загрузка...

Політико-правові перетворення в Центрально-Східній Європі наприкінці ХХ ст

2.3.1. Зміни в цивільному і господарському праві Польщі

Після політико-правових змін у Польщі 1989 р., а саме: заміни однопартійної політичної системи на багатопартійну демократичну та зміни командно-адміністративної економіки на ринкову, були створені належні передумови реформування цивільного і господарського законодавства.

У жовтні 1989 р. віце-прем’єр Лєшек Бальцерович з групою економістів надав план реформування економіки, який передбачав проведення реформ у два етапи, а саме: по-перше — передбачалося протягом осені 1989 р. стабілізувати ціни, ввести систему виплат по безробіттю та розробити базові законодавчі акти, що регулювали б процедуру банкрутства; по-друге — розпочати реформу податкової системи, впровадити жорстку монетарну політику, яка містила б встановлення позитивних процентних ставок, одночасно лібералізувати більшість цін, девальвувати та запровадити внутрішню конвертованість національної валюти (злотого) за фіксованим курсом обміну, різко зменшити розміри індексації заробітної плати з подальшим уведенням «караючого» податку на понаднормовий приріст фонду зарплати підприємств [202, с. 178].

Отже, першоважливими завданнями в цій галузі стали: а) реформа фінансів і досягнення бюджетної рівноваги; б) запровадження ринкових механізмів; в) зміна структур власності [203].

Варто зазначити, економічні перетворення Польщі перехідного періоду були набагато складнішими, ніж, наприклад, у Чехословаччині, яка за всіма основними економічними показниками перебувала в набагато кращій ситуації.

Особливої уваги в процесі оцінки економічних реформ Л. Бальцеровича заслуговує той факт, що їх відразу підтримала більшість населення Польщі. На нашу думку, це пояснюється невдалим досвідом усіх попередніх спроб «удосконалення» соціалізму під гаслом «все для людини, все в ім’я людини» під час спроби побудови «справедливого соціалістичного суспільства» протягом усього післявоєнного періоду.

«План Бальцеровича» отримав назву «шокової терапії», оскільки передбачав оздоровлення фінансової системи держави без врахування соціальних наслідків, за що піддавався критиці, хоча уряд обіцяв населенню цілковиту перебудову системи господарських відносин. Комплекс «шокових» заходів - невіддільна частина програми переходу до нової економічної системи, яка має сенс лише «.у поєднанні з активним роздержавленням і приватизацією, демонополізацією економіки і створенням ринкової інфраструктури» [131, с. 38].

На думку багатьох польських учених, що вивчали процес реформування економічних відносин у Центрально-Східній Європі після «оксамитових революцій» 1989 р., реформу економіки повинні здійснювати лише приватні інституції, а держава може позитивно впливати на процес, хіба що юридично забезпечуючи його хід, тобто видаючи відповідні законодавчі акти, розробка і впровадження яких і є «сферою природної компетенції держави» [200, с. 38].

У всіх посткомуністичних державах, зокрема і в Польщі, перехід від одного суспільного ладу до іншого супроводжувався створенням перехідного суспільства, яке в сучасній науковій літературі часто називають «суспільством з приватною власністю». Тому, на наш погляд, важливо проаналізувати інститут власності. Адже на першому етапі реформ у Польщі діяло ще й чинне законодавство, розроблене в умовах попереднього тоталітарного режиму, і яке, звичайно ж, постійно намагалося узаконити права власності тільки на користь держави [201, с. 109-115].

Конституція Польської Народної Республіки від 1952 р. й основні законодавчі акти проголошували й охороняли основні форми власності (державну, кооперативну й приватну). Зокрема, відповідно до положень ст. 11 Основного закону, держава заохочує розвиток різних форм кооперативного руху в місті та в селі, і надає йому всебічну допомогу у виконанні його завдань, а кооперативній власності як власності суспільній забезпечує особливу підтримку й охорону [55].

Тенденції врахування попередньої практики польського законодавства чітко простежуються і в Законі «Про приватизацію» від 13 липня 1990 р., зокрема в частині про приватизацію державних підприємств і їх трансформацію у державні акціонерні компанії та компанії з обмеженою відповідальністю [202, с. 188].

Новоутвореним національним інвестиційним фондам (НІФ) передавалися 60% акцій комерціалізованих держпідприємств, 25% - у власність державного казначейства, 15% - безкоштовно надавалися працівникам. Дуже важливо, що для кожного підприємства визначався провідний НІФ, до якого переходило 55% переданої до фондів частки акцій, решта розподілялася між іншими фондами. Усього було утворено 15 НІФ. Кожний дорослий громадянин за символічну ціну міг придбати сертифікат, що підлягає конверсії в акції усіх п’ятнадцяти фондів. До того часу акціями розпоряджалося Державне казначейство [180].

Відзначимо, Польщі, на відміну від Чехії, вдалося істотно «пом’якшити» інституційний шок через поетапну приватизацію, уникнути зайвого розпорошення акцій підприємств і водночас досягнути відносної безпеки вкладень і НІФ, і громадян, завдяки диверсифікації об’єктів цих вкладень.

Характерною особливістю польської приватизації стала «передприватизаційна агонія». її спричинили намагання управлінців дешево придбати підприємства, знижуючи їх ефективність та збільшуючи заборгованість. Потрібно було негайно вирішити проблему «спонтанної приватизації» — нерегульованої і неконтрольованої передачі державної власності у приватну власність колишній партійній і державній еліті [203]. Станом на червень 1992 р., із використанням цього методу приватизації було приватизовано понад 51% активів лише тридцяти двох компаній, а доходи від такої приватизації становили 159,5 млн доларів [202, с. 213].

Влітку 1991 р., відповідно до Закону «Про приватизацію» від 13 липня 1990 р., було розпочато програму «Масова приватизація», яку започаткував уряд Т. Мазовецького, а продовжив уряд Я.Бєлєцького. Приватизацію здійснювали спеціально створені організації-посередники й особливістю її було те, що вона базувалась на засадах безкоштовного поширення акцій. Вона проходила з перемінним успіхом і викликала чимало критики з боку суспільства. Згодом її було замінено на більш успішні модифікації [120].

До кінця 1991 р. було створено сприятливі умови для переходу у приватну власність малих та середніх підприємств, підприємств сфери послуг і торгівлі — програма так званої «Малої приватизації», що створила всі необхідні умови для розвитку приватного сектора. Станом на початок 1992 р. було визначено для приватизації 1128 малих підприємств [150, с. 665].

Варто відзначити ще одну програму приватизації, передбачену Урядом, — «швидку приватизацію», відповідно до якої були створені належні умови господарювання більших суб’єктів підприємництва. Станом на березень 1992 р. до цієї програми було внесено 46 підприємств [222, с. 379].

Позитивним моментом цього процесу було й те, що досить швидко формувався чисельний загін нових власників, або, як їх ще називали у Польщі, — «власних капіталістів», які згодом стануть головною опорою подальших ринкових перетворень [150, с. 662— 665].

З кінця 1995 р. у країні проходила ваучерна приватизація, подібна до чеської моделі. Приватизаційні купони були іменними, що значно знижувало можливість махінацій з ними. Поряд із кількісним реформуванням, на перших етапах були і негативні моменти: населення з легкістю продавало акції підприємств, розпорошеність капіталів підприємств тощо. Великі стратегічні державні підприємства видобувної, металургійної, електромашинобудівної промисловості перетворились на холдинги. Акції, які належали державі, були передані пенсійним фондам та об’єднанням соціального страхування. Польщі вдалося ефективно уникнути зайвого розпорошення акцій підприємств і водночас досягти відносної безпеки вкладень і національного інвестиційного фонду, і громадян, завдяки диверсифікації об’єктів цих вкладень [202].

Специфічним видом приватизації є реституція - повернення державного майна його колишнім повноправним власникам у випадках, коли попереднє володіння власністю було неправочинним. У літературі наводять аргументи і «за», і «проти» проведення реституції у країнах з перехідною економікою. її прихильники вважають, що вона повинна компенсувати моральні та матеріальні збитки, завдані владою в минулому. Крім того, реституція має сприяти відродженню в суспільстві віри в законне відновлення прав власності в країні. Опоненти реституції стверджують, що вона являє собою усього лише вибірковий, а тому незадовільний шлях до відновлення порушеної в минулому справедливості. До того ж, у багатьох випадках провести реституцію надзвичайно складно, а то й просто неможливо, що гальмує процес приватизації [171, с. 375].

Отже, у Польщі реституція мала відновити б соціальну справедливість, порушену в минулому внаслідок націоналізації приватного майна. Однак цей процес повернення власності не був реалізований повною мірою, оскільки, по-перше, польські суди зіткнулися, з одного боку, з проблемою встановлення розумного балансу між захистом конституційних прав власності та збереженням прав власності третіх сторін під час повернення власності, з іншого боку [171, с. 377].

Після того, як на початку січня 1990 р. пакет заходів радикальної економічної політики було введено в дію, у країні розпочався активний законотворчий процес. Крім закону «Про приватизацію», польський парламент прийняв низку законів, які забезпечували правове регулювання діяльності підприємств нових форм власності та механізмів їх утворення, а саме Закон «Про комерціоналізацію», «Про обіг цінних паперів», «Про фінансову реструктуризацію банків і підприємств», «Про господарську діяльність товариств з участю іноземних суб’єктів», «Про іноземні інвестиції» та ін. Крім того, Уряд підписав 42 угоди з різними суб’єктами підприємницької діяльності, зокрема зарубіжними, на підтримку і взаємний захист капіталовкладень і 25 угод з приводу податкової політики у цій сфері [255, с. 92].

Чільне місце в польській економіці займали державні підприємства, тому необхідно було на належному законодавчому рівні врегулювати їх подальшу діяльність. У цьому напрямку були внесені зміни до Закону «Про державні підприємства» від 25 вересня 1981 р. [193, с. 66— 69].

До державних підприємств, згідно з польським законодавством, належали: звичайні (галузеві) підприємства та підприємства громадських послуг. У звичайних підприємствах роль органа-засновника не була визначальною. На заснування підприємства засновник надавав йому активи, визначав початковий профіль діяльності підприємства та мав значні права у вирішенні питання про ліквідацію підприємства.

Щодо підприємств громадських послуг, їх діяльність регулювалася спеціальними положеннями Ради Міністрів, і вирішальне слово в них мали организасновники, а не управлінці підприємств.

Відповідно до положень Закону, державне підприємство було господарською одиницею, діяльність якої побудована на засадах трьох «С» — самостійності, самоуправління та самофінансування. Усі підприємства створювались органами-засновниками. Засновниками могли бути установи державної адміністрації (як правило, галузеві міністерства), Національний банк або органи місцевої влади [193].

Оновлені положення Закону «Про державні підприємства» передбачали, зокрема, новий порядок ліквідації державних підприємств та накладання на них певних санкцій за незадовільні економічні показники роботи. Нововведення, закріплені в Законі, полягали в так званій процедурі «санації» (оздоровлення), яка може бути ініційована, якщо підприємство неспроможне сплатити «дивіденди». Самоуправління підприємства значно обмежується, а повноваження ради працівників передаються «комісії по санації», у якій представники працівників підприємства становлять меншість [202].

Відповідно до польського законодавства, ліквідація підприємства настає: якщо воно збиткове упродовж 6 місяців; якщо більшість вартості його майна становлять частки в інших товариствах та облігації; якщо понад половину вартості майна віддано в оренду. Унаслідок ліквідації неефективних державних підприємств земельні ділянки, будівлі, машини й обладнання викупили ефективно дієві підприємства. В Україні застосування механізму банкрутства почалося тільки в останній час, що завдало чималих утрат народному господарству [208].

Аналізуючи зміни в цивільному та господарському законодавстві Польщі, варто відзначити зміни до законодавства щодо діяльності кооперативів. Так, 1990 р. польський парламент прийняв Закон «Про зміни в організації та діяльності кооперативів», оновлені положення якого передбачали демонополізацію та розпуск кооперативних спілок, куди за тоталітарного режиму змушені були вступити кооперативи. Також, відповідно до положень цього Закону, мав відбутися поділ кооперативів на кілька нових у разі потреби або на бажання усіх членів кооперативу.

Сама процедура розпуску кооперативних спілок відбувалася за умови обов’язкового призначення спеціальних ліквідаторів, яким доручалось передати більшу частину активів спілок окремим кооперативам, як правило, безкоштовно або за дуже незначну ціну, а решту продати через відкриті аукціони. Кожний член кооперативу мав рівні права голосу, незалежно від розміру внеску у статутний капітал. Прибутки від діяльності розподілялися між членами кооперативу пропорційно до їх паїв. Для порівняння, оновлені норми закону про кооперативи в Чехословаччині також передбачали розподіл прибутків кооперативу між його членами пропорційно до їх паїв. Відмінності простежуються і в нормах Закону щодо участі іноземного капіталу в кооперативах. Відповідно до положень Закону, іноземцям заборонялося вступати до кооперативів [193].

Важливу роль у проведенні економічної реформи Польщі відігравало залучення іноземного капіталу. 14 червня 1991 р. польський парламент прийняв Закон «Про товариства з іноземною часткою», що надавав іноземному капіталу значні пільги в його діяльності. Положення Закону до кола потенційних інвесторів відносять фізичних осіб, чий зареєстрований офіс розміщено за межами Польщі; компанії, які не є юридичними особами і створені відповідно до іноземного законодавства [210, с. 160].

Відзначимо, наприкінці 1997 р. в Польщі у середньому на душу населення припадало 415 доларів прямих закордонних інвестицій, у Чехії - 1282 доларів, у Словаччині - 1100 доларів. Отже, економічне зростання в Польщі є менш залежним від іноземного інвестора, ніж у її сусідів по регіону [207].

Як зауважують аналітики, обсяги прямих іноземних інвестицій зростають у міру стабілізації перехідних економік. Так, після встановлення в більшості країн регіону тривкого економічного зростання, лише за 1996 р. приплив цих інвестицій подвоївся та досяг 12 млрд доларів. Дві третини цієї суми надійшло до Чехії та Угорщини [207, с. 26]. Загалом за 1990—1994 рр., коли було здійснено головні трансформаційні зміни, приплив капіталів до перехідних економік становив близько 16,4 млрд доларів на рік, до того ж лише 17,5 млрд доларів, що надішли за цей період, — приватні. Прямі інвестиції становили менше ніж 20% від загальних надходжень. Враховуючи виплати по заборгованостях та відплив капіталів, експерти вважають, що за цей період з перехідних економік відбувався чистий відплив ресурсів у розмірі 2,5 млрд доларів щороку [180, с. 75].

Зміни в цивільному і господарському праві Польщі передбачали й оновлення Цивільного кодексу. Так, відповідними змінами до законодавства від 28 липня 1990 р., цей Кодекс було пристосовано до здійснюваної в Польщі економічної трансформації та трансформації державного устрою. Положення Кодексу забезпечували правило рівності суб’єктів — учасників цивільно-правових відносин, незалежно від форми власності, свободу укладення угод. Зокрема, нормами статей визначено майнові права безособового характеру (дійові erga omnes); виконання та припинення зобов’язань; види угод (наприклад продажу, контрактації, трудові, агенції, комісійні, перевезення, експедиції, найму, оренди, позики, банківського рахунку); права, що діють тільки між сторонами даних цивільно-правових відносин (inter pares); законного наслідування та за заповітом (заповіту і запису) [169].

Наступним кроком у напрямку реформування цивільного і господарського права Польщі стали внесені зміни до Торгового кодексу від 1934 р. Оновлені положення Кодексу стосувалися спілок торговельного права, фірм і представництв, а також торговельного реєстру й ліквідації товариств, спілок, кооперативів [268, с. 76-77].

Варто відзначити, що основні принципи регулювання господарської діяльності були відображені і в Конституції РП від 2 квітня 1997 р. [38]. Так, відповідно до ст. 20 Основного закону, основу економічного устрою Польщі становить ринкова економіка, що спирається на свободу господарської діяльності та приватну власність. Конституція проголошує принцип рівності в політичному, громадському та економічному житті (ст. 32-33).

Важливим для регулювання господарської діяльності є закріплення в Конституції основних положень про право власності. Так, ст. 64 проголошує можливість для кожного володіти правом власності та іншими майновими правами, рівний захист права власності та можливість обмеження права власності лише шляхом прийняття спеціального закону, не порушуючи сутності права власності. Органи публічної влади мають здійснювати охорону інтересів споживачів, користувачів та наймачів від дій, загрожуючих їх здоров’ю, життю і безпеці (ст. 76). Конституція встановлює основи взаємної відповідальності держави і підприємця.

Вказані принципи одержали подальший розвиток у спеціальних законах, що регулюють господарську діяльність (наприклад, у Законі «Про свободу господарської діяльності» від 19 листопада 1999 р. - вступив у дію з 1 січня 2001 р.) [47].

Положення цього Закону врегулювали порядок створення, функціонування і ліквідацію відділів та іноземних представництв, а також малих та середніх підприємств. Новелами до Закону стало термінологічне оновлення. Так, замість поняття «суб’єкт господарювання» введено поняття «підприємець». Відповідно до положень Закону, підприємець — це фізична або юридична особа, що професійно, від власного імені починає та здійснює господарську діяльність.

Окремий розділ Закону присвячений малим та середнім підприємцям. Положення Закону передбачають також допустимі форми діяльності на території Республіки Польщі іноземних підприємців. Він прирівнює юридичні умови створення суб’єктів господарювання за участю іноземного капіталу з умовами, які поширюються на польських підприємців. Для іноземних осіб діє правило взаємності, якщо міжнародний договір, ратифікований Польщею, не передбачує іншого. Відповідно до цього правила, польські підприємці в країні перебування допускаються до праці на таких самих умовах, як і місцеві підприємці. Іноземні підприємці можуть здійснювати на території Республіки Польщі господарську діяльність або у формі відділів, або у формі представництв. Сфера діяльності відділу не може відрізнятися від предмета діяльності іноземного підприємця.

Підприємця зобов’язано здійснювати господарську діяльність згідно з правилами сумлінної конкуренції, шанувати звичаї та інтереси споживачів. Він повинен виконувати передбачені законодавством умови здійснення цієї діяльності (наприклад, у сфері охорони здоров’я, охорони навколишнього середовища, професійних прав). Окрім цього, усі підприємці зобов’язані розміщувати на товарах або їхніх упаковках інформацію польською мовою, що стосується: позначення виробника товару та його адреси; назви товару та інших позначень, якщо цього вимагають окремі положення [169].

Закон «Про свободу господарської діяльності» наклав на органи публічної влади та на органи місцевого самоврядування обов’язок підтримувати підприємництво. Зокрема, Закон зобов’язав їх проводити інформаційну, освітню діяльність, організовувати навчання у сфері розвитку підприємництва, співпрацювати з органами самоврядування та іншими організаціями підприємців.

Одночасно із Законом «Про свободу господарської діяльності» набув чинності Закон «Про Національний судовий реєстр» від 20 серпня 1997 р. [40]. Національний судовий реєстр вміщує: 1) реєстр підприємців; 2) реєстр асоціацій, інших суспільних та професійних організацій, фондів та громадських осередків охорони здоров’я; 3) реєстр безнадійних боржників.

Відповідно до положень Закону, реєстр ведеться на правилах формальної (кожен має право ознайомитися з реєстраційними даними) та матеріальної прозорості (не можна прикриватися незнанням реєстраційних даних), а також достовірності записів. Підприємці зобов’язані оновлювати дані в реєстрі. Реєстр підприємців охоплює, зокрема, такі суб’єкти: фізичні особи, що здійснюють господарську діяльність; товариства (явні, партнерські, командитні, з обмеженою відповідальністю, акціонерні), кооперативні та державні підприємства; науково-дослідницькі осередки; іноземні підприємства і відділи іноземних підприємств, а також товариства взаємного страхування. Правила реєстрації представництв іноземних підприємців регулюють положення Закону «Про свободу господарської діяльності» від 19 листопада 1999 р.

Аналізуючи реформу цивільного і господарського права Польщі, на нашу думку, варто окремо згадати трансформацію польської банківської системи. З початку 1991 р. в країні здійснювалася інтенсивна реструктуризація фінансового сектора: приватизація банків, підтримка концентрації банківського капіталу, розвиток спеціалізованих банків, що мало сприяти зниженню відсоткових ставок. Відсоток за депозитами мав зменшуватися повільніше за відсоток по кредитах, сприяючи трансформації заощаджень в інвестиції. Водночас банківська система залишалася недостатньо дієвою: сукупні активи банків Польщі 1996 р. становили лише 50% ВВП, тоді як в

Угорщині та Чехії вони дорівнювали 90%, а у ФРН були на рівні 200%. Однак це певною мірою компенсувалося тим, що на початку 1996 р. державні банки здійснювали 80% банківських оборотів [270].

Дев’ять державних банків, що відокремилися від Національного банку Польщі в 1991 р., було перетворено на акціонерні товариства Державної скарбниці й розпочався процес їх приватизації. Одночасно стали з’являтися спеціалізовані банки, а також існувала широка сітка кооперативних банків (близько 1600), діяло понад 30 представництв іноземних банків, що позитивно вплинуло на розвиток польського банківського сектора [267].

Упродовж усього періоду «шокової терапії» в Польщі зберігалася державна власність практично на весь банківський капітал. Це дозволило ефективно регулювати грошову пропозицію, виключивши банки з числа інфляційних чинників. Очевидно, це може бути однією з причин швидкого відновлення економічного зростання. Цікаво, що збереження в державної власності значної частини банківського сектора в деяких перехідних економіках характерно і для нових індустріальних країн [202]. 29 серпня 1997 р. польський парламент прийняв Закон «Банківське право», котрий удосконалив банківську діяльність у країні, що, безумовно, було позитивним для розвитку економіки загалом [41].

У підсумку зазначимо таке: 1) реформування цивільного та господарського права Польщі можна вважати успішним, оскільки було закладено основи ринкової економіки в країні. Протягом 1990—1993 рр. Польща здійснила масштабну приватизацію на засадах нових форм власності, яку підтримала більшість населення країни; 2) втілення в життя перших радикальних соціально-економічних реформ (приватизація, нові форми власності, нова структуризація галузей народного господарства, законодавча база, що формувала правове поле для функціонування ринкових механізмів тощо) засвідчувало початок демократичних змін в країні; 3) найважливіші зміни в цивільному і господарському праві відображено у відповідних національних законах, а саме: в Законі «Про приватизацію», «Про державні підприємства», «Про товариства з іноземною участю», а також у Цивільному та Торговому кодексах; 4) на жаль, було допущено «спонтанну приватизацію». Проте, вона мала той позитивний наслідок, що номенклатура не опиралася подальшим реформам, прагнучи легалізувати свої дії.