Управління нормотворчістю
Процеси державного управління в різних сферах діяльності відповідно до визначених стратегій, політик і тактик потребують установлення чітких правил, процедур та обмежень, що, як правило, досягається шляхом застосування законів і підзаконних нормативно-правових актів. Останні мають бути гармонізовані як між собою, так і з міжнародним правом, а в комплексі створювати сприятливе нормативно-правове поле для суспільної діяльності у різних сферах.
Саме тому велика увага приділяється питанням управління нормотворчістю, тобто управлінню процесами підготовки, укладання та прийняття нових законодавчих і підзаконних актів, а також їх систематизації. Одним з основних елементів управління нормотворчістю є її планування.
Основою суспільних відносин є різні види суспільної діяльності. Для забезпечення їх більшої ефективності створюються організації різного призначення, які займають місце на певному рівні суспільного управління. Саме через розвиток і вдосконалення діяльності забезпечується розвиток суспільства. Найбільшою за всіма параметрами організацією є держава, а її основною формою діяльності є державне управління, яке відображається в практичній реалізації законів, організації суспільних відносин з метою забезпечення державних інтересів і державної політики, що проводиться.
Фактично всі інші форми організацій, передусім міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, є, з одного боку, соціальними підсистемами держави, а з другого – повноправними соціальними системами з чітко визначеними цілями. Таким чином, забезпечується ієрархічна структура органів державної влади, яка характеризується одноманітністю процедур управління діяльністю організацій, зокрема планування, на всіх рівнях управління.
Нормотворчість є одним з найважливіших видів суспільної діяльності. Її принциповою ознакою та особливістю є те, що вона має характер механізму реалізації (визначає правила та створює відповідні умови) відносно інших видів діяльності. Кожна держава встановлює у суспільних відносинах певний порядок, який за допомогою законодавства та законності формулюється у правових нормах, забезпечує його та захищає.
Компоненти нормотворчості
З погляду системного підходу нормотворчість характеризується внутрішньою динамічною єдністю трьох її компонент: пізнання, діяльності та результату, які становлять закінчений цикл нормотворчості. В суспільстві безперервно здійснюється велика кількість таких циклів (одні завершуються, інші організовуються), які стосуються різних сфер, напрямів і видів суспільної діяльності.
Для того щоб у нормативно-правових актах адекватно відображалися процеси, які відбуваються в суспільстві, необхідно постійно виявляти, вивчати та вміло використовувати закономірності, що спрямовують ці процеси. Саме тому передумовою створення нормативно-правових актів є пізнання реальних умов, факторів та обставин відповідних суспільних відносин, правове регулювання яких диктується потребами в соціально-економічному розвитку держави. Вони повинні аналізуватися в органічному зв’язку із загальними умовами та конкретним середовищем (системно-ситуаційний вимір).
Будь-яка діяльність завжди здійснюється в умовах обмежених ресурсів (фінансових, матеріально-технічних, кадрових, інформаційних, часових та ін.). Тому дуже важливою складовою та однією з головних умов ефективного здійснення кожного напряму діяльності, зокрема нормотворчості, є правильний розподіл цих ресурсів у просторі та часі, що досягається шляхом прогнозування і планування.
Цьому питанню приділяється велика увага в розвинених країнах світу. Вважається, що за звичайних умов нормативно-правовий акт має виходити з процесу спланованого та узгодженого таким чином, щоб мати достатньо часу на підготовку, міжвідомчі та внутрішньоурядові консультації, а також на розгляд парламентом, якщо цього вимагає певний вид нормативно-правового акта.
Поширеною практикою оптимізації використання ресурсів, зокрема в роботі міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, є закладення та розроблення проектів нормативно-правових актів у межах чинної програми уряду. Безумовно, що на випадок непередбачених подій та ситуацій допускається і оперативна позапланова підготовка нормативно-правових актів. Але така процедура має застосовуватися лише у виняткових ситуаціях.
Комплексний план нормотворчості
Як правило, закони з метою їх ефективної реалізації потребують розробки низки вторинних нормативно-правових актів. Тому в сучасній практиці державного управління велике значення має комплексний план нормотворчості, який включає план-графік розроблення не тільки законів, а й вторинних нормативно-правових актів з ретельно визначеними механізмами.
Подібний план-графік є необхідним для того, щоб міністерства та інші органи центральної державної влади могли розробити власну робочу програму нормотворчості, визначити детальні графіки розробки та розподілити ресурси, які їм будуть потрібні для успішного завершення підготовки нормативно-правових актів у визначені строки.
У процесі нормотворчості можуть виникати труднощі різного характеру, внаслідок яких можливий перегляд та уточнення такого плану-графіка. Перспективним напрямом упровадження сучасних інформаційних технологій у згаданий процес є створення баз даних програм та складання планів-графіків нормотворчості центральних органів виконавчої влади з вільним взаємним доступом до них.
Підвищення ефективності нормотворчості
Підвищенню ефективності нормотворчості, зокрема впровадженню планування в цей процес, сприяє поширена в країнах – членах Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) сучасна практика прийняття законів, які визначають єдині норми та процедури у сфері підготовки та редагування нормативно-правових актів. Уважається, що на сьогодні це єдиний надійний засіб визначення уніфікованої сукупності норм і процедур розроблення правових документів на всіх можливих стадіях та для всіх суб’єктів нормотворчості.
Прогнозування як функція управління вважається частиною функції планування, але в окремих випадках, наприклад у разі перспективного довгострокового прогнозування, набуває самостійного характеру. До форм прогнозних документів слід віднести концепції, сценарії та довгострокові програми (на строк понад 5 років). Концепції стали майже нормою при розробці не тільки законів, а й стратегій, політик, програм, проектів. Найбільш важливі для країни прогнозні документи затверджуються нормативно-правовими актами парламенту або уряду.
Форми документів при плануванні
Основними формами документів при плануванні є програми, проекти та плани. На державному, регіональному та галузевому рівнях їх розробці передує розроблення концепції відповідного напряму діяльності, яка створює науково-методичну основу наступного планування.
У процесі планування забезпечувальна роль нормотворчості проявляється в тому, що вона має здійснюватися виходячи з прогнозів, планів та програм щодо інших видів діяльності, зокрема державного управління, економіки, внутрішньої та зовнішньої політики, оборони, соціальної та науково-технологічної політики, охорони здоров’я та довкілля тощо. Для виключення можливого дублювання або протиставлення пропозицій різних органів влади, які здійснюють управління за певними напрямами або видами діяльності, процедурами планування та прогнозування передбачено збирання та обробка всіх пропозицій єдиним органом влади – Кабінетом Міністрів України, а також доопрацювання зведених планів та прогнозів усіма зацікавленими органами центральної виконавчої влади із залученням експертів.
Поширені форми планування нормотворчості
В Україні прикладами поширених форм планування нормотворчості на державному рівні є підготовка та затвердження заходів (інколи вони називаються “першочерговими”) щодо реалізації програм діяльності Кабінету Міністрів України, Державна програма розвитку законодавства України та посесійні плани законотворчої роботи Верховної Ради України.
Після затвердження Верховною Радою України програми діяльності Кабінету Міністрів України на її підставі із залученням всіх міністерств і відомств розробляється план заходів, у якому передбачено перелік законодавчих та інших нормативно-правових актів (указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України тощо), а також концепцій законів. Ці заходи після відповідних узгоджень, зокрема в Міністерстві юстиції України, затверджуються постановою Кабінету Міністрів України та набувають характеру нормативно-правового акта, тобто стають обов’язковими для виконання, а також підставою для їх реалізації (насамперед, фінансування) органами влади, керівники яких визначені відповідальними особами.
Основою формування програми діяльності уряду та відповідних пропозицій до плану заходів щодо її реалізації, зокрема планування нормотворчості, є конкретні пропозиції міністерств та інших центральних органів державної влади. На стадії підготовки таких пропозицій необхідно:
– організувати підготовку та проаналізувати пропозиції основних структурних підрозділів, які відповідають за певні напрями діяльності, та відібрати серед них найбільш суттєві за умови їх достатнього обґрунтування;
– виділити нормотворчі заходи у програмах та проектах державного, регіонального або галузевого рівня (в тому числі тих, що мають бути розглянуті і прийняті в поточному році), організація робіт за якими доручена певному міністерству або відомству, та включити у пропозиції до плану заходів ті з них, що необхідні для здійснення робіт на термін планування (робота за цим пунктом може збігатися з роботою за попереднім пунктом);
– на підставі аналізу всіх можливих пропозицій (у тому числі щодо оновлення нормативно-правових актів та їх експертизи) розробити галузевий план нормотворчості на вказаний період, у якому зазначити заходи, очікувані результати після їх упровадження, строки підготовки, організації-виконавці та організації-співвиконавці, потреби у фінансуванні та можливі джерела фінансування (крім держбюджету).
Планування нормотворчості на рівні структурних підрозділів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади потребує не тільки професійного знання певного напряму діяльності, а й практики правозастосування в ньому, а також відслідковування ситуацій, коли виникає необхідність зміни чинних або впровадження нових правових норм. Під час відбору пропозицій до програми діяльності уряду та відомчого плану нормотворчості як мінімум слід передбачити:
– серйозне обґрунтування необхідності правового регулювання певної проблеми діяльності, чіткість і прозорість поставлених при цьому цілей;
– обґрунтування вибраного шляху правового регулювання, зокрема вибору відповідного виду нормативно-правового акта;
– обов’язкове визначення нормотворчого органу та посадової особи, які мають бути відповідальними за реалізацію нормативно-правового акта;
– оцінку необхідних ресурсів та їх достатності для розроблення та узгодження нормативно-правового акта.
Попередні оцінки є обов’язковими для того, щоб закласти основу ефективної роботи над текстом нормативно-правового акта. Вони, як правило, готуються посадовими особами, відповідальними за розроблення концепції проблемно-орієнтованої діяльності та нормотворчості у певній сфері. Це переважно державні службовці уповноважених органів державної влади.
Украй необхідною є активна позиція тих, хто професійно займається нормотворчістю та відповідає за її розвиток в органах державної влади, що полягає у постійному моніторингу стану правового забезпечення та ситуації у певній сфері (напрямі, виді) діяльності, періодичному перегляді чинних нормативно-правових актів та ініціації зміни або оновлення тих з них, що вже не спрацьовують і навіть гальмують подальший розвиток.
Така робота, у свою чергу, ставить певні вимоги до виконавців. Це мають бути високо – кваліфіковані фахівці, що володіють сучасними знаннями та мають великий досвід у своїй сфері діяльності. За короткий термін та без відповідної підготовки неможливо накопичити необхідний обсяг знань і забезпечити ефективне планування нормотворчості.
У свою чергу, керівництву центральних органів виконавчої влади необхідно створити відповідні умови для зацікавленості співробітників, які мають достатню кваліфікацію для нормотворчої роботи, в результатах своєї роботи у певному органі влади.
Необхідною умовою нормотворчості та організації виконання нормативних актів є підготовка та видання збірників, зібрань та зводів нормативних актів безпосередньо суб’єктами прийняття нормативних актів або за їх дорученнями іншими органами та установами. Ця робота також має бути відображена у відомчих планах нормотворчості.
У період реформ підвищується необхідність забезпечення суспільних процесів нормативно-правовими актами, удосконалення технологій нормотворчості на всіх її етапах з метою прискорення розробки таких актів. При цьому серед необхідних знань особливе місце займає оволодіння сучасною методологією нормотворчості, зокрема підходами та методами щодо формування та оновлення нормативно-правових баз у певних сферах діяльності.