влади – про застосування конституційного та судового контролю; на вищому, центральному та місцевих рівнях виконавчої влади – про застосування функціонального, фінансового і прокурорського контролю; на рівні окремих державних органів, установ і організацій – про застосування внутрішнього (функціонального, адміністративного та фінансового) контролю.
Взагалі функція контролю є невід’ємним елементом управлінської праці й притаманна певною мірою всім системам і рівням влади та окремим органам державного управління. При цьому йдеться як про внутрішній, так і про зовнішній контроль.
Зовнішній контроль займає значне місце в системі контролю у сфері державного управління в Україні. Відомі такі його форми: конституційний, парламентський, судовий, державний фінансовий та громадський контроль, прокурорський нагляд.
Форми зовнішнього контролю
Конституційний контроль здійснюється у формах попереднього і наступного контролю. Попередній контроль полягає у перевірці конституційності законів ще на стадії їх проходження через парламент та в експертизі законопроектів. У низці країн, наприклад Швеції, Фінляндії, застосовується тільки попередній контроль, тобто коли вже закон прийнято, він більше не піддається перевірці на конституційність. Принцип наступності конституційного контролю полягає в перевірці на конституційність законів, що вже прийняті й набули чинності та використовується.
В Україні застосовуються обидві форми конституційного контролю. Утворено Конституційний Суд України, який вирішує питання щодо відповідності Конституції України законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міжнародних договорів, а також здійснює тлумачення положень Конституції України та законів.
Парламентський контроль є формою контролю законодавчої влади за виконавчою владою. Він передбачений Конституцією України (ст. 85) і має здійснюватися у межах, визначених нею.
Парламентський контроль реалізується шляхом:
– контролю за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання;
– заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України;
– розгляду і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України;
– здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції та закону; розгляду питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняття резолюції недовіри йому;
– затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом, здійснення контролю за їх використанням;
– призначення на посади за поданням Президента України Прем’єр-міністра України, Міністра оборони, Міністра закордонних справ, призначення на посади за поданням Прем’єр- міністра України інших членів Кабінету Міністрів України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України, звільнення зазначених осіб з посад, вирішення питання про відставку Прем’єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України;
– надання згоди на призначення на посади та звільнення інших посадових осіб відповідно до ст. 85 Конституції України;
– роботи постійних, спеціальних і слідчих комісій (комітетів) парламенту;
– запитів депутатів;
– прийняття рішення про направлення запиту Президенту України тощо;
– у діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (ст. 101).
В Україні інститут омбудсмена реалізований у посаді Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, який відповідно до ст. 101 Конституції України здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини та громадянина.
Судовий контроль полягає в захисті прав та свобод людини, перевірці законності дій органів виконавчої влади. Він реалізується в Україні системою судів загальної та спеціальної юрисдикції. Конституцією України (ст. 55) закріплено право кожної людини і громадянина на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових та службових осіб.
Судовий контроль у демократичній державі має позанаціональні рамки. Кожен має право після використання всіх національних засобів правового захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна.
Концепцією адміністративної реформи в Україні передбачається запровадження адміністративної юстиції як форми судового контролю за виконавчою владою.
Державний фінансовий контроль здійснюється за виконанням державного бюджету та реалізацією державних програм, використанням державних фінансових ресурсів, ефективністю управлінської та фінансової діяльності структур виконавчої влади, дотриманням рекомендацій з проведення ними фінансової та економічної політики, з встановлених правил та нормативів бухгалтерського обліку тощо.
За Конституцією України ( ст. 85, 98) контроль за виконанням Державного бюджету України віднесено до повноважень Верховної Ради України, а контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата України.
У межах своїх повноважень Кабінет Міністрів України та Міністерство фінансів України здійснюють загальний контроль за фінансово-кредитними відносинами. Міністерство фінансів України розподілило функції такого контролю між органами державного управління, що підпорядковані їй, а саме, між Державною контрольно-ревізійною службою України, яка має контролювати формування доходів бюджетів органів місцевого самоврядування, використання коштів державного й місцевих бюджетів, позабюджетних фондів та валютних кредитів, та Державним казначейством України, яке має здійснювати контроль з оперативного управління видатками державного бюджету.
Функцію контролю за додержанням банками банківського законодавства, економічних нормативів та нормативних актів здійснює Національний банк України.
Ще одну важливу функцію державного фінансового контролю – фіскальний контроль за діяльністю платників податків і забезпечення виконання доходної частини державного бюджету покладено на Державну податкову адміністрацію України, підпорядковану Президенту України.
До системи державного фінансового контролю також можна віднести Управління Пенсійного фонду України, яке підпорядковане Кабінету Міністрів України та виконує функцію контролю за збиранням та акумуляцією внесків для пенсійного забезпечення й допомоги, за фінансуванням витрат фонду і своєчасністю та повнотою надходжень страхових внесків.
Усі центральні органи виконавчої влади відповідно до своїх основних функцій і повноважень здійснюють систематичний контроль за реалізацією актів законодавства у відповідних сферах державного управління.
Реалізацію окремих функцій міжгалузевого контролю покладено на спеціальні центральні органи державного управління, наприклад, Антимонопольний комітет України (контроль за дотриманням антимонопольного законодавства), Державну інспекцію з контролю за цінами (контроль за дотриманням порядку затвердження, застосування цін і тарифів у всіх галузях економіки), Державний комітет стандартизації, метрології та сертифікації України (контроль за дотриманням стандартів), Державний комітет статистики України (контроль за дотриманням порядку звітності) та ін.
Функції спеціальних контролюючих органів також виконує низка державних служб та інспекцій у складі центральних органів виконавчої влади, таких як митна та санітарна служба, екологічна, пожежна, автомобільна інспекції тощо. Взагалі в системі виконавчої влади України діють кілька десятків органів та установ, що здійснюють контрольні та наглядові функції.
Прокурорський нагляд, який здійснюється системою прокуратури в Україні, згідно з Конституцією України (ст.121) стосується додержання законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, а також при виконанні судових рішень у кримінальних справах та при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Крім цього, здійснюється нагляд за додержанням прав і свобод людини та громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.
Особливість роботи прокуратури полягає в тому, що вона не наділена правом застосування прямих заходів впливу на порушників закону й здійснює це шляхом внесення відповідних протестів, приписів до відповідних організацій чи відповідним службовим особам і, якщо протести не задовольняються, то передачі їх до суду та постановки питання про притягнення винних до відповідальності.
Основа громадського контролю за діяльністю органів державного управління та державних посадових осіб закладена Конституцією України, де народ визначено єдиним джерелом влади в Україні й закріплено його виключне право визначати і змінювати конституційний лад в Україні, що не може бути узурпованим державою, її органами або посадовими особами (ст. 5).
Згідно із ст. 38 Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.
Найчастіше громадський контроль пов’язують із реакцією політичних партій, профспілок, інших суспільних об’єднань, рухів, угруповань, засобів масової інформації, окремих громадян на рішення та дії органів державної влади і посадових осіб з реалізації зовнішньої, регіональної, економічної, соціальної, інформаційної, екологічної, культурної, освітньої та інших напрямів державної політики.
У демократичних країнах органи державної влади встановлюють контакти та підтримують добрі стосунки з громадськістю. Це досягається, здебільшого, створенням спеціальних підрозділів – прес-служб та служб опитування й аналізу настроїв громадськості. Якщо перші, в основному, інформують засоби масової інформації про стан діяльності та перспективні заходи державних органів, то другі вивчають можливу реакцію населення і розробляють рекомендації щодо її врахування при реалізації стратегії та здійсненні політики організації. Взагалі для підтримки зв’язків з громадськістю існують апробовані різні технології – від спілкування з вузьким колом людей до масових засобів комунікації з необмеженою аудиторією.
Для владних структур функція зв’язків з громадськістю є особливо актуальною, оскільки недолік інформування населення нерідко сприяє поширенню різних здогадок і чуток, що формують негативне ставлення до влади.
Перед владними структурами постають завдання: наблизити державний апарат до громадян та їх організацій; зробити його роботу більш відкритою; зміцнити відносини з громадськістю. Зв’язки з громадськістю в державному управлінні будуються на основі загальних закономірностей формування сприятливого ставлення соціального середовища до здійснюваних дій.
Контрольні повноваження Президента України
Особливо місце в системі контролю у сфері державного управління займають контрольні повноваження глави держави – Президента України. Вони засновуються насамперед на тому, що Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини та громадянина (ст. 102). Тому вони у певному, визначеному Конституцією України обсязі, стосуються всіх гілок влади (ст. 106).
Щодо Верховної Ради України контрольні повноваження глави держави проявляються у праві: підписання прийнятих нею законів; вето щодо них з наступним поверненням законів на повторний розгляд Верховної Ради України; припинення повноваження останньої, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися.
Щодо Кабінету Міністрів України та системи виконавчої влади контрольні повноваження Президента України реалізуються через:
– призупинення дії актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності;
– внесення за пропозицією коаліції народних депутатів подання про призначення Верховною Радою України Прем’єр-міністра України, подання про призначення Міністра оборони, Міністра закордонних справ, Голови Служби безпеки України тощо.
Щодо системи судової влади та прокуратури контрольні повноваження Президента України проявляються у праві:
– призначення третини складу Конституційного Суду України;
– утворення судів;
– призначення на посаду (за згодою Верховної Ради України) та звільнення Генерального прокурора України.
Певне покращання контролю у сфері державного управління пов’язане з проведенням адміністративної реформи в Україні. Відбулося покращання організаційних структур та взаємозв’язків, розподілу праці, удосконалення планування, а відповідно й контролю за рахунок:
– наведення чіткого порядку в роботі системи виконавчої влади;
– надання міністерствам більшої самостійності в розробці та здійсненні державної політики;
– скорочення кількості центральних органів виконавчої влади;
– проведення в них функціонального обстеження з метою виключення дублювання функцій;
– забезпечення більшої стабільності в роботі апарату;
– удосконалення функціонування державної служби та підвищення її статусу;
– запровадження регламентів роботи на вищому, центральному та місцевому рівнях виконавчої влади.
В Україні на сьогодні чимало зроблено в напрямі створення правових засад здійснення функції контролю у сфері державного управління. Ідеться насамперед про Конституцію України та низку законів України, що регулюють контрольні повноваження органів державної влади. Серед них закони України “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”, “Про державну податкову адміністрацію України”, “Про банки і банківську діяльність” та ін.
Водночас складна розгалужена, багатофункціональна, методологічно й технологічно неоднорідна система контролю у сфері державного управління на сьогодні є об’єктом, форма якого не кращим чином відповідає його змісту. Заслуговують на визнання слушними пропозиції ряду українських учених – фахівців у сфері державного управління та адміністративного права щодо створення вищої аудиторської установи країни. Тим більше, що такі пропозиції відповідають світовій практиці.
Відповідний орган державної влади має скоординувати функції державного контролю, упорядкувати та удосконалити їх нормативно-правове регулювання, забезпечити відповідними стандартами зовнішнього і внутрішнього контролю та здійснювати перевірку дотримання останніх.
Аналогічні установи створені в багатьох країнах світу, наприклад, Британська та Шведська державні аудиторські служби, Департамент державного контролю й аудиту Російської Федерації, Федеральний аудиторський суд у Німеччині та ін.
В Україні вже подолано багато упереджень перехідного періоду державотворення. Своє важливе місце мають управлінські функції державного прогнозування та планування. На часі надання належного місця в системі державного управління й функції державного контролю, що завжди органічно пов’язана з функцією державного планування та сприятиме більш ефективному досягненню визначених цілей розвитку України.