Поняття аналітики
Сучасна держава немислима без розвиненої системи державного управління, яка є явищем, що швидко розвивається, характеризується могутнім потоком нововведень, наслідки від яких далеко не завжди позитивні. До того ж воно перебуває в складному і неоднозначному зовнішньому геополітичному середовищі, яке генерує для нього доленосні виклики. Відповіді на них повинні даватися швидко в умовах постійного подолання значної інформаційної невизначеності. Важлива і демократична природа держави, конкуренція політичних сил, наявність реальних труднощів у прийнятті обґрунтованих управлінських рішень. Тому більш нагальною стає потреба в створенні надійної системи наукового супроводу і зокрема аналітичного забезпечення державного управління.
Осмисленню аналітики в державному управлінні приділяється значна увага з боку вітчизняних і зарубіжних дослідників. У роботах дослідників далекого зарубіжжя К.Паттона і Д.Са- віцки, А.Вілдавськи, Д.Гупті, Г.Брувера, П. де Леона, Д.Ч.Ліндблома, а також українських і російських учених Ю.Г.Кальниша, В.А.Ребкала, Ю.П.Сурміна, С.О.Телешуна, В.Б.Тихо- мирова, С.Г.Туронока, І.Г.Яковлева розглядаються важливі аспекти політичного аналізу, аналітичної діяльності в державному управлінні.
Розуміння наукою змісту аналітичної діяльності йде за кількома напрямами.
Перший напрям складають методологія і логіка наукових досліджень, де аналітична діяльність зазвичай ототожнюється з логікою наукового дослідження як такого. Основний пафос досліджень аналітики зводиться до обґрунтування методів і технологій аналітичної діяльності.
Другий напрям являє собою управлінське консультування, в якому аналітична діяльність розглядається як найважливіший засіб підготовки діагнозу ситуацій. По суті аналітика в цьому випадку є інструментом осмислення ситуацій.
Третій напрям складають роботи з аналізу політики, де аналітичні процедури виступають засобами отримання інформації в процесі вироблення політики.
Четвертий напрям – численні дослідження з окремих видів аналізу. Найбільший інтерес при цьому становлять роботи із системного, ситуаційного та інших видів аналізу.
П ’ятий напрям визначають роботи, в яких розглядаються окремі галузі аналітичної діяльності (економічний, фінансовий, політичний та ін.).
Загальний недолік бачення наукою аналітичної діяльності полягає у відсутності системності і цілісності представлення її різноманіття. Нині особливо актуальним є виявлення тенденцій розвитку аналітики, розширення її можливостей, удосконалення інструментарію. Не вироблена інтегральна концепція аналітики як суспільного, і тим більше державно-управлінського явища. Крім того, відчувається явний дефіцит технологізації, розгорнутої характеристики її методів і процедур.
Аналітика є досить складним явищем сучасного суспільства. З нашого погляду, її можна уявити у вигляді проблемно-методолого-інформаційно-організаційно-кадрово-ціннісно-нормативної моделі, або куба аналітики, окремі площини якої відображають її сутнісні характеристики (див. рис. 9.5).
Куб аналітики дає змогу ідентифікувати аналітику як складний поліаспектний соціальний феномен, як інституційне утворення, що швидко розвивається, роль якого в суспільстві постійно зростає. Усі аспекти цієї моделі тісно взаємопов’язані, забезпечують функціонування аналітики в суспільстві.
За такого моделювання під аналітикою слід розуміти інформаційну діяльність спеціальних організацій або підрозділів органів управління, або спеціально підготовлених осіб, що відповідає певним цінностям і стандартам щодо отримання знання про практичні проблеми, з якими стикається управління, і про шляхи їх вирішення засобами аналітичних методів.
Що стосується державно-управлінської аналітики, то сьогодні не розроблена її загальна концепція, не обґрунтована її структура, функції, напрями розвитку. Це стримує впровадження аналітики в управління державою, а отже, знижує його ефективність, призводить до ухвалення необґрунтованих рішень, за які доводиться розраховуватися державі значними матеріальними і моральними втратами. Причини цього насамперед у тому, що немає концептуального розуміння аналітики як такої. Справа в тому, що державно-управлінська аналітика є певним специфічним різновидом аналітики, який у сучасній методології не осмислений. Недостатньо дослідженим питанням є також її специфіка порівняно з іншими її різновидами.
Роль аналітики у державному управлінні
Аналітика відіграє винятково важливу роль в управлінні. Вона дає змогу:
– отримувати інформацію, необхідну для обґрунтування цілей і завдань управління;
– аргументувати прийняття управлінських рішень;
– виявляти соціальні резерви та використовувати їх для підвищення ефективності виробництва й управління;
– найкращим чином виходити із кризових і неоднозначних ситуацій;
– сприяти розробці концепцій, проектів, програм, планів і прогнозів;
– удосконалювати організацію та систему управління і самоврядування.
Управлінський аналіз тримається на розділенні об’єкта на складові частини з метою їх самостійного вивчення. Він є досить різноманітним явищем. Серед методів аналізу виділяються механічне розчленовування, визначення динамічного складу, виявлення форм взаємодії елементів цілого, знаходження причин явищ, виявлення рівнів знання і його структури, розділення елементів на класи і підкласи. Аналіз має враховувати якість предметів, оскільки в кожній сфері знання є своя межа розчленовування об’єкта, за яким ми переходимо в інший світ властивостей і закономірностей.
Управлінським аналізом є спосіб дослідження управлінських систем, особливо процесів ухвалення рішень. Він виступає як специфічний різновид аналізу. Разом з тим слід підкреслити, що в ньому може використовуватися решта всіх різновидів аналізу. Наприклад, управлінський аналіз суттєво збагачується за рахунок застосування системного, прогностичного, політичного, процесного, інституційного та інших видів аналізу.
Необхідність аналітичного забезпечення управління визначається кількома обставинами: по-перше, управління як інформаційно-переробляюча діяльність характеризується зростаючими обсягами різнопланової інформації, яка не придатна для безпосереднього її використання управлінцем, а потребує спеціальної переробки у світлі прийнятої парадигми управління і поставлених завдань. По-друге, сучасне управління стає все більш динамічним і ситуативним, що актуалізує потреби в знанні, у відомостях, які дали б змогу ухвалити правильне рішення щодо виходу з даної ситуації.
Інформаційно-аналітичні структури повинні забезпечувати можливість:
а) отримання регулярної (у режимі моніторингу) аналітичної і оглядової інформації щодо найважливіших аспектів зовнішнього по відношенню до управлінського середовища оточення (на основі традиційного і контент-аналізу ЗМІ, відповідної нормативної і директивної інформації, наявних і ініційованих даних про стан різних об’єктів і структур управління тощо). Система повинна мати ресурс для гнучкого, оперативного, такого, що іноді випереджає зміни номенклатури в первинних (польових) документах залежно від ситуації, завдань керівництва тощо;
б) підготовки аналітичних і прогнозних матеріалів щодо актуальних проблем стану й розвитку управлінського об’єкта (експертні опитування, цільові дослідження, вибіркові дані, отримані по телекомунікаційних лініях зв’язку і т. д.);
в) розробки ситуаційних моделей розв’язання перспективних проблем;
г) оперативного отримання оптимального обсягу інформації в непередбачених і надзвичайних ситуаціях (наявність засобів підключення до відповідних баз даних).
Важливо і те, щоб інформаційно-аналітичні структури забезпечували діагностику ситуацій, уловлювали тенденції зміни громадської думки, виробляли рекомендації для керівництва з метою запобігання негативним суспільним настроям та можливим конфліктам тощо.
Найважливішою особливістю державно-управлінської аналітики є її комплексний характер, який зумовлений тим, що в ній інтегровані не тільки різні методи аналізу, але й різні галузі аналітичної діяльності, такі як економічний, фінансовий, політичний та інші види аналізу. Її жодною мірою не можна зводити до одного різновиду аналізу, наприклад до політичної аналітики.
Актуальним є питання про патерни аналітики. Термін “патерн” у перекладі з англ. pattern означає “матриця”, “схема”, “ система”, “основа” і широко застосовується в конструюванні, особливо в техніці і архітектурі. Формування патернів значно полегшує сам процес конструювання, додає йому обґрунтованості і технологічності. У сучасних умовах можна виділити кілька патернів державно-управлінської аналітики:
- Осмислення тенденцій зміни суб ’єктівуправління, їх дебюрократизації, залучення громадян до справ держави та місцевого самоврядування, диверсифікації форм і методів взаємодії з населенням, сприяння посиленню відвертості влади, участі в ній громадян, поширення пар- сипативних методів взаємодії з людьми з метою їх залучення до участі в обговоренні рішень.
- Дослідження тенденції зміни управлінських зв’язків, відносин організації, переходу від жорсткої ієрархії до горизонтальних координуючих зв’язків, використання теорії альянсів, тобто асоціативних форм організації і управління, розвиток довіри між усіма учасниками управління, перехід від формальної організації до корпоративних зв’язків, відносин, організації і культури, змін відносин між начальником і підлеглим в аспекті залучення підлеглого до прийняття рішень, дбайливого ставлення до нього на основі принципів теорії людського капіталу.
- Виявлення тенденції змін управлінської діяльності в аспекті переходу від жорстких і однозначних норм до орієнтації на європейські цінності та управлінські процедури, впровадження технологій ухвалення управлінських рішень, комунікації, влади і впливу, організаційної культури, лідерства, мотивації, стилю управління, конфлікту, соціальної відповідальності, групової динаміки і ділової етики, доповнення класичних технологій державного управління, побудованих на оргтехніці, розділенні й операціоналізації діяльності, постмодерністськими технологіями, що базуються на багаторівневих і багатосуб’єктних взаємодіях із використанням інформаційно-комп’ютерної техніки і техніки телекомунікації, розвитку інформаційно-аналітичних, комп’ютерних систем, регулюючих на підставі баз даних процеси в економіці, транспортній системі, комунальному господарстві і соціальному захисті.
- Вивчення тенденцій змін управлінських функцій, зміни співвідношення управлінських функцій, посилення ролі планування, мотивації і координації порівняно з контролем і організацією, перехід від управління до регуляції, дерегуляції і саморегуляції, від дії до посередництва, лібералізації контролю, доповнення самоконтролем; зростання ролі програмно-цільового управління і проектно-програмно-цільового управління; переходу від закритої системи вироблення управлінських рішень до адміністративної, фінансової і публічної підзвітності; до надання соціальних послуг населенню, від управлінської діяльності в замкнутому унітарному національному просторі до діяльності в широкому просторі регіональної і міждержавної кооперації, від адміністративного управління до складної єдності організаційно-адміністративного, інформаційно-аналітичного, соціально-сервісного і публічно-комунікативного управління.
- Ідентифікація тенденцій змін об’єктів управління, перетворення ресурсів із засобу управління в його об’єкт, зміни залежності системи управління виключно від матеріально-фінансових ресурсів до зростання його залежності від інформаційних ресурсів, присутність держави в різних сферах суспільства з одночасним обґрунтованим партнерством з цивільними структурами, втягування у сферу управління держави об’єктів, розташованих на території інших країн і залучених у процес глобалізації.
- Переосмислення ідей і теорій управління з позиції так званого “прориву ”, тобто стрімко – го просування управлінської системи до свого сутєвого оновлення і оновлення зони управління з метою забезпечення подолання кризових і стагнаційних процесів, забезпечення лідерства країни; розвитку методологічного і концептуального плюралізму; переходу від ідеології адміністративного управління до складної єдності ідеологій організаційно-адміністративного, інформаційно-аналітичного, соціально-сервісного і публічно-комунікативного управління, становлення ідейно-філософської основи сучасного управління, формування природо- і соціальноналежно- го управління.
- Ретельний аналіз тенденцій зміни професійного навчання управлінців, в основі якого лежить модель службовця, який політично нейтральний, професійний, чесний, чуйний до вимог громадян і здатний діяти в умовах невизначеного внутрішньодержавного і міжнародного середовища; загострення необхідності володіння управлінською елітою сучасними управлінськими знаннями; зміни ментальності державних службовців, які повинні виступати як державні менеджери; наповнення системи навчання гносеологічними, правовими, моральними, ресурсними і іншими нормами та стандартами, створення ефективної системи конкуренції, оснащення її передовими методами і технологіями навчання.
Виділені патерни вимагають подальших аналітичних досліджень. При цьому принципово важливо при їх проведенні уважно вивчити національні особливості розвитку державного управління, виявити відповідність і розбіжність його з досягненнями світової управлінської науки і практики.
Основні напрями аналітичного супроводу державного управління
Подальший розвиток національної системи науково-аналітичного супроводу процесів вироблення та реалізації державної політики, державного управління та місцевого самоврядування в Україні, на нашу думку, має відбуватися принаймні у трьох напрямах:
– удосконалення структури, форм і методів діяльності експертно-аналітичних підрозділів органів державної влади й місцевого самоврядування та спеціалізованих державних науково-аналітичних установ;
– впровадження ефективної системи координації взаємодії цих інституцій між собою;
– розвиток інформаційно-аналітичного співробітництва між органами державної влади та місцевого самоврядування і недержавними аналітичними центрами.
Що стосується першого напряму, то, на нашу думку, перспектива розгортання політичної, адміністративної та адміністративно-територіальної реформ в Україні надзвичайно підсилює роль уряду в системі державного управління України. Разом з тим виникає ряд факторів, які актуалізують проблему вдосконалення процесу науково-експертного та консультативного супроводу діяльності Кабінету Міністрів України:
По-перше, процес державного будівництва в Україні відбувається за відсутності належного історичного досвіду Цей процес передбачає мобілізацію значного інтелектуального потенціалу До того ж державне будівництво ускладнюється глобалізаційними процесами, у ньому підсилюються інноваційні аспекти, які є малодослідженими навіть у межах світової науки.
По-друге, підвищення динаміки європейської та євроатлантичної інтеграції України актуалізує дослідження адаптації європейського досвіду державного будівництва до умов України з погляду врахування як позитивних, так і негативних наслідків.
По-третє, реальне політичне реформування українського суспільства потребує використання значного масиву науково-теоретичних і прикладних досліджень, впровадження практики соціально-політичного моніторингу, політичної експертизи, ретельного прогнозування наслідків, визначення ризиків і запобігання їм тощо.
По-четверте, формування нового бачення концептуальних засад адміністративної реформи в Україні потребує мобілізації світового та європейського досвіду державного управління з метою уникнення помилок, які призвели до фактичного провалу адміністративної реформи у “виконанні” попередньої влади.
По-п’яте, загострення потреби в гармонійному розвитку місцевого самоврядування, впровадження адміністративно-територіальної реформи в Україні спонукає до їх активного теоретичного осмислення й належного аналітичного забезпечення.
По-шосте, прискорення процесу загальноцивілізаційного розвитку вимагає розроблення та впровадження нових управлінських технологій у системі контролю, зв’язків з громадськістю, інформатизації державного управління, експертно-аналітичної роботи, політичної аналітики та прогнозування, організації ефективної праці управлінського апарату тощо.
Зазначені обставини спонукали до створення в Україні підвалин системи науково-аналітичного та експертно-консультативного супроводу процесів державного управління. Державні науково-дослідні установи, покликані здійснювати такий супровід, створені й успішно працюють при Президентові України (НІСД і НАДУ), при Раді національної безпеки й оборони (ІПНБ та ІПМБ), при ряді міністерств (НІФІ Міністерства фінансів України). Верховна Рада України успішно користується послугами Інституту законодавства, деякі центральні органи виконавчої влади – послугами галузевих науково-дослідних інститутів. Навіть місцеві органи виконавчої влади шукають і знаходять можливість забезпечити свою діяльність послугами власних науко – во-дослідних установ.
Проблеми і тенденції розвитку державно-управлінської аналітики
Значно зростає роль державно-управлінської аналітики не тільки у вивченні тенденцій розвитку держави і державного управління, але і в обґрунтуванні проектування, модернізації і впровадження нових моделей в управлінську практику. Хороша аналітика тут дає змогу уникнути значних втрат від недосконалості проектів і уникнути негативних залишкових деформацій соціальних об’єктів і процесів від застосування масштабного натурного управлінського експерименту. Уже сьогодні можна констатувати зростання ролі державно-управлінської аналітики в суспільстві й державі. При цьому особливо посилюється значущість конструктивної аналітики в процесах здійснення реформ. Досить впливовою є і деструктивна аналітика, особливо в періоди соціальних потрясінь, президентських і парламентських виборів.
Відбуваються також істотні структурні зміни аналітики, стрімко відбувається всебічна технологізація аналітичної діяльності, насичення сучасним програмно-комп’ютерним забезпеченням, евристичними методами пізнання.
Не можна недооцінювати і становлення професійного співтовариства аналітиків. Посилюється відвертість аналітичної діяльності, її результатів, зростає участь у ній національного інтелекту й організацій громадянського суспільства.
Аналітикою є соціальне явище, що швидко розвивається. Найбільш важливою закономірністю є інституціоналізація аналітичної діяльності, яка стає досить поширеним і впливовим видом соціально-економічної діяльності. При цьому вона все сильніше спирається на цінності, що формуються в суспільстві, норми і стандарти. Інституціоналізація аналітики виявляється в появі чіткого контуру проблем, які неможливо розв’язати без її застосування. Такими проблемами є: прийняття управлінських рішень в умовах інформаційної невизначеності, забезпечення різних аспектів національної безпеки, дотримання екологічних балансів, забезпечення стійкого економічного розвитку, сприяння економічному і соціальному зростанню.
Відповідно до цієї закономірності в пострадянських країнах назріла необхідність активізації інтелектуальної діяльності взагалі і аналітичної зокрема. Це можливо тільки тоді, коли держава суттєво реформує свою політику у сфері аналітичного інтелекту.
Для цього потрібно: по-перше, сформувати законодавче поле аналітичної діяльності (прийняти закон “Про аналітичну діяльність”, внести зміни та доповнення до чинних законів, наприклад, для України до законів “Про пріоритетні напрями розвитку науки і техніки”, “Про наукову і науково-технічну експертизу”, “Про науково-технічну інформацію”, “Про наукову і науково-технічну діяльність”). Ця законотворча робота, поза сумнівом, сприятиме створенню сприятливих правових та соціально-економічних умов для діяльності аналітичних центрів, формуванню механізмів підтримки аналітики, стимулюванню розвитку ринкової інфраструктури аналітики.
По-друге, розпочати підготовку науково-методичної літератури з різних аспектів розвитку і реалізації інтелекту, організації і технологій аналітичної діяльності, застосування методів економічної, політичної і соціальної аналітики.
По-третє, у вищих навчальних закладах необхідно відкривати спеціальності та спеціалізації в галузі аналітичної діяльності, соціальної інженерії, політичних технологій, інтелектуального менеджменту, вводити у викладання такі наукові дисципліни, як “Аналітична діяльність”, “Методологія і методи наукових досліджень”, “Теорія систем і системний аналіз” тощо. Необхідним є також зміщення акценту навчання з інформації про об’єкти на навички володіння методами отримання й аналізу інформації.
По-четверте, в державі принципово важливо сформувати сучасну інфраструктуру аналітичної діяльності, яка включала б тісну взаємодію державних і недержавних аналітичних центрів; підсистеми фінансування, підготовки і підвищення кваліфікації кадрів; методичну і видавничу бази, інтернет-ресурси, офіційну статистику, банки і архіви аналітичної інформації.
Таким чином, проблеми вдосконалення державного управління є предметом державно- управлінського аналізу, який є явищем, що швидко розвивається. Спостерігається зростання її ролі в державному управлінні. Серед основних проблем її розвитку можна виділити необхідність формування законодавчого поля аналітичної діяльності, нарощування спеціальної професійної підготовки аналітиків, науково-методичного забезпечення аналітичної діяльності.