Культура державного управління
У процесі побудови правової, демократичної, соціальної держави зростає значимість культури державного управління та державних управлінців. Метою змін у державному управлінні є становлення професійних, високоефективних, стабільних і авторитетних владних інститутів.
Культура публічного адміністрування є складовою публічного адміністрування та великою мірою визначає його цілісність, організованість, зрілість, являє собою його суб’єктивний фактор.
Вивчення цієї теми доцільно розпочати з визначення базових понять.
Культура – це конкретно-історична система суспільно вироблених норм, правил, способів, засобів та результатів людської діяльності, матеріальних і духовних цінностей. Етимологічно термін “культура” походить від латинського “cultura”, що означає оброблення, догляд, виховання, освіту, рівень розвитку, тобто продукт людської праці. Відносно природи – це створення того, чого раніше в природі не існувало і лише за законами природи, без втручання людини, виникнути та існувати не може. По суті, це специфічно людський спосіб існування людини, на відміну від тваринного, або новий – соціальний, розумний – тип детермінації у структурі сущого, пов’язаний з людською діяльністю і спілкуванням. Основою розвитку культури виступає практика як єдність процесів зміни зовнішнього середовища і самозміни людини, співтворчості людини і природи, людини і людини.
Джерелом, суб’єктом і кінцевою метою розвитку культури виступає сама людина. Змістом цього розвитку є розкриття і збагачення її сутнісних сил, творчих здібностей, підвищення рівня свободи і незалежності від природних та соціально-історичних умов існування. Сенсом цього процесу є олюднення самої людини і зовнішніх умов її існування – природних і соціальних.
В історичному плані культура означає цивілізований стан і цивілізаційний етап розвитку людини на відміну від етапів дикості та варварства. За етимологією термін “цивілізація” (від лат. civilis) означає “суспільний”, “громадський”. В цьому контексті зміст термінів “культура” і “цивілізація” частково збігається.
У космологічному плані культура, або цивілізація, означає те, що сьогодні називають ноосферою (на відміну від біосфери), або ноосферним етапом розвитку універсаму, на якому космогенез спрямовується переважно колективним розумом (землян і, можливо, інших розумних космічних сил).
Культура характеризується єдністю і розмаїттям різних видів цивілізацій, типологія яких в існуючій літературі здійснюється за різними ознаками: історичними (шумерська, трипільська, єгипетська тощо), географічними (азіатська, європейська, східна, західна), ментальними (архаїчна, модерн, постмодерн), релігійними (християнська, ісламська, буддистська, іудейська тощо), національними (українська, російська, американська, китайська тощо), формаційними (рабовласницька, феодальна, капіталістична, соціалістична, постіндустріальна), за епохами (античність, Середньовіччя, Новий час, Відродження тощо), за знаряддями праці (кам’яний, бронзовий віки, епоха заліза, землеробські культури, кочові племена, індустріальна епоха, інформаційне суспільство) тощо.
У методологічному аспекті структура будь-якої культури може бути розглянута з погляду двох підходів: процесуального і результативного. У першому випадку вона виступає як єдність традиції і новаторства, у другому – як взаємозв’язок її об’єктивно-предметної (технологічної) та ціннісно-смислової (аксіологічної) сторін. Розрив єдності і взаємозв’язку вказаних елементів – сторін і тенденцій – призводить до стагнації, руйнування або однобічного, викривленого розвитку культури і, зрештою, – до деформації самої природи людини коли, наприклад, в інформаційному суспільстві, за влучним висловом Е.Фромма, з’являються дивні істоти “з мозком комп’ютера і почуттями мавпи”.
Цивілізація – зовнішня, інституціалізована форма існування культури, яка може збігатися або не збігатися із сутністю останньої: здатністю забезпечувати розвиток людини. Тому до власне культури відносять лише ті надбання цивілізації, які сприяють самоствердженню і розвитку людини та суспільства. У цьому сенсі, наприклад, знаряддя поневолення людини, деградації суспільства або масового знищення населення, хоча і є феноменами цивілізації, але існують поза культурою.
Культура людини – міра засвоєння культурних надбань людства та здатність до їх подальшого творчого розвитку в процесі власної діяльності.
Основу формування культури людини становить не тільки освіта, а її морально-етичне виховання. З останнім тісно пов’язане поняття інтелігентності. На відміну від інтелектуальності – високих розумових здібностей людини, інтелігентність означає повагу до іншої людини, принципову неможливість поставити її в принизливе, навіть ніякове становище, це – свідоме сповідування етики ненасилля, або ширше – принципу благоговіння перед життям.
Професійна культура – міра розвитку знань, умінь, навичок людини у певній сфері діяльності.
Культура державного управління
Культура державного управління – це відносно стала система створення, ретрансляції, збереження та розвитку професійних знань, зв’язків, традицій, цінностей, ідей, норм, символів, стереотипів, своєрідних прийомів у досягненні цілей і виконанні функцій державного управління.
На культуру державного управління як на самоорганізуючу систему впливають як зовнішні фактори (події суспільного життя, культура тощо), так і внутрішні фактори (закономірності самої системи управлінської культури).
Професійна культура – це і результат людської діяльності і процес, що розвивається. Ступінь її сформованості може розглядатися як показник якісного управління і виявлятися на загальнонаціональному, організаційному і особистісному рівнях.
Елементами культури державного управління є політична, правова, управлінська, інформаційно-комунікативна, педагогічна, професійно-етична та інші види культури.
Адміністративна культура державного службовця (АКДС) – різновид професійної управлінської культури, що характеризує міру розвитку фахових знань, умінь та навичок, необхідних для виконання державним службовцем організаційно-розпорядчих та контрольних функцій. Основу формування і розвитку АКДС становлять організаторський талант, управлінські здібності та практичний досвід. АКДС знаходить свій прояв у зразковому виконанні своїх службових обов’язків, посадових інструкцій, послідовному дотриманні загальноприйнятних норм, правил, стандартів управлінської діяльності, неухильному дотриманні духу і букви закону.
Розрізняють адміністративну культуру керівника, підлеглого (виконавця), фахівця (експерта, радника, консультанта), структурного підрозділу та державної установи в цілому. Головним критерієм успішності їх діяльності є те, наскільки вони відповідають своїй місії, громадському призначенню та завданням державної установи.
Незалежно від місця в службовій ієрархії державний службовець – це фахівець, що реалізує свою суспільну сутність, особисте покликання та громадське призначення засобом сумлінного виконання своїх службових обов’язків на своєму робочому місці в межах вимог до певної категорії посад і відповідних посадових інструкцій.
АКДС містить у собі як власне професійну (знання, вміння, навички), так і морально- етичну (моральні вимоги професійної етики, або “етичного кодексу”) складові. Порушення єдності цих складових призводить до зловживання службовим становищем або ж до професійної некомпетентності.
Основними принципами АКДС є: служіння державі і народу України; пріоритетність прав, свобод та інтересів громадян; верховенство права; законність і справедливість, недопущення бюрократизму, чванства та корупційних дій; демократизм і толерантність; політична, релігійна, расова та інша культурно-світоглядна неупередженість; професіоналізм; порядність, особиста моральна і професійна відповідальність за доручену справу; безконфліктність, ділове та конструктивне ставлення до критики; дотримання приписів службової етики та етикету; підтримка авторитету державної служби та позитивного іміджу державного службовця.
На формування, розвиток та стан АКДС суттєво впливають суб’єктивні та об’єктивні чинники. Серед суб’єктивних чинників слід виокремити: правильний вибір професії (державна служба – не тільки професія, а й покликання), дисципліну, відповідальність, наполегливість у досягненні мети, вимогливість до себе та інших, згоду і готовність дотримуватись вказаних вище принципів тощо, серед об’єктивних: вплив історичних традицій адміністрування, особливостей національної культури та ментальності народу, стан інфраструктури (в Україні це – незавершеність політичної, правової та адміністративної реформ, відсутність єдності політичної волі у захисті національних інтересів, брак виваженої послідовної державної кадрової політики, незавершеність реформування системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців тощо і, насамкінець, відсутність довіри до влади у значної частини населення).
Базовим принципом АКДС є професіоналізм – якісна характеристика діяльності людини як фахівця, що визначає його спроможність зразково виконувати свої службові обов’язки. Основними рисами професіоналізму є: 1) майстерність, досконале володіння методами та технологією фахової діяльності; 2) чесність, дотримання норм професійної честі та ділової репутації;
3) компетентність, відповідність професійно-кваліфікаційним характеристикам і вимогам;
4) відповідальність та відданість справі; 5) принциповість, рішучість і наполегливість в досягненні мети; 6) лояльність до керівництва, політична, релігійна та інша неупередженість; 7) тактовність, витримка, дотримання службового етикету; 8) ініціативність, творчий підхід до справи.
В умовах адміністративної реформи в Україні особливого значення набуває оптимальне поєднання традиції та новаторства в АКДС, тобто здатність до наслідування кращим зразком управлінських практик з одночасним критичним ставленням до них і готовністю до нестандартних управлінських рішень.
Формування належної АКДС з урахуванням як національних традицій, так і європейських стандартів державної служби сприятиме подоланню негативного іміджу “українського бюрократа”, оздоровленню всієї системи державної служби в Україні.
Етика державного управління
Довіра громадян до влади, спроможність представників державного управління ефективно виконувати своє соціальне призначення є основними факторами конструктивного розвитку та продуктивних суспільних взаємодій. Етичний вимір державно-управлінської діяльності, рівень професійної культури державних управлінців стають визначальними елементами формування партнерських відносин між владою та громадою, ресурсом управління професійною діяльністю, фактором стимулювання високого професіоналізму управлінців.
Етика державного управління – це інституціональна етика, яка випливає з місії і філософії державного управління та презентує систему його взаємозалежних професійно-етичних цінностей, принципів, норм і механізмів їхньої підтримки.
Для точнішого відображення етосу професії та організації цілеспрямованої роботи з етизації державного управління має сенс розрізняти етику державного управління, яка є інституціональною, організаційною етикою, та етику державного управлінця, що презентує професійно-етичні цінності та норми на рівні особи. В понятті “професійна мораль державних управлінців” фіксуються стихійно виниклі моральні норми цієї професійної діяльності, в понятті “професійна етика державних управлінців” – свідомо сформовані професійно-етичні вимоги до бюрократії.
Терміном “етика державного управління” позначають також галузь етичного знання, що вивчає професійну мораль і професійну етику державних управлінців, обґрунтовує ціннісні орієнтації, норми, професійно-етичні аспекти поведінки й взаємовідносин між людьми у процесі здійснення державно-управлінської діяльності, надає зорієнтовані на цю діяльність практичні рекомендації.
Мислителями минулого активно розроблялися теми моральних засад управління державою, обґрунтування моральних, професійно-етичних вимог до представників влади (Конфуцій, Сократ, Платон, Аристотель, Марк Аврелій, Сенека, Пліній Молодший, Дицерон, Августин, Т.Аквінський, Н.Макіавеллі, Д.Юм, Дж.Локк, П.А.Гольбах, Ж.-Ж.Руссо, І.Кант, Г.В.Ф.Гєгєль, К.Маркс, Дж.С.Мілль, М.Вебер, Л. фон Мізес та багато інших). Ці теми й нині є об’єктом наукового пошуку в державному управлінні, етиці, політології, філософії, соціології, психології тощо.
Етика державного управління виявляє специфічні вимоги моралі, пов’язані з особливістю професії. Приписи професійної етики – результат певного компромісу між загальномораль- ними нормами та професійними обов’ язками, тому етику державного управління можна визначити і як взаємозв’язок цілей і засобів державно-управлінської діяльності та специфічно людських цілей.
Етика державного управління виявляє систему професійно-етичних вимог до державного управлінця, які базуються на усвідомленні професійного призначення (місії) державних управлінців та ціннісних засад державного управління. Професійним призначенням державних управлінців у демократичних країнах є служіння своєму народу та кожному його громадянину. Звідси випливає, що державні управлінці служать всім громадянам держави, тому вони мають дослухатися до кожної соціальної групи, кожного громадянина та вирішувати їхні проблеми, при цьому не порушуючи прав та інтересів інших членів суспільства й забезпечуючи гармонійну цілісність державного організму. Це стає можливим у разі побудови відносин соціального партнерства, реалізації діалогових взаємодій між державними інститутами й громадськістю.
Місія професії стає смисловим ядром, навколо якого вибудовується ця професійно-етична система державного управління. Вона задає цінності, принципи, формує запит на певні якості державних управлінців, чітко визначає норми, стандарти їх поведінки.
Цінності відображають те, що є важливим, цінується. Цінностями демократично орієнтованого державного управління є солідарність, справедливість, життя та гідність людини, повага до неї тощо.
Принципи задають спрямування, пріоритети, якими мають керуватися представники державного управління у своїй діяльності; найбільш узагальнено виражають моральні вимоги. Такими принципами в державно-управлінській діяльності є пріоритет суспільного блага, верховенство права, чесність, повага, цінування загальновизнаних норм моралі, безпристрасність та неупередженість, відповідальність, відкритість, прозорість, ефективність, результативність тощо.
На рівні особистості цінності та принципи втілюються в моральних і громадянських якостях, якими має володіти представник державного управління. До них належать патріотизм, громадянськість, законослухняність, людяність, повага до честі та гідності інших, відданість справі, професіоналізм, чесність, відповідальність, принциповість, послідовність, добросовісність, дисциплінованість, моральна й фінансова порядність тощо.
Норми, стандарти поведінки державних управлінців – це конкретні вказівки щодо того, як мають діяти представники державного управління, щоб їхня поведінка відповідала їх суспільно-правовому статусу. В державному управлінні фіксують стандарти:
– поведінки у взаємодіях та спілкуванні з громадянами, представниками релігійних та громадських об’єднань, ЗМІ (служіння інтересам громадян, верховенство права, чесність, повага, доброзичливість, відкритість, прозорість, справедливість, толерантність, політична або інша неупередженість, ввічливість, коректність тощо);
– ставлення до професійних обов’язків (професіоналізм, відповідальність, дисциплінованість, прозорість, ефективність, результативність, раціональне використання ресурсів державного органу, а також власних здібностей, знань, підвищення власного професійного рівня, дії в громадських інтересах і відповідно до обставин тощо);
– внутрішньослужбової поведінки – поведінки у стосунках з керівниками, колегами, підлеглими (повага, доброзичливість, ввічливість, стриманість, неупередженість, визнання помилок, пропозиції щодо допомоги, визнання іншої позиції тощо);
– ділових відносин представників державного управління з представниками інших гілок влади, іноземними делегаціями;
– участі в об’ єднаннях та політичної або іншої неупередженості;
– управління конфліктом інтересів;
– антикорупційного поводження (щодо несумісних сторонніх інтересів, побічної діяльності, працевлаштування після закінчення служби, службових привілеїв, послуг і подарунків, реагування на неправомірні пропозиції, заборони зловживання посадовим становищем тощо);
– поводження з конфіденційною, службовою інформацією;
– прав співробітників (щодо відповідного правового й матеріального середовища для ефективної діяльності, доступу до офіційної інформації, соціального захисту, відповідного статусу, кар’єрного просування за заслугами, захисту приватного життя, захисту від неправомірних звинувачень);
– службових викриттів тощо.
Визначаючи рівень професіоналізму державного управлінця, слід обов’язково оцінювати його особисті професійно необхідні моральні якості та дотримання ним професійно-етичних принципів, норм і стандартів поведінки.
Перетворення в етиці державного управління можуть відбуватися через інституціональні впливи та особистісну моральнісну саморегуляцію управлінців.
За допомогою інституціональних засобів забезпечується гарантування гідної поведінки державних управлінців з боку держави й професійного співтовариства та спрямування державних управлінців на інтеріоризацію суспільно визнаних цінностей професії. Інституціоналізувати етику державного управління, виробити дієві механізми її підтримки, налагодити сприятливий для ефективної діяльності етичний клімат, посилити етичну чутливість державних управлінців можливо за допомогою етичної інфраструктури державного управління, тобто сукупності засобів, що вживаються щодо регулювання неналежної і заохочення належної поведінки державних управлінців.
Елементами етичної інфраструктури державного управління є:
– політична воля – жодна ініціатива у сфері етики державного управління не буде успішною, якщо за нею не стоять воля і бажання керівництва країни. Без реальної політичної та фінансової підтримки будь-які реформи приречені на невдачу Крім того, політичне керівництво країни власним прикладом повинно підтримувати високі етичні стандарти поведінки;
– законодавство – певний набір законів, приблизно однаковий для більшості країн, що фіксує критерії поведінки для державних управлінців. Законодавство країни має забезпечувати процедури нагляду, проведення розслідувань та застосування покарань. Крім того, закони та інші правові норми мають бути відредаговані таким чином, щоб у них не містилося суперечностей, щоб не ставити державних управлінців в ситуацію вибору – який саме закон краще виконувати;
– кодекси поведінки – сукупність професійно-етичних цінностей, принципів, норм, вимог до державного управлінця, що приписуються до виконання. Необхідність у кодифікуванні основних етичних вимог до представників державного управління зумовлена потребами в зміцненні довіри громадян, забезпеченні ефективної діяльності державного управління, удосконаленні відносин у державному управлінні, уніфікації вимог до державних управлінців. В Україні роль професійно-етичного кодексу в державному управлінні відіграє Закон України “Про правила етичної поведінки” (від 17 травня 2012 р. № 4722-УІ), а на державній службі – ще й “Загальні правила поведінки державного службовця”, затверджені Наказом Головдержслужби України від 4 серпня 2010 р. № 214, зареєстровані в Міністерстві юстиції України 11 листопада 2010 р.;
– певні умови підтримки державного управління, державної служби – досить великий набір факторів, які впливають на поведінку працівників: рівне ставлення до всіх службовців незалежно від посади та оплати праці, механізми захисту державних службовців від свавілля керівництва тощо. На державній службі необхідно створити такі умови, щоб у працівників не виникало відчуття незахищеності;
– координуючі органи – органи державної влади, які відповідають за проведення етичної реформи державного управління і за управління адміністративною етикою;
– механізми звітності та нагляду – процедури звітності, проведення аудиту діяльності державних органів, парламентського нагляду тощо та органи, що здійснюють нагляд. У перелік цих процедур включаються й такі, які фіксують вимоги до поведінки державних управлінців в екстраординарних ситуаціях та описують механізми службових викриттів тощо;
– механізми професійної соціалізації – процедури, методи, програми навчання державних управлінців стандартам поведінки;
– суспільний нагляд за діяльністю державних управлінців – процедури, що забезпечують доступ громадян до інформації, що збирається та зберігається органами державної влади, прозорість процесів державного управління, присутність представників громадськості на засіданнях органів державного управління, участь незалежних експертів у проведенні атестацій державних службовців, можливість громадян, права яких були порушені діями чиновників, мати вичерпну інформацію про службові розслідування з цього приводу тощо.
Побудова етичної інфраструктури сприятиме створенню етичного режиму, здійсненню системного управління етикою державного управління в Україні (планування етичної роботи, мотивації управлінців на вияв етичної чутливості, моніторингу етичного клімату в державних організаціях, етичного аудиту й оцінки діяльності державних управлінців, управління конфліктами та коригування поведінки, санкціонування неналежної поведінки та усунення недоліків).
Моральна саморегуляція
Суттєвим фактором підтримки професійно-етичних впливів є також моральнісна саморегуляція, особисті моральні принципи та моральні чесноти, творче етично обрамлене самовираження державних управлінців.
Широке впровадження моральної регуляції у сфері державної влади можливе за умов посилення уваги до особистісного компонента державного управління, культивування поваги до особистостей громадян, на яких спрямована діяльність державних управлінців, та особистостей працівників державних установ; підбору та просування кадрів з урахуванням не тільки професійно-етичної, а й моральної складової професіоналізму; акцентування уваги на моральних вимірах кодексу поведінки в процесі його розробки й упровадження; входження в практику державного управління низки засобів, що активізують (через професійно-етичне навчання, розширення сфери свободи й особистої відповідальності державних управлінців і т. ін.) інтеріоризацію етичних настанов професії.
Отже, рівнями підтримки етики державного управління можуть бути: суспільство, зрілі громадянські інститути, активна громадськість; демократично орієнтована держава; раціонально побудоване середовище державного управління та його конкретних установ (організацій); етично налаштовані трудові колективи; сформовані професійні співтовариства державних управлінців; морально зрілі особистості професіоналів – державних управлінців.
Практика державного управління свідчить про необхідність постійного поєднання й взаємозв’язку між інституціональними та моральними засобами впровадження належного управління.
Контрольні запитання до розділу
- Розкрийте зміст компонент поняття “законність”.
- Охарактеризуйте законність як принцип, режим та метод державного управління.
- Назвіть імперативи принципу законності в державному управлінні.
- Розкрийте зміст поняття “гарантії законності”.
- У чому полягає реальна і формальна законність?
- Охарактеризуйте конституційні принципи державного управління в Україні.
- Розкрийте зміст конституційних принципів (демократизму, поділу влади, законності, верховенства права) у державному управлінні.
- Як регламентуються управлінські зв’язки в Конституції України?
- Сформулюйте визначення поняття нормативно-правового акта державного управління.
- Наведіть класифікацію нормативно-правових актів державного управління.
- Охарактеризуйте нормативні правові акти державного управління.
- Які види підзаконних нормативно-правових актів державного управління Ви знаєте?
- Які вимоги ставляться до актів державного управління?
- Охарактеризуйте дію актів державного управління.
- Яке призначення адміністративних договорів у сфері державного управління?
- Охарактеризуйте правову (юридичну) відповідальність та її основні види (перспективну та ретроспективну) в державному управлінні.
- Які види правової відповідальності передбачені Законом України “Про державну службу”?
- Які види правової відповідальності посадових осіб державного управління передбачені Законом України “Про засади запобігання і протидії корупції”?
- Який порядок службового розслідування стосовно державного службовця?
- Охарактеризуйте головні складові державного управління.
- Яким є сучасний демократичний стандарт відносин між людиною і публічною владою?
- Наведіть загальну характеристику проблемних питань практичної реалізації якісного державного управління.
- Охарактеризуйте сучасне нормативно-правове забезпечення розвитку демократичних засад інституту державної служби, його проблеми та перспективи.
- Як удосконалити нормативно-правове забезпечення економічної спроможності держави?
- Які шляхи підвищення потенціалу нормативно-правового забезпечення судового захисту прав і свобод громадян?
- Охарактеризуйте контрольні функції держави та громадянського суспільства в системі нормативно-правових актів.
- Що розуміють під нормотворчістю? Яку роль вона відіграє в державному управлінні?
- Наведіть та охарактеризуйте основні принципи нормотворчого процесу.
- Які організаційні заходи мають супроводжувати планування нормотворчості?
- Що являють собою проблемно-орієнтовані нормативно-правові бази?
- Охарактеризуйте схему та окремі етапи формування і оновлення проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз.
- У чому полягає сутність методу “виявлення відхилень у правовому регулюванні”?
- Як виявити прогалини в чинному правовому полі певної діяльності та визначити, на якому рівні ієрархії правових актів вони існують?
- Як виявити невідповідності та суперечності між реальною практикою у певній діяльності та її чинним правовим забезпеченням?
- Яким чином здійснюється гармонізація правового регулювання у певній сфері діяльності з правовим полем інших країн світу та України?
- У чому полягає специфіка етики державного службовця?
- Охарактеризуйте професійний обов’язок як моральну категорію.
- Охарактеризуйте процес іституціоналізації морального впливу на державне управління.
- Розкрийте сутність професійної місії представників державного управління, базових цінностей і принципів етики державного управління.
- Назвіть основні етичні стандарти поведінки в державному управлінні.
- Опишіть механізми підтримки етики в державному управлінні.
- Яка роль етичних кодексів представників державного управління?
- У чому полягає специфіка впливу громадської думки на державне управління?
- Охарактеризуйте громадську думку як складову легітимації влади.
- Як можуть впливати органи державної влади на формування громадської думки?