Зміст та сутність поняття
Взаємодія позначає сумісну дію кількох суб’єктів або об’єктів, за якої результат дії одних із них впливає на інші. Взаємодія також визначається як взаємний зв’язок двох явищ (наприклад взаємодія попиту і пропозиції) або як взаємна підтримка.
Функціонування та розвиток суспільства, виробництва, економіки вимагають узгодженої взаємодії багатьох організацій, підприємств та інституцій. Відповідно і держава в контексті реалізації своїх функцій потребує злагодженої взаємодії органів державної влади. Характер цієї взаємодії в Україні переважно обумовлений наявністю двох публічних інститутів – виконавчої гілки влади та органів місцевого самоврядування і безпосередньо пов’язаний із проблемами делегування та розподілу повноважень.
Взаємодія органів виконавчої влади та місцевого самоврядування являє собою здійснення погоджених дій між цими органами з метою вирішення певних завдань місцевого, регіонального або державного значення.
Вона повинна будуватися на принципах законності, добровільності, врахування спільних інтересів, взаємної відповідальності, збереження незалежності органів місцевого самоврядування.
Нормативно-правові засади взаємодії між органами державної влади визначаються у відповідних положеннях. Так, наприклад, у Положенні про Пенсійний фонд України визначено, що: “Пенсійний фонд України під час виконання покладених на нього завдань взаємодіє в установленому порядку з іншими органами виконавчої влади, допоміжними органами і службами, утвореними Президентом України, з органами місцевого самоврядування, відповідними органами іноземних держав і міжнародних організацій, підприємствами, установами, організаціями, а також всеукраїнськими об’єднаннями профспілок, всеукраїнськими об’єднаннями роботодавців”. Але існуюча на практиці нечіткість механізмів взаємодії, відсутність законодавчого закріплення розподілу повноважень між органами виконавчої влади та місцевого самоврядування вимагають удосконалення взаємовідносин між органами державної влади.
Класифікація взаємодії
Класифікуючи взаємодію органів публічної влади, доцільно виділити два види залежно від сторін, які вступають у взаємовідносини. З одного боку завжди виступатимуть органи публічної влади
Взаємодія органів публічної влади з неурядовим сектором має здійснюватись на засадах відкритості та прозорості. Слід зазначити, що у результаті такої взаємодії відбувається і взаємовплив. Завдяки цьому процесу між владою та громадськістю і бізнесом можливим стає здійснення контролю за діяльністю влади. Тобто при взаємодії, на відміну від “зв’язків з громадськістю”, влада повинна шукати консенсус у відносинах та застосовувати для цього різноманітні механізми і форми. У цьому процесі мають бути зацікавлені всі сторони, але для здійснення ефективної, плідної взаємодії ініціатива повинна йти від влади.
На місцевому рівні питання взаємодії органів публічної влади з громадськістю знайшли своє реальне впровадження, хоча механізми цієї співпраці ще потребують свого вдосконалення. Існує законодавча база щодо співпраці органів місцевої влади з населенням, яка дає змогу владі проводити громадські слухання, у тому числі й відкриті бюджетні слухання, а громадськості – створювати органи самоорганізації населення для вирішення всіх проблемних питань, що виникають у громаді. Законодавство існує, але для того, щоб воно працювало, необхідні конкретні механізми та інструменти, які ще потребують якнайшвидшого впровадження в реальне життя.
Залежно від кількості органів публічної влади, які беруть участь у взаємодії, її можна розподілити на двосторонню та багатосторонню. Це залежить від масштабу суспільної проблеми – чим більш значущою вона виявляється, тим більше органів державної влади залучені до спільного її вирішення. Таким чином механізми взаємодії та структурні зв’язки між управлінськими рівнями виявлятимуться багатоманітними.
Оскільки взаємодія – це також пошук консенсусу з метою ефективної реалізації державної політики, то цю категорію можна класифікувати за ознакою конфліктності. Передусім, це пов’язано з наявністю конфліктних полів суперечностей у спільній діяльності органів місцевого самоврядування та виконавчої влади: недосконалість конституційно-правових засад місцевого самоврядування; необхідність реформування системи територіальної організації влади; відсутність дієвих механізмів запобігання організаційно-функціональним та адміністративно-територіальним протиріччям у системі регіонального управління та їх розв’язання для безконфліктної взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування; неефективність фінансового забезпечення повноважень, що належать до відання місцевого самоврядування, та ін. Таким чином, взаємодія між органами державної влади може бути конфліктною або безконфліктною.
Взаємодія – це постійна співпраця у вирішенні як значних, так і повсякденних питань. Взаємодія різних органів державної влади зумовлена реалізацією функцій держави і спрямована на розробку і реалізацію довгострокових програм і планів соціально-економічного розвитку регіонів; координацію зусиль для виконання завдань, що мають велике значення для населення регіону; створення умов для структурної перебудови місцевого господарства та створення спільних державно-самоврядних організацій.
Але необхідно зважати, що предмет взаємодії кожного конкретного органу державної влади залежить від його функцій, якщо це, наприклад, територіальний підрозділ Держспоживінспекції України, то предметом взаємодії в такому разі буде реалізація державної політики у сферах: державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів і рекламу; державного ринкового нагляду; державного нагляду за додержанням технічних регламентів, стандартів, норм і правил.
Види управлінських зв’язків
Взаємодія між органами державної влади як по вертикалі, так і по горизонталі відбувається у формі управлінських зв’язків. Слід зазначити, що власне функціонування органу державної влади визначається раціональністю його взаємозв’язків у механізмі держави. В організаційній структурі державного управління в основному виділяють три види таких зв’язків: субординаційні, реординаційні та координаційні.
Субординаційні зв’язки пов’язані з упорядкуванням згори донизу, від керуючого до керованого і можуть передбачати:
– виключну компетенцію вищого за організаційно-правовим статусом органу щодо органу, нижчого за статусом;
– безпосереднє і пряме лінійне підпорядкування;
– функціональне або методичне підпорядкування;
– право затвердження проекту рішення;
– підконтрольність;
– підзвітність.
Реординаційні зв’язки означають управління знизу вгору, від керованого до керуючого і передбачають:
– певну самостійність нижчого за організаційно-правовим статусом органу (з певного кола питань приймає рішення без їх попереднього узгодження, а вищий орган вправі скасувати або призупинити ці рішення);
– право законодавчої, а також нормотворчої ініціативи;
– право планово-бюджетної ініціативи;
– право структурно-штатної ініціативи;
– право подання для призначення на посаду;
– право брати участь у підготовці рішень органу вищого за організаційно-правовим статусом;
– право на консультативне погодження з ним підготовленого вищим органом проекту рішення;
– право і обов’язок не виконувати незаконний, особливо злочинний наказ.
Координаційні зв’язки – це упорядкування на одному рівні між кількома суб’єктами, які
можуть перебувати і на різних рівнях ієрархічно організованої системи управління.
Координаційні зв’язки базуються на взаємній зацікавленості органів державної влади в узгодженні своїх управлінських впливів або на один і той самий об’єкт, або на різні об’єкти і можуть передбачати:
- створення й функціонування спеціальних координаційних органів управління;
- проведення координаційних нарад;
- регулярний обмін інформацією, насамперед плановою і обліковою;
- прийняття одночасних спільних рішень.
Порядок відповідальності органів, які мають між собою координаційні зв’язки, може бути передбачений як нормативними рішеннями вищих за організаційно-правовим статусом органів, так і спільними рішеннями.
Особливого значення для вдосконалення механізмів державного управління на територіальному рівні набувають реординаційні зв’язки, пов’язані з функціями контролю, узгодження рішень і програм, налагодження надійного зворотного зв’язку між суб’єктами управління нижчого й вищого рівнів.
Необхідно підкреслити, що складність проведення реформування системи публічного управління в Україні пов’язана з тим, що адміністративно-командна управлінська система ґрунтувалася саме на субординаційних зв’язках, тому відсутність досвіду управління на основі ко – ординаційних та реординаційних зв’язків значно уповільнює запровадження європейського принципу субсидіарності, негативно впливає на розвиток взаємовідносин між органами місцевого самоврядування та виконавчої влади.
Наявність органів виконавчої влади різних видів, форм та типів зумовлює необхідність високої координації їх діяльності, встановлення безконфліктних відносин між ними. Але якщо питання координації між територіальними підрозділами центральних органів виконавчої влади та місцевими державними адміністраціями вивчається, то ще менш дослідженим воно виглядає у відносинах між органами місцевого самоврядування, місцевими державними адміністраціями та територіальними підрозділами центральних органів виконавчої влади.
У процесі взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування можна виділити три основних види цих структурних зв’язків. Але в цьому випадку субординація визначається як наявність підпорядкованості органів місцевого самоврядування місцевим державним адміністраціям (наприклад право адміністрацій надавати методичні вказівки, рекомендації органам місцевого самоврядування, право на узгодження, на контроль (фінансовий, прокурорський тощо); координація – як відсутність підпорядкованості органів місцевого самоврядування місцевим державним адміністраціям (створення координаційних органів, проведення спільних нарад тощо); реординація – як наявність в органах місцевого самоврядування виключної компетенції в окремих випадках при загальному верховенстві органів державного управління (участь у призначенні керівників державних підприємств, право нормотворчої ініціативи тощо).
Механізми та форми взаємодії
У структурі управлінських зв’язків виділяють різноманітні організаційні форми. У структурі координаційнийх зв’язків, наприклад, виділяють такі організаційні форми:
- форми координаційних зв’язків підрозділів або окремих службовців органів державної влади, що є наслідком безпосередньо їх службових обов’язків (запит, нарада, узгодження документів, традиційна консультація, соціальна мережа);
- форми координаційних зв’язків на основі спеціально утворюваних міжвідомчих структур (постійних або тимчасових), учасниками яких можуть бути представники різних органів влади (координаційні та дорадчі органи за напрямами діяльності);
- інші форми координаційних зв’язків (семінар, симпозіум, конференція, стажування фахівців у профільних структурах тощо).
Характер відносин між місцевими органами виконавчої влади і місцевим самоврядуванням в Україні залежить від багатьох факторів як об’єктивних, так і суб’єктивних. Однак найсуттєвіший вплив на форму і зміст цих відносин на сьогодні справляють правові засади місцевої влади, політика децентралізації та деконцентрації влади, спільність територіальної основи діяльності та об’єктів управлінської діяльності, функціональна близькість, соціальний характер держави, а також встановлена система місцевого управління.
Існуюча система правового розмежування функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій, територіальних підрозділів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування включає різні юридичні інструменти: нормативно-правові, договірні, судові.
Закони України “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації” встановлюють основні засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність відповідних органів та посадових осіб, однак вони обійшли увагою питання щодо розмежування функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування і їх виконавчих комітетів, не подають конкретних механізмів взаємодії між цими органами. Такий правовий підхід породжує відповідні проблеми і призводить до неефективності у відносинах між місцевими органами публічної влади, насамперед пов’ язаних із виконанням делегованих повноважень.
Відповідно до чинного законодавства основним механізмом взаємодії районних та обласних рад із відповідними місцевими державними адміністраціями залишається делегування повноважень від органів місцевого самоврядування місцевим органам державної виконавчої влади, що призводить до фактичного двовладдя в районах та областях. Цей механізм взаємодії, в існуючому на сьогодні вигляді, не відповідає реаліям сьогодення, які вимагають розширення прав місцевого самоврядування й наділення його широким колом власних повноважень щодо вирішення питань місцевого й регіонального значення.
Стосовно делегування повноважень від сільських, селищних, міських рад районним та обласним радам, воно відбувається без відповідної передачі ресурсів і відповідальності, що свідчить про його некоректність та неправильність. Тому делегування повноважень доцільно замінити системою організаційно-правових договорів між районними, обласними радами, з одного боку, та сільськими, селищними, міськими радами або місцевими державними адміністраціями – з другого. Договірний механізм передачі повноважень повинен ґрунтуватися на засадах законності, доцільності, обґрунтованості, добровільності, забезпеченості та підконтрольності суб’єктів реалізації делегованих повноважень. Крім цього, ефективними механізмами взаємодії органів місцевого самоврядування на регіональному рівні із місцевими органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування базового рівня можуть стати угоди про співпрацю та спільно створені державно-самоврядні організації, що виконували б спільні завдання і функції.
Співвідношення моделі організації публічного управління та видів структурних зв’язків між органами державної влади
Місцеві органи виконавчої влади (якими є місцеві державні адміністрації та територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади) й органи місцевого самоврядування утворюють окрему систему, яка потребує особливого правового регулювання, з урахуванням того факту, що на сьогодні вона є поки що недостатньо узгодженою і збалансованою. Так, органи виконавчої влади, що функціонують на місцевому рівні, у ряді випадків не відповідають усім ознакам системи або ж відповідають їм частково. Існує потреба реформування системи місцевих органів виконавчої влади з метою уникнення дублювання та паралелізму в їх діяльності.
Сучасна система виконавчих органів місцевого самоврядування (виконавчі комітети місцевих рад, управління та відділи) несе на собі відбиток радянських принципів організації місцевого управління. За нинішніх умов необхідно створити таку управлінську систему, де кожний її елемент буде максимально виконувати покладені на нього функції, що спрямовані на досягнення мети демократичного, ефективного та економічного управління на певній місцевості.
Характер взаємодії визначає модель організації влади: органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. В Україні створена шестивидова та трирівнева система органів виконавчої влади, що передбачає наявність Кабінету Міністрів України, міністерств, державних комітетів та прирівняних до них структур, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, урядових органів державного управління, місцевих державних адміністрацій на центральному, регіональному та місцевому територіальних рівнях. Зазначена система не повною мірою відповідає принципам розподілу державних функцій на регулятивні, контрольні та надання державних послуг. Також вона недостатньо враховує накопичений міжнародний досвід, є негнучкою та низькоефективною. Органи виконавчої влади, з одного боку, мають зайві функції, завдяки чому відбувається їх дублювання, а з другого – майже не реагують на появу нових функцій державного управління.
Малодослідженим залишається питання щодо співвідношення моделі організації місцевого самоврядування та видів структурних зв’язків. Існує узагальнення моделей організацій у місцевому самоврядуванні як об’єкта управління і класифікація їх за чотирма типами: механістична модель; модель, побудована як колектив, сформований за принципом поділу праці; модель, створена у вигляді складної ієрархічної системи, що тісно взаємодіє з оточенням; модель, що функціонує як суспільна організація, в діяльності якої зацікавлені різні групи населення як усередині цієї організації, так і за її межами.
Відповідно до цієї класифікації можна встановити особливості використання кожної моделі при формуванні структури органу місцевого самоврядування як організації. Так, перша модель органу місцевого самоврядування дає змогу встановити соціально-економічні зв’язки і вплив різних чинників на результативність діяльності органу, але недостатньо враховує роль і значення посадових осіб у його ефективній роботі, на відміну від другої моделі. Якщо третя модель виявляє склад і співвідношення елементів підсистем, які формуються з використанням критеріїв управлінських процесів за групуваннями повноважень та функцій, то в четвертій моделі пріоритетом вважається не стільки організація внутрішніх процесів, скільки задоволення потреб територіальної громади. Комплексне використання цих результатів досліджень дає змогу системно і професійно підходити до формування органів місцевого самоврядування, розуміння і регулювання процесів, які відбуваються в них, визначення курсу дій і його реалізації для досягнення поставлених цілей, а також вибору й застосування найбільш прийнятних та адекватних для кожної моделі структурних зв’язків із органами виконавчої влади та неурядовим сектором. Раціоналізація управлінських зв’язків між органами державної влади має враховувати світові тенденції розвитку публічного управління.
Вплив сучасних концепцій публічного управління на удосконалення взаємодії між органами державної влади
Маркетинг, вимоги до надання послуг, використання Інтернету – все це стало невід’ємними атрибутами життя суспільства. Однак вітчизняний і зарубіжний досвід свідчить, що державні організації та установи значно менше практикують у свій діяльності методи й технології, що з високою ефективністю використовуються у приватному секторі.
Порівняння управлінських концепцій (“належного (доброго) врядування”, “ нового публічного менеджменту”, “мережевого управління”, “європейського врядування”) дає змогу визначити істотні особливості сучасного розвитку маркетингового управління, а саме: зміну “глибини” маркетингового управління та розширення меж його застосування; поширення дії маркетингових інструментів на споживачів і всіх учасників взаємодії; більш широке використання синергізму (тобто забезпечення спільних дій у досягненні загальної мети).
Нові підходи менеджменту в органах місцевого самоврядування основну увагу переносять на постановку цілей і завдань, вироблення інструментів їх досягнення, вимірювання і моніторинг результатів, оцінку ефективності. Адже будь-яка взаємодія між органами державної влади має бути направлена на раціональне використання ресурсів регіону чи держави в цілому.
Негативно впливає на процеси раціоналізації управлінських зв’язків відсутність достатнього правового забезпечення значного масиву питань організації і функціонування місцевого самоврядування, неготовність значної частини депутатів усіх рівнів, державних службовців та громадян до сприйняття таких основних положень місцевого самоврядування, як його автономія і самостійність у вирішенні всіх питань місцевого значення за наявності належного самозабезпечення матеріально-фінансовими ресурсами.
На сьогодні в місцевому самоврядуванні України існує чимало проблем, які потребують дослідження й вирішення, а саме: впровадження чіткого розподілу влади між державними органами й органами місцевого самоврядування і передачі останнім значної кількості управлінських функцій; удосконалення системи і структури органів місцевого самоврядування; зменшення загального числа територіальних громад шляхом їх об’єднання й утворення спільних органів; створення належної законодавчої бази, впровадження механізмів фінансової незалежності місцевого самоврядування й урегулювання ступеня фінансової допомоги з боку держави; активізація участі населення у вирішенні питань місцевого значення через територіальні громади, їх представницькі органи й органи самоорганізації населення тощо.
Недостатнє використання інформаційно-комунікативних технологій (ІКТ) обмежує можливості ефективної роботи органів влади як усередині окремих органів державного управління, так і під час їх міжвідомчої координаційної взаємодії. Ця ситуація змушує керівництво органів виконавчої влади провідних країн задумуватися про використання віртуального простору для підвищення результативності своєї діяльності. Існуючі форми координаційної взаємодії почали також поступово модернізуватися за рахунок використання сучасних засобів зв’язку, згодом виникла ідея створення нових форм горизонтальної взаємодії органів виконавчої влади, що більшою або меншою мірою засновані на ІКТ, важливим завданням яких є підвищення ефективності взаємодії органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. Таким чином, для підвищення ефективності спільної діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування необхідно вивчати нові форми координаційної взаємодії, що засновані на інформаційно-комунікативних технологіях (мережеві консультації, телеконференції, Е-уряд тощо).
Контрольні запитання до розділу
- Охарактеризуйте державне управління як економічну, освітню та наукову галузі.
- Охарактеризуйте місце і роль науки управління серед інших наук.
- Розкрийте сутність поняття “наукове управління”.
- Охарактеризуйте міжрівневу взаємодію в системі державного управління.
- Що являють собою внутрішня та зовнішня взаємодії в системі державного управління?
- Назвіть складові взаємодії в системі державного управління.
- Охарактеризуйте модель системної організації управління суспільством.
- Які типи соціальних дій виокремлював М.Вебер?
- Як описує соціальну дію Т.Парсонс?
- Які відмінності має управлінська дія?
- Які відмінності притаманні діям суб’єкта і об’єкта управління?
- Який існує зв’язок між управлінською діяльністю і відносинами?
- Дайте визначення поняття “суб’єкт державного управління”.
- Дайте визначення поняття “об’єкт державного управління”.
- Як співвідносяться між собою суб’єкт і об’єкт державного управління?
- Що таке управлінські відносини?
- Назвіть види управлінських зв’язків.
- Визначіть, чим відрізняються між собою прямий та зворотний управлінські зв’ язки.
- Які види відносин існують між суб’єктом і об’єктом у процесі державного управління?
- Назвіть види субординаційних відносин.
- Назвіть види кооординаційних відносин.
- У чому сутність реординаційних відносин?
- У чому полягає різниця між реординаційними відносинами та зворотним управлінським зв’язком?
- Що собою являють механізми державного управління, з якою метою вони розробляються?
- Які різновиди механізмів державного управління доцільно виділяти за особливостями їх побудови?
- Охарактеризуйте найбільші суперечності державного управління, існування яких має враховуватись при побудові та вдосконаленні механізмів державного управління?
- Які методи закладаються в механізми державного управління, що призначені для досягнення конкретних цілей? Наведіть приклади комплексних цільових механізмів державного управління.
- Які механізми здійснення державного управління можуть бути виділені за суб’єктами державного управління?
- Проаналізуйте зміни, які відбувалися в механізмах, що представляють взаємодію складових системи державного управління на різних історичних етапах, при внесенні в Конституцію України тих чи інших поправок протягом останнього десятиліття.
- Як визначається ефективність управління?
- Чим відрізняється результативність управління від його ефективності?
- Чому забезпечення ефективності державного управління важливо при розбудові державності України?
- Яке розуміння ефективності управлінської діяльності є найбільш поширеним у сучасному науковому просторі?
- Надайте пояснення ціннісного навантаження понять ефективності й результативності державного управління.
- Яке значення для ефективності управління має система зворотного зв’язку?
- Яке значення має ефективність управління в рамках адміністративної реформи?
- Які цілісні концепції підвищення ефективності використовуються в сучасному управлінні?
- Дайте визначення взаємодії.
- Дайте характеристику механізмів та форм взаємодії
- Як впливають сучасні концепції публічного управління на удосконалення взаємодії між органами державної влади?