Демократичні орієнтири розвитку держави
Людиноцентрична модель побудови сучасного українсько – го суспільства означає відповідність нормативно-правового забезпечення державного управління потребам у забезпеченні прав та свобод людини і громадянина.
Демократичним стандартом взаємовідносин між публічною владою (слід мати на увазі, що в європейській традиції цим терміном охоплюються як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування) і людиною є підпорядкування діяльності всіх державних інститутів потребам у реалізації та захисті прав людини, утвердженні пріоритетності цих прав перед усіма іншими цінностями демократичної держави. Цей стандарт в Україні закріплений у конституційній нормі: права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; утвердження та забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (ч. 2 та 3 ст. 3 Конституції України).
Демократичні орієнтири розвитку держави з позиції Ради Європи означають прийняття і практичне застосування нею основоположного конституційного принципу верховенства права, який полягає в тому, що: кожна особа – фізична або юридична – є суб’єктом права; кожна особа повинна мати можливість знати свої права та обов’язки відповідно до закону; додержання закону кожною особою можливе лише за умови здійснення контролю суддями, які є незалежними у здійсненні своїх функцій і рішення яких є обов’язковими для виконання.
Отже, правова доктрина Європи на сучасному етапі розвитку інституту публічної адміністрації визнає основоположним конституційний принцип верховенства права. У зв’язку з цим важливим є осучаснення конституційних норм України, зокрема в частині визначення засад місцевого та регіонального самоврядування, адміністративно-територіального устрою тощо.
Крім того, економічні проблеми, які виникли у 2008-2009 рр., не залишили осторонь і таке потужне наднаціональне утворення, як Європейський Союз. Зважаючи на досвід, набутий
упродовж попередніх кількох років, Європа в березні 2010 р. прийняла нову стратегію економічного розвитку на найближчі 10 років – “Європа-2020: стратегія розумного, стійкого та всеосяжного зростання”. Цей документ визначив 5 стратегічних цілей розбудови ЄС на період до 2020 року: підвищення зайнятості; розвиток наукових та науково-дослідних розробок; зміна клімату/енергії; підвищення рівня освіти; подолання бідності та соціальної ізоляції. На нашу думку, Україна повинна враховувати ці цілі при унормуванні своєї як внутрішньої, так і зовнішньої політики.
Критерії якості й ефективності державного управління
Починаючи з 1996 р. Світовий банк проводить глобальне дослідження і складає рейтинги країн світу за показником якості та ефективності державного управління. Авторами дослідження є експерти Світового банку Данієль Кауфманн (Daniel Kaufmann), Аарт Краай (Aart Kraay) та Массімо Маструцці (Massimo Mastruzzi). Методологія Світового банку передбачає використання шести головних складових якості державного управління:
1) урахування думки населення і підзвітність державних органів (Voice and Accountability): якою мірою громадяни країни мають можливість обирати органи влади, оцінка рівня громадянських свобод;
2) політична стабільність та відсутність насильства (Political Stability and Absence of Violence): стабільність державних інститутів, можливість дестабілізації і повалення влади неконституційними методами або із застосуванням насильства;
3) ефективність управління (Government Effectiveness): якість державних послуг, якість роботи державних службовців, ступінь їх незалежності від політичного тиску, якість розробки і реалізації внутрішньої державної політики і т. ін.;
4) якість законодавства (Regulatory Quality): здатність влади формулювати і реалізовувати раціональну політику і правові акти, що допускають розвиток приватного сектору і сприяють такому розвитку;
5) верховенство права (Rule of Law): ступінь впевненості різних суб’єктів у встановлених суспільством нормах, а також дотримання ними цих норм, зокрема ефективності примусового виконання договорів; діяльність поліції, судів; стан злочинності і т. ін.;
6) стримування корупції (Control of Corruption): ступінь використання державної влади у корисливих цілях.
Як бачимо, практично кожен із означених головних складових якості державного управління у розумінні Світового банку містить у собі нормативно-правову складову. Розбудова цієї складової і її реальне забезпечення шляхом виконання приписів нормативно-правових актів є запорукою отримання Україною не тільки вищих рейтингових показників, а й покращення практики її державного управління.
Напрями вдосконалення нормативно-правового забезпечення державного управління
Практичний же аспект зазначеної проблематики в Україні на сьогодні потребує чіткого визначення поняття “адміністративна послуга”, суб’єктів надання адміністративних послуг, розмежування господарських послуг і владних повноважень у сфері надання адміністративних послуг, у тому числі за плату. Неузгодженість актів законодавства різної юридичної сили та безперервне впровадження нових платних послуг призводить до зростання корупції у відповідних сферах державного управління і невиправданого стягнення коштів з фізичних та юридичних осіб. Тому прийняття Закону України “ Про адміністративні послуги” є підґрунтям для створення доступних та зручних умов для реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб щодо отримання адміністративних послуг, запобігання проявам корупції під час їх надання.
Разом з тим для забезпечення законності нормотворчої діяльності органів виконавчої влади необхідно на рівні закону врегулювати процедури цієї діяльності, визначити і типізувати “правила” їх поведінки, встановити чіткі залежності між змістом і формою подібних підзаконних джерел права, механізми їх контролю. Особливо актуальне значення в цьому контексті має прийняття законів України “Про нормативно-правові акти”, “Про державну реєстрацію нормативно-правових актів органів виконавчої влади”.
Утім, на жаль, відкладається робота над Адміністративно-процедурним кодексом України, який повинен був би комплексно врегулювати процедурний аспект надання адміністративних послуг. Прийняття цього документа, на нашу думку, сприяло б уникненню розпорошеності, несистемності в розвитку законодавства, наприклад того, що регулює надання низки видів адміністративних послуг (у сфері місцевого самоврядування, підприємництва, розвитку електронного урядування і т. ін.). Крім того, норми цього документа слугували б для розвитку інституту адміністративного оскарження.
Ще одним із ключових напрямів удосконалення нормативно-правового забезпечення державного управління є розвиток (реформування) демократичних засад інституту державної служби. У новітньому Законі України “Про державну службу”, розробленому в рамках проведення адміністративної реформи в країні, вона визнана одним з напрямів підвищення якості державного управління. Цей акт спрямований на створення методологічного і регулятивного фундаменту правового забезпечення державної служби задля сприяння побудові в Україні професійної державної служби, яка забезпечуватиме ефективну діяльність органів державної влади та надання якісних послуг громадянам.
Важливою складовою поліпшення державного управління шляхом використання потенціалу нормативно-правового забезпечення є вдосконалення судового захисту прав і свобод громадян, насамперед тих прав і свобод, які:
1) реалізуються безпосередньо шляхом вступу у відносини з органами влади (наприклад право на індивідуальне чи колективне звернення до відповідних органів);
2) не можуть бути визначені разом із наданням спеціального правового статусу фізичній чи юридичній особі без звернення до органів влади (наприклад право на утворення політичних партій чи громадських організацій);
3) забезпечують базис державно-правового механізму охорони будь-яких прав, які є основою правового статусу громадянина (наприклад право на адміністративне оскарження);
4) дають можливість задовольнити певний публічний інтерес (наприклад право на вирішення питань місцевого значення – місцеве самоврядування).
Удосконалення судового захисту в адміністративних судах є також однією із складових зазначеної вище проблеми. На особливу увагу заслуговують питання законодавчого розмежування компетенції між адміністративними і господарськими судами, а також визначення правової природи адміністративно-господарських санкцій тощо.
Серед основних напрямів удосконалення нормативно-правового забезпечення державного управління на сучасному етапі розвитку України є розбудова економічного потенціалу. Період фінансово-економічної кризи 2008-2009 рр. і небезпека появи наступної хвилі цієї кризи стають визначальними факторами для обрання Україною нового сценарію розбудови її економіки. Йдеться, насамперед, про зміну ставлення держави до планового керування господарським життям суспільства, яке за часів СРСР мало суто командно-адміністративний характер: нині потрібно запроваджувати демократичні правила співіснування всіх суб’єктів економічної сфери країни. Світовий досвід свідчить, що ефективність регулівної ролі держави в процесах розбудови економіки підвищується у разі ефективного забезпечення і дотримання засад рівності прав суб’єктів усіх форм власності та господарювання. В Україні таке підвищення можливе через розширення обсягу використання дозволів, які забезпечують соціальну свободу і активність людини, реалізацію принципу “дозволено те, що не заборонено законом” (ідеться про якісне законодавче врегулювання засобів адміністративно-правового регулювання дозвільного характеру – адміністративних послуг та адміністративних договорів).
Екзогенні (зовнішні) виклики ставлять перед Україною і проблему забезпечення своєї економічної безпеки як сутнісної складової державної безпеки взагалі. У цьому напрямі важливими з погляду нормативно-правового забезпечення є вирішення питань щодо: раціоналізації імпорту, передусім за рахунок оптимізації енергоспоживання в країні; збільшення експортного потенціалу, насамперед за рахунок технологічного оновлення виробництва; а також прямих зарубіжних інвестицій; мобілізації сучасних механізмів господарювання (розбудова державно-приватного партнерства тощо); розвитку сфери банківських послуг та фондового ринку; легалізації і залучення до обігу “тіньового” капіталу.
Як відомо, держава є одним із головних суб’єктів здійснення контрольної функції в суспільстві. Звідси випливає ще одне важливе завдання, яке стоїть перед сучасним державним управлінням: забезпечення чітких правових рамок такого контролю. Адже значення та важливість державного контролю особливо зростає в нинішніх умовах послаблення виконавчої дисципліни, зниження ефективності управлінських рішень, недотримання вимог законодавства виконавчою владою. Ознаками контролю як правової форми діяльності є насамперед такі: контроль здійснюється уповноваженими державними органами і закріплюється в нормах, які визначають функціонування (діяльність і повноваження) контролюючого суб’єкта. Отже, завданням держави є наділення таких органів певними повноваженнями зі здійснення конкретних дій та закріплення цих питань у відповідних нормативно-правових актах.
Важливою складовою розвитку нормативно-правового забезпечення законності у сфері державного управління є нормативне врегулювання процедур громадського контролю за діями органів виконавчої влади, яке, з одного боку, формує правову основу для ефективної взаємодії органів виконавчої влади з громадянським суспільством, а з другого – врегульовує низку надзвичайно важливих питань, що стосуються правових основ забезпечення законності у сфері виконавчої влади. Можливим варіантом такого врегулювання є законодавче передбачення можливості створення відповідних дорадчих колегіальних органів для розгляду скарг/пропозицій при обов’язковому їх формуванні за участю представників громадськості.