Захист у господарській справі

Проблемні питання адміністративної юрисдикції

Компетенцію адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ визначено у ст. 17 КАС. Стаття спрямована на відмежування адміністративної юрисдикції від інших видів юрисдикції, але уникнути спорів щодо юрисдикції не вдалося.

У КАС використано три способи для визначення предмета адміністративної юрисдикції:

1) загальне визначення - через поняття адміністративної справи (п. 1 ст. 3);

2) визначення через перелік категорій справ, що належать до предмета адміністративної юрисдикції (ч. 1 ст. 17);

3) визначення через перелік категорій справ публічно-правового характеру, що не належать до предмета адміністративної юрисдикції (ч. 2 ст. 17).

Зрозуміло, що за таких підходів установити чіткі критерії розмежування неможливо. Причиною такого невдалого вирішення питання юрисдикції можна назвати що завгодно. Дехто зі спеціалістів вважає, що між різними групами впливу точилася боротьба за передачу адміністративним судам «вигідних і значущих справ», зокрема, за участю суб’єктів господарської діяльності.

Обов’язковою стороною у справах адміністративної юрисдикції має бути представник публічної влади. При цьому юрисдикція адміністративних судів охоплює всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких встановлено інший порядок судового вирішення.

Отже, пунктом 1 частини першої ст. 17 КАС до юрисдикції адміністративних судів віднесено спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень, якщо вони вважають, що діями цього суб’єкта порушено їхні права, свободи чи інтереси. Суб’єкти владних повноважень приймають рішення, вчиняють дії або допускають бездіяльність.

Рішення суб’єкта владних повноважень у контексті положень КАСУ розуміють як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії. Нормативно-правові акти поширено на невизначене або визначене загальними ознаками коло осіб і призначено для неодноразового застосування щодо цього кола осіб.

Правові акти індивідуальної дії - рішення, дію яких поширено на конкретних осіб або які стосуються конкретної ситуації, і які є актом одноразового застосування норм права.

Дії суб’єкта владних повноважень — активна поведінка суб’єкта владних повноважень, яка може мати вплив на права, свободи та інтереси фізичних і юридичних осіб.

Бездіяльність суб’єкта владних повноважень — пасивна поведінка суб’єкта владних повноважень, яка може мати вплив на реалізацію прав, свобод, інтересів фізичної чи юридичної особи (наприклад, неприйняття рішення за заявою особи, неоприлюднення нормативно- правового акта тощо).

У практиці зустрічаються випадки пред’явлення позовів до суддів і судів про відшкодування шкоди. М.І. Балюк і Д.Д. Луспеник висловили позицію про недопустимість такої практики. «Відповідно до ст. 62 Конституції України, - наголошують вони, - матеріальна і моральна шкода, заподіяна при здійсненні правосуддя, відшкодовується лише безпідставно засудженій особі в разі скасування вироку як неправосудного. Проте й у цьому разі за заподіяну шкоду відповідає не суд чи суддя, а держава».

Заяви щодо неправильності процесуальних дій судді чи суду не підлягають розглядові в суді першої інстанції, оскільки є інший механізм усунення помилок і недоліків, допущених при здійсненні правосуддя.

Тому суд повинен відмовити у відкритті провадження за такою заявою на підставі п. 1 ч. 2 ст. 122 ЦПК. Тільки якщо щодо судді постановлено обвинувальний вирок і в результаті незаконного рішення було нанесено шкоду, може бути поставлено вимогу про відшкодування шкоди (ст. 1176 ч. 5 ЦК). Безумовно, така позиція правильна і заслуговує на увагу. Однак вона не вичерпує всіх проблем, які пов’язані з діяльністю судів.

Тому проблемним залишається питання про оскарження бездіяльності суду або зволікання із судовим розглядом, адже здійснення судочинства не можна назвати владною управлінською функцією. Українське законодавство поки що не передбачає спеціального механізму для оскарження бездіяльності суду чи надмірної тривалості провадження у справі. Так, у справі за позовом Житлового управління КМДА до С. та інших осіб справа триває у розгляді з 16 січня 1997 року. За цей час рішення багато разів скасовувалося (двічі скасовувалося Верховним судом України). Останнє (але не остаточне) рішення прийнято судом першої інстанції у листопаді 2008 року. Тому до суду було подано скаргу на створення перепон і неналежної організації руху справи поза межами судового засідання. Суди першої та другої інстанції відмовили у прийнятті такої скарги, і справу прийняв до провадження Вищий адміністративний суд України.

На думку авторів коментарю Кодексу адміністративного судочинства, адміністративні суди вправі відкривати провадження у таких справах і розглядати їх, виходячи з положень статей 8, 55 і 124 Конституції України, частини другої статті 4, статті 8 та пункту першого частини першої статті 17 КАС. На їхнє переконання, за правилами адміністративного судочинства можна оскаржувати бездіяльність суду, що пов’язана з невчиненням дій, визначених процесуальним законом, або порушенням розумних строків. До адміністративного суду можуть бути оскаржені рішення, дії чи бездіяльність судів, їхніх посадових і службових осіб, що не пов’язані зі здійсненням судочинства. Реалізація такого підходу є актуальною, з огляду на практику Європейського суду з прав людини. У справі «Кудла проти Польщі» було констатовано порушення ст. 13 Конвенції, оскільки заявник не мав у своєму розпорядженні ефективного національного засобу правового захисту, за допомогою якого він зміг би відстояти своє право на «судовий розгляд упродовж розумного строку» відповідно до п. 1 ст. 6 Конвенції.

Попередня практика Верховного суду України в цьому плані також заслуговує на увагу. Так, в ухвалі судової палати в цивільних справах Верховного суду України від 15 січня 2004 р. він констатував: «Рішення, дії та бездіяльність посадових і службових осіб суду, які шляхом неналежної організації руху справи поза межами судового засідання створюють перешкоди щодо реалізації процесуальних прав особам, які беруть участь у справі, можуть бути оскаржені до суду в порядку цивільного (тепер адміністративного) судочинства».

Вважаю, що дійсно можуть бути оскаржені дії суду, не пов’язані з безпосереднім розглядом справи і які стосуються організації роботи суду. Безумовно, не можуть бути оскаржені до суду ті питання, які підлягають оскарженню в апеляційному чи касаційному порядку. До того ж таке оскарження дій суду не може бути проведено за правилами цивільного судочинства. Такі скарги можуть бути подані за правилами адміністративного судочинства. Й у всякому разі недопустимим є таке оскарження дій і бездіяльності суду, яке б допускало втручання чи навіть тиск на безпосередню діяльність судді при вирішенні справ. Оскільки адміністративні суди приймають до розгляду подібні заяви, то існуюча проблема потребує чіткого визначення правових позицій з цього питання. Не секрет, що такі заяви нерідко подаються з метою вчинення тиску на суддів, а це недопустимо.

Рішення, дії або бездіяльність державної виконавчої служби може бути оскаржено за правилами адміністративного судочинства, якщо такі рішення, дії або бездіяльність не пов’язані з виконанням судових рішень у цивільних і господарських спорах.

Окремі суди дотримуються позиції, що постанови суб’єкта владних повноважень у справі про адміністративні правопорушення не належить оскаржувати в порядку адміністративного судочинства. При цьому робились посилання на пункт 3 частини другої ст. 17 КАС. Однак до актів індивідуальної дії відносяться і постанови у справах про адміністративні правопорушення, крім тих, що ухвалені судами. Таке розуміння цього припису КАС є невірним. У даному випадку це питання прямо вирішено пунктом 2 частини першої статті 18 КАС. Отже, постанова суб’єкта владних повноважень у справі про адміністративні правопорушення може бути оскаржена у порядку адміністративного судочинства.

Спори з приводу прийняття громадян на публічну службу окремі суди розглядають у порядку цивільного судочинства.

Приклад. Л. звернувся до суду з позовом про поновлення його на роботі на посаді заступника Львівського міського голови. Суд відкрив провадження за правилами ЦПК, чим порушив процесуальні норми. Апеляційним судом Львівської області вказане рішення було скасоване. До публічної служби включено діяльність на державних політичних посадах, професійну діяльність суддів, прокурорів, військову службу, іншу державну службу, службу в органах місцевого самоврядування та органах влади Автономної Республіки Крим. Тож посада заступника голови охоплюється поняттям «публічна служба».

Приклад. В іншому випадку підполковник Збройних сил України у запасі М. звернувся з позовом до фінансового відділу про перерахунок пенсії та стягнення заборгованості. Позов був пред’явлений у порядку цивільного судочинства та прийнятий до провадження судом. Згідно з п. 2 ст. 17 КАС справи за участю публічного службовця відносяться до адміністративної юрисдикції без огляду на галузеву належність норм, що регулюють відносини служби.

В. Перепелюк наводить й інші випадки, де суд відмовив у відкритті справи через те, що «питання про визнання права на пенсію державного службовця не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, допустивши судову помилку, оскільки державна служба є різновидом публічної служби.

У судовій практиці зустрічаються звернення до судів у зв’язку з відмовою відділів реєстрації цивільного стану, наприклад, про зміну запису у графі «національність». Такі випадки були у Львові (змінити запис з «українець» на «росіянин», у Закарпатті (змінити запис з «українець» на «русин»). Згідно з п. 7 Прикінцевих та перехідних положень КАС та п. 9 Прикінцевих та перехідних положень ЦПК заяви у справах щодо відмови у внесенні змін, розглядаються у порядку, встановленому КАС. Важливо також, що необхідною умовою для звернення до суду у справах цієї категорії є належно оформлена відмова ВРАЦС у внесенні змін у актовий запис. Як зазначає В. Перепелюк, слід вважати, що лише після отримання такої відмови заявник може розраховувати на задоволення позовної вимоги (відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС). До адвоката звернувся гр-н Г. з проханням оформити заяву до суду про зміну запису про національність з «росіянин» на «іудей» (а не єврей). Адвокат відмовив у наданні допомоги, посилаючись на відсутність даних про звернення до відділу реєстрації цивільного стану та відсутність негативної відповіді з цього органу.

Приклад. Гр-н Б. (з яким стався нещасний випадок на виробництві) звернувся до підприємства С. з вимогою про надання йому довідки про стаж роботи. Посилаючись на те, що минуло понад 10 років і у зв’язку з тим, що необхідні документи не збереглися, підприємство-страхувальник відмовило у наданні довідки. Адвокат оформив позов до суду щодо бездіяльності роботодавця за правилами ЦПК. Суд відмовив у прийнятті заяви, вважаючи, що справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. У зв’язку з цим справа була повторно направлена до суду, але вже у порядку адміністративного судочинства. У прийнятті заяви знову було відмовлено. Після скарг до апеляційного суду справа булла прийнята до провадження і розглянута в порядку цивільного судочинства1.

В. Перепелюк наголошує також, що в аналогічному випадку може. бути й інша ситуація. «Особа спершу може звернутися до компетентного суб’єкта владних повноважень, зокрема, Фонду соціального страхування від нещасних випадків із вимогою витребувати від роботодавця довідку з достовірною інформацією. Якщо такий суб’єкт не забезпечить одержання довідки, застрахована особа може звернутися до адміністративного суду із позовом до Фонду, а в якості третьої особи виступатиме роботодавець. Особі не слід поєднувати в адміністративному позові вимогу до роботодавця про видачу довідки із вимогою до Фонду про призначення страхової виплати. Адже частина третя статті 21 КАС не допускає об’єднання в одне провадження кількох вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства»2. Дійсно, за певних обставин до результату можуть вести різні шляхи, й адвокати, які готують змагальні документи, повинні обирати найефективніший, виходячи з конкретної ситуації.

Спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їх компетенції, у тому числі делегованих повноважень, відносяться до юрисдикції адміністративних судів. Особливість таких спорів полягає в тому, що обидві сторони є суб’єктами владних повноважень.

Самостійною категорією спорів є спори, що випливають з адміністративних договорів.

Зустрічаються випадки відкриття судами провадження в адміністративних справах між особами, жодна з яких не має статусу суб’єкта владних повноважень. Наприклад, спори між приватним підприємством і громадською організацією щодо висновку про дотримання законодавства або спори про стягнення платежів за електричну енергію тощо. У таких спорах жодна зі сторін не є суб’єктом владних повноважень, але суди відкривали й вирішували такі спори.

Типовою помилкою багатьох судів була позиція, що майнові відносини із бюджетом, публічними цільовими фондами не можуть розглядатися у порядку адміністративного судочинства. Такими були справи з вимогою виплатити пенсію, які суди помилково кваліфікували як вимогу про відшкодування збитків.

Приклад. Гр-ни С. і В. звернулися у порядку цивільного судочинства до К. щодо виділення їй земельної ділянки. У заяві було зазначено, що сільська рада виділила спірну земельну ділянку їм. Натомість відділ земельних ресурсів оформив документи на К., чим були порушені їхні права. Суд відмовив у прийнятті позовних заяв, вказавши, що справу необхідно вирішувати за правилами адміністративного судочинства. Апеляційний суд скасував ухвалу суду і визнав, що цей спір має вирішуватися за правилами цивільного судочинства.

Приклад. Фізична особа звернулася до адміністративного суду, вимагаючи скасування рішення сільської ради про передачу земельної ділянки у власність третій особі та про скасування виданого на основі цього рішення Державного акта про право власності на земельну ділянку. Суд першої інстанції позов задовольнив. Апеляційний суд закрив провадження у справі у частині вимог, що стосувалися Державного акта, мотивуючи свій висновок тим, що зазначений акт не є правовим актом у розумінні пункту 1 частини першої статті 17 КАС´.

Такі ситуації вимагають серйозного фахового аналізу. Мимоволі замислюєшся над необхідністю допустити до процесу правову експертизу. Суди у складних випадках можуть звернутися із запитом до вищестоящого суду, але чомусь це не практикують. Відповідно до частини четвертої статті 11 ЦК цивільні права та обов’язки виникають безпосередньо з актів органів влади, які є самостійними, окремими від правочинів підставами цивільних прав та обов’язків. Своєю чергою Державний акт про право власності на земельну ділянку є похідним документом, який не є самостійною підставою виникнення цивільних земельних правовідносин. Тому спір щодо визнання рішення сільської ради, у тому числі видання Державного акта про право власності на земельну ділянку, виданого на підставі такого рішення, на думку В. Перепелюка, належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Позови на рішення, дії чи бездіяльність органів дізнання, слідства, прокуратури, їх посадових осіб за певних умов можуть бути пред’явлені до адміністративного суду. За загальним правилом, скарги на дії органів дізнання та слідства, а також прокуратури оскаржуються у порядку кримінального судочинства. До компетенції адміністративних судів такі справи не належать (п. 2 частини другої ст. 17 КАС).

Так, на стадії досудового слідства можна оскаржувати дії органу дізнання, слідчого і прокурора, що передбачено статтями 110, 234, 236 КПК України. Рішенням Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 (справа № 1-12/200) визнано, що ще на стадії досудового слідства можуть бути оскаржені до суду дії слідчого і прокурора щодо приводів, підстав і порядку порушення кримінальної справи стосовно конкретної особи. Змінами, внесеними в КПК (ст. 236-7, 236-8), визначено процедуру такого оскарження, але тільки щодо порушення кримінальної справи. Якщо захисник вважає, що для цього є підстави, він зобов’язаний оскаржити в суді дії слідчого, органу дізнання, прокурора, суду щодо приводів, підстав або порядку порушення кримінальної справи.

Недоліком змін до КПК є неможливість негайного оскарження дій і постанов слідчого, особи, яка проводить дізнання, та прокурора безпосередньо до суду. У змінах до КПК (ст. 110, 234, 236 КПК) таке право задекларовано (інакше б це прямо суперечило Конституції), але розгляд скарг віднесений аж до моменту розгляду справи по суті або на попередньому слуханні справи.

Не зняло проблему й рішення Конституційного Суду України від ЗО січня 2003 року № 3-рп/2003 (справа № 1-12/2003), яким визнано, що ще на стадії досудового слідства можуть бути оскаржені дії слідчого і прокурора щодо приводів, підстав і порядку порушення кримінальної справи стосовно конкретної особи.

Таке вирішення неточностей і неясностей у процесуальному законі та його невідповідності Конституції України створило для судів і учасників процесу неабиякі проблеми.

Відповідно до КПК скарги на дії слідчого розглядаються судом першої інстанції. Подану до суду скаргу слід оголосити, викликати для надання пояснень особу, на дії якої подано скаргу, дослідити обставини, на які посилається у скарзі підсудний, допитати свідків, оголосити зміст інших доказів, заслухати думку учасників процесу і прийняти відповідне рішення.

Приклад. У справі підсудного Ф. захисником було подано скаргу на дії слідчого в частині призначення експертизи на підставі матеріалів, одержаних не процесуальним шляхом (зразків для проведення експертизи) та порушення процедури впізнання. Суд відмовив у виклику в засідання експерта та слідчого. У вироку суду обставини призначення експертизи та порушення порядку проведення впізнання речових доказів оцінки не дістали. Разом з тим без оголошення скарг, без їх дослідження було винесено ухвалу про відмову в задоволенні скарг (Апеляційний суд Івано-Франківської області). Захисник звертався до Верховного суду України з листом про те, що судді не мають чітких орієнтирів при вирішенні скарг на дії слідчого та прокурора і по-різному їх вирішують. У зв’язку з цим ставилось питання про необхідність Верховному суду України визначитися з правовими позиціями з цього питання з тим, щоб забезпечити єдність судової практики. На жаль, Верховний суд України поки що так і не визначився з цим питанням.

Стаття 324 КПК України, яка визначає, які питання повинен вирішити суд при постановленні вироку, не відносить до них вирішення результатів розгляду скарг на дії слідчого та прокурора. І це правильно. У вироку повинні вирішуватися питання, які стосуються підсудного. Що ж до результатів оскарження дій слідчого і прокурора, то для цього слід би ухвалювати окремий процесуальний документ - постанову або ухвалу. В даному випадку дії суду, на мою думку, є помилковими. Проте оскаржити їх в апеляційному порядку окремо від вироку суду практично неможливо, бо КПК і Верховний суд України чітко не визначилися з даного питання.

В іншому суді скаргу на дії слідчого намагалися розглянути шляхом її вирішення у вироку суду.

Таким чином, інквізиційний характер досудового слідства зберігає свою силу, оскільки більшість рішень і оцінок слідчого на досудовому слідстві оспорити в суді на цій стадії неможливо. Зокрема, не можна оскаржити у суді й такі дії та рішення, які мають незворотний характер і не можуть бути виправлені в майбутньому. Наприклад, відмова у проведенні експертизи тіла щодо причин смерті, відмова у проведенні освідування обвинуваченого, якого піддали тортурам, відмова у проведенні експертизи товарів, які швидко псуються тощо. Така відмова, особливо якщо за допомогою цих експертиз можуть бути встановлені обставини, які виправдовують обвинуваченого, може призвести до майбутньої судової помилки.

Проте є багато питань, які потребують негайного втручання суду ще в процесі досудового слідства. Наприклад, необхідність ексгумації трупа для проведення експертизи щодо причин смерті у випадку, коли слідчий або прокурор відмовляє у задоволенні такого клопотання захисника. Адже через 2—3 роки, коли справа надійде до суду, можливість встановлення смерті шляхом ексгумації та відповідного дослідження може бути втрачена.

Те саме стосується незаконних постанов слідчого щодо накладення арешту на майно та рахунки підприємства в рахунок забезпечення цивільного позову і вилучення печаток. Оскільки така дія припиняє роботу підприємства, то воно через два-три роки, чи й скоріше, перетвориться на банкрута.

Таким чином, право на оскарження дій слідчого є. Конституційний Суд України це право підтвердив, але недоліки процесуального закону та й самого рішення Конституційноі´о Суду України продовжують стояти на перепоні в реалізації цього права. Отже, і Конституційний Суд У країни по суті підтримав пануючу в Україні доктрину інквізиційного (змішаного) процесу.

Однак окремі питання діяльності посадових осіб прокуратури і слідства, на думку В. Перепелюка, можна оскаржити в адміністративному порядку. Це стосується випадків, коли у КПК України відсутні процедури судового оскарження рішень прокурора та слідчого і органу дізнання. Адміністративні суди відкривають провадження у справі за позовом до прокурора про бездіяльність останнього при розгляді заяв про вчинення злочину (п. 1 частини першої статті 17 Кодексу). Згідно зі ст. 97 Кримінально-процесуального кодексу прокурор протягом трьох днів з моменту прийняття заяви або після проведення перевірки приймає одне з таких рішень: 1) порушує кримінальну справу; 2) відмовляє у порушенні кримінальної справи; або 3) направляє заяву за належністю. Якщо прокурором не прийняте жодне з цих рішень, яке можна було б оскаржити в порядку кримінального судочинства, то особа має право оскаржити його бездіяльність у порядку адміністративного судочинства.

Приклад. Личаківський суд міста Львова прийняв постанову (замість ухвали) про закриття провадження в адміністративній справі за позовом до слідчого прокуратури про визнання бездіяльності відповідача незаконною та стягнення моральної шкоди. У своєму рішенні суд послався на те, що повноваження слідчого прокуратури не дозволяють віднести його до категорії суб’єктів владних повноважень за КАС; діяльність слідчого є предметом нагляду прокурора відповідно до ст. 48 Закону України «Про прокуратуру». У зв’язку з тим, що у КПК не встановлено порядок оскарження бездіяльності слідчого, апеляційний суд скасував назване рішення суду першої інстанції, а справу направив до суду першої інстанції для продовження розгляду. При цьому апеляційний суд застосував за аналогією пункт 6 Постанови Пленуму Верховного суду від 11 лютого 2005 року № 1 «Про деякі питання, що виникають під час розгляду судами України скарг на постанови органів дізнання, слідчого, прокурора про порушення кримінальної справи», за яким бездіяльність органу дізнання, слідчого, прокурора, що полягала у неприйнятті за заявою про злочин жодного з рішень, передбачених частиною другою статті 97 КПК, може бути оскаржена в порядку, встановленому в главі 31-А ЦПК Української РСР 1963 р.

Спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом. Згідно з частиною третьою статті 50 КАС у судах за правилами адміністративного судочинства вирішуються, зокрема, такі справи:

1) про тимчасову заборону окремих видів діяльності об’єднань громадян;

2) про примусовий розпуск об’єднання громадян; про примусове видворення іноземця або особи без громадянства;

3) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання;

4) інші випадки, встановлені законом.

5) до інших справ можна віднести дострокове припинення повноважень народного депутата (частина четверта статті 81 Конституції України, частина перша статті 180 КАС, ст. 5 Закону «Про статус народного депутата України»);

6) припинення державної реєстрації юридичної особи у разі здійснення діяльності, що заборонена законом;

7) застосування адміністративно-господарських санкцій (глава 27 ГК);

8) арешт коштів платника податків на рахунку за позовом податкового органу;

9) припинення випуску видання, яке використовується для закликів до захоплення влади або територіальної цілісності України;

10) примусове припинення права власності на земельну ділянку за позовом відповідного органу виконавчої влади;

11) вилучення оригіналів бухгалтерських документів за позовом контрольно-ревізійної служби;

12) припинення права користування надрами за позовом органу, який надав надра у користування (ст. 26 Кодексу України «Про надра»).

Цей перелік звернень до суду далеко не вичерпний, і законом можуть бути встановлені й інші випадки. «Адміністративний суд, згідно з частиною першою статті 2 КАС, повинен перевірити, зокрема, чи не буде порушено (у тому числі безпідставно обмежено) права, свободи та інтереси фізичних та юридичних осіб у разі задоволення адміністративного позову суб’єкта владних повноважень. Критерії, визначені частиною третьою статті 2 КАС, суд використовує для перевірки рішень суб’єкта владних повноважень, на підставі якого відбулося звернення до суду».

Надання повноважень Конституційному Суду вирішувати питання щодо відповідності Конституції актів Президента України та правових актів Верховної Ради України не виключає можливості оскарження до судів загальної юрисдикції актів Президента України або постанов Верховної Ради України індивідуального характеру (ч. 5 Рішення Конституційного Суду України (справа щодо підвідомчості актів про призначення або звільнення посадових осіб) від 7 травня 2002 р. № 8-рп/2002).