На кожному етапі сучасного історичного розвитку України на порядку денному стояло питання реформи системи управління. Так, у перші роки президентства Л.Кучми було підготовлено кілька програмних документів і зроблено низку кроків, які були спрямовані на реформування адміністративної системи. Зокрема, була сформована “Концепція адміністративної реформи в Україні” (Указ Президента України від 22 липня 1998 р. N° 810), яка передбачала кардинальні зміни в адміністративній системі в бік публічності і відкритості. Зокрема, в Концепції адміністративної реформи пропонувалося підвищити роль міністрів як політичних діячів і відокремити статус міністрів від статусу державних службовців.
Посадові особи міністерства, вказувалось у Концепції, повинні бути державними службовцями, які разом із технічними та обслуговуючими працівниками становлять апарат (персонал) міністерства. Його повинен очолювати один із заступників міністра (керівник апарату міністерства). Запровадження цієї посади дасть змогу звільнити міністра від обов´язків з адміністративно-оперативного керівництва апаратом і водночас забезпечити стабільність та певну незалежність апарату від змін політичного курсу і політичних діячів, а також і професійне наступництво в роботі апарату міністерства.
Необхідність встановлення інституціонального балансу адміністративних і політичних функцій у системі управління підкреслювалася і в проекті Стратегії адміністративної реформи від 2001 р., яка, на жаль, не набула статусу нормативного документа [15, с. 126-135]. У 2001 р. був запроваджений інститут державних секретарів, який став першим практичним досвідом розмежування адміністративних та політичних функцій у роботі виконавчої влади [16, с. 160-176].
Але всі спроби реформи системи управління за часів президентства Л.Кучми зазнали невдач. Програмні документи здебільшого залишились на папері, а їх установки не були втілені ні у відповідні закони, ні в практику функціонування органів управління.
На перших етапах президентства В. Ющенка знову посилилась увага до необхідності реформування адміністративної системи. Національною радою з питань державного управління та місцевого самоврядування була підготовлена “Зелена книга. Реформа публічної адміністрації в Україні” (2006 р.), в якій були викладені стратегічні напрями змін.
Окреслимо змістові складові, які повинні пов´язуватися з посадою міністра як політичної фігури. У функціональному вимірі до компетенції міністра як політичної фігури має належати:
а) вироблення стратегії розвитку галузі, яка йому підпорядковується;
б) здійснення контролю над реалізацією цієї стратегії;
в) участь у формуванні порядку денного для прийняття урядових рішень, що стосуються підпорядкованої міністру галузі, а також представництво інтересів галузі в уряді;
г) представлення в парламенті законів, що стосуються роботи галузі.
В інституціональному плані міністр як політична фігура має бути представлений: інститутом, який здійснює поточне оперативне адміністрування державної політики в галузі; інститутом, який повинен забезпечити в діяльності міністра дотримання його політичних зобов´язань, пов´язаних із виробленням державної політики [17].
Утім, цей документ не дав подальшого поштовху у впровадженні адміністративної реформи. Незважаючи на підготовку низки досить ґрунтовних наукових концепцій реформування недержавними аналітичними інституціями (див. [18]), на даний момент політикум утратив інтерес до цієї проблематики.
Можна визначити кілька причин невдач реформування адміністративної системи. По-перше, це поширення домінування установок популізму та маніпулятивних технологій у публічній сфері. Для провідних політичних сил публічна сфера часто сприймається виключно в меркантильному плані як засіб підвищення власної популярності за рахунок суто маніпулятивних засобів. Виходячи з цього політичні сили виявляються не зацікавленими у схваленні якихось кардинальних рішень для розвитку публічної політики та забезпечення відкритості політичного процесу. Участь громадянського суспільства в процесі вироблення та прийняття політичних рішень, як правило, лише декларується і здійснюється у формі ритуалу. Звідси спостерігається тенденція – реформаторські проекти часто з´являються на перших етапах каденції політичних сил. Натомість про ці проекти “забувають”, коли на порядок денний виходять питання підготовки до чергових парламентських або президентських виборів.
Другою причиною гальмування реформаторських зусиль адміністративної системи є відсутність консолідованої позиції політичного класу та політичної волі. Установки інерції, консерватизм та відсутність інституційної підтримки гальмують реформаторські зусилля. Так, лише невеликий час в уряді існувала посада віце-прем´єра з адміністративної реформи, в обов´язки якого входили питання реформування системи управління. Однак без інституційної підтримки та належного фінансування реалізація масштабних реформаторських проектів є неможливою.
Третя причина – це недостатня політична культура та багато в чому викривлені цінності учасників політичного процесу. Це проявилось, зокрема, у відсутності довіри та розуміння необхідності впровадження кардинальних змін у системі управління. Зміни в системі публічного адміністрування пов´язані із перерозподілом сфер інтересів та впливів лобістських і політичних груп. Тому будь-які реформаторські кроки сприймалися через призму вузькогрупових інтересів – хто виграє і хто програє від реформ. З´ясування балансу особистих та групових інтересів, як правило, призводило до того, що будь-які кардинальні новації гальмувалися. Отже, небажання поставити загальнодержавні інтереси над груповими стало однією з причин гальмування реформ управлінської системи.
Четверта причина – недостатня концептуальна проробка моделі адміністративної реформи для умов сучасної України. Зокрема, це стосується нерозуміння в середовищі політикуму визначальної ролі держави в умовах фінансово-економічної кризи. Панування застарілих ліберальних установок на кшталт “чим менше держави, тим краще” сприяє витісненню питань адміністративної реформи на периферію інтересів політикуму.
У результаті посилюється негативний вплив корпоратизації державного управління, який викривляє публічну сферу, сприяє поширенню тіньового лобізму і домінуванню корпоративних інтересів великого бізнесу та корумпованого чиновництва над загальнонаціональними інтересами. У сукупності це створює ґрунт для деструкції демократичних механізмів і формування популізму.
Зазначені чинники мають неабияке значення для розуміння актуальності реформування системи управління, яка склалась в Україні. На перших етапах державної незалежності трансформація українського суспільства базувалася на спрощених уявленнях елітних груп про зміст ліберальних цінностей, згідно з якими лише формальні ознаки політичної демократії та послаблення впливу держави в економічній сфері визначалися метою реформування посттоталітарного суспільства. Це призвело до послаблення механізмів впливу держави на соціально-економічні процеси.
Нині в умовах поширення світової економічної кризи і поглиблення кризових процесів в українському суспільстві на порядок денний постає питання перегляду ролі і функцій держави. Поширені в 80-90 рр. ХХ ст. концепції, які базувалися на тезі “чим менше держави, тим краще”, тепер є неактуальними. Процеси дезінтеграції політико-управлінських відносин, некерованість соціально-економічними процесами та необхідність вироблення загальнонаціональної стратегії виходу з кризи змушує по-новому осмислити роль і функції держави. Очевидно, що настав час відмовитись від неоліберальних поглядів на роль держави. На сучасному етапі трансформації українського суспільства пріоритетним напрямом повинні бути завдання посилення ролі держави в регулюванні соціально-економічних процесів, зокрема у формуванні структур суспільних (неекономічних) відносин, які б могли забезпечити соціальну ефективність ринку.
Нинішня економічна криза показала наявність серйозних проблем в організації державної влади. Фактично державна влада виявилася неспроможною як до більш-менш скоординованих дій в умовах кризи, так і до розробки зрозумілої програми нейтралізації кризових явищ. Нинішня безпорадність уряду, неспроможність до консолідованих дій в екстремальних умовах та стратегічна нездатність сформувати пріоритети державної політики багато в чому стали наслідками того, що впродовж значного часу відкладалося реформування системи управління.
Фінансово-економічна криза, що розпочалася в 2008 р., яка відбувалася на фоні політичної кризи, змусила порушити питання стосовно необхідності формування стратегії побудови “сильної держави”. Це означає необхідність розширення і зміцнення політико-адміністративного регулювання та розвитку цільового планування державної політики. Відсутність системного бачення виходу держави із кризи показує необхідність зміцнення експертного і наукового забезпечення творення політики.
У чому саме полягає ця стратегія і який конкретно зміст пов´язується із концепцією “сильної держави” – це повинно стати предметом ретельного аналізу. Очевидно, що поняття “сильної держави” в ХХІ ст. відрізняється від тих уявлень, які існували в ХІХ-ХХ ст. Втім, зрозуміло, що спинити поширення кризових тенденцій може тільки сильна та ефективна державна політика. Причому механізми формування та практика впровадження державної політики повинні відповідати сучасним умовам глобалізованого світу.
Термін “сильна держава” в такому контексті є синонімом поняття “нова держава”. Для цього необхідно критично переосмислити сучасні погляди на природу і функції держави, уточнити пріоритети державного регулювання як важливого інструменту нейтралізації кризових тенденцій. Зміцнення регуляторної та управлінської функцій держави, посилення її креативного потенціалу у створенні нових суспільних та економічних відносин є запорукою успішного виходу українського суспільства із стану стагнації. Отже, без посилення ролі держави в соціальній, політичній та економічній сферах неможливо знайти вихід із нинішньої кризи. Створення сильної держави має стати пріоритетом для політичних акторів.
Можна визначити такі пріоритетні шляхи інституційних змін, спрямованих на гармонізацію публічної політики та управління:
– формування національної ідентичності як ключового чинника, на якому базується процес визначення головних орієнтирів суспільного поступу і національних інтересів. Наявність стійкої національної ідентичності мінімізує конфліктність у суспільстві. Перед українською політичною та економічною елітою стоїть завдання зміни стратегії реформування у напрямі побудови соціальної і політичної солідарності, цінностей співробітництва, пошуку оптимального балансу державних, суспільних та приватних інтересів;
– робота щодо створення політико-правових механізмів, які унеможливлюють домінування корпоративних та групових інтересів над загальнодержавними, є найактуальнішим завданням. В Україні формується корпоративна політична система, яка дедалі перетворюється на систему закритих від впливу громадянського суспільства політичних відносин, де рішення приймаються вузьким колом політиків з метою реалізації власних інтересів.
Для вирішення цього завдання необхідно розмежування функції вироблення та впровадження політики; впровадити законодавчу регламентацію лобістської діяльності; здійснити заходи, спрямовані на демократизацію виборчого процесу та забезпечення його відкритості через, зокрема, ліквідацію виборчої моделі “закритих списків” та налагодження прозорого моніторингу фінансування партій та виборчих блоків;
– серед завдань підвищення якості державного управління в Україні пріоритетним є розмежування політичних та адміністративних функцій і посад. Побудова балансу адміністративних і політичних складових має на меті зміну ролі уряду в системі державного управління, зокрема відхід від “ручного управління” і переорієнтацію на сферу формування та впровадження державної політики;
– важливою умовою підвищення якості державного управління є його деполітизація. Державні службовці в адміністративній роботі повинні дотримуватися вимоги політичної нейтральності. Реалізація принципу деполітизації також означає необхідність скасування так званого партійно-квотного принципу розподілу посад і створення механізму, який гарантує захист державних службовців від руйнівного впливу політичної кон´юнктури;
– необхідно вжити належні заходи для покращення стратегічного планування державної політики. Важливим чинником формування стратегічної культури врядування повинно стати створення професійної спільноти, яка займається виробленням стратегій для суб´єктів політики. Для цього необхідно піднести статус Програми діяльності уряду, зокрема визначити її стратегічний статус та засадничий характер у створенні загальнонаціональних, регіональних і галузевих програм економічного та соціального розвитку. Необхідно на законодавчому рівні визначити механізм підготовки Програми та об´єктивні показники оцінювання її виконання. Реалізація цих кроків дасть можливість уникнути популізму в діяльності уряду.
Висновки
1. У нерозвинутості публічної сфери і публічної політики полягає одна з головних перешкод на шляху демократичного і стабільного розвитку Української держави.
Публічна сфера виконує такі функції взаємодії влади і суспільства:
– артикуляція суспільних інтересів, які повинні сформуватися та прозвучати в самому суспільстві;
– публічний контроль за діяльністю влади і, у більш широкому плані, стану справ у суспільстві;
– вплив на державну політику у формуванні загального суспільного інтересу;
– реалізація політико-культурного просвітництва громадян.
2. Система державного управління, що склалася в Україні, характеризується невизначеністю інституціонального розмежування між політичними та адміністративними складовими. На порядку денному стоїть завдання визначення оптимальної моделі поєднання в державному управлінні адміністративних і політичних функцій.
3. Фінансово-економічна криза, що розпочалася в 2008 р. і відбувалася на фоні політичної кризи, актуалізувала необхідність стратегії побудови “сильної держави”. Зокрема, це означає необхідність розширення і зміцнення політико-адміністративного регулювання та розвитку цільового планування державної політики.
Пріоритетні шляхи гармонізації публічної політики та управління полягають у:
– формуванні національної ідентичності як ключового чинника, на якому базується процес визначення головних орієнтирів суспільного поступу і національних інтересів;
– створенні політико-правових механізмів, які унеможливлюють домінування особистих та корпоративних інтересів над загальнодержавними;
– побудові балансу адміністративних і політичних складових у системі управління та створення політико-правових засад, які б забезпечили деполітизацію та професіоналізацію державної служби.
Список використаних джерел
- Парсонс В. Публічна політика: Вступ до теорії і практики аналізу політики / В. Парсонс ; пер. з англ. – К. : Видавн. дім “Киє- во-Могилян. акад.”, 2006.
- Дзялошинский И. М. Гражданские коммуникации и публичная политика. Демократия, управление, культура: проблемные измерения современной политики. Политическая наука: Ежегодник 2006 / И. М. Дзялошинский // Рос. ассоциация полит. науки ; глав. ред. А. И. Соловьев. – М. : Рос. полит, энцикл. (РОССПЭН), 2007. – 551 с.
- Демократия, управление, культура: проблемные измерения современной политики. Политическая наука: Ежегодник 2006 / глав. ред А. И. Соловьев. – М. : Рос. полит, энцикл. (РОССПЭН), 2007.
- ДибировА.-Н. З. Теория политической легитимности: Курс лекций / А.-Н. З. Дибиров. – М. : Рос. полит. энцикл. (РОССПЭН), 2007. – 272 с.
- Манхейм К. Диагноз нашего времени / К. Манхейм. – М. : Юристъ, 1994. – 658 с.
- Государственная политика и управление : учебник. Ч. 1. Концепции и проблемы государственной политики и управления / под ред. Л. В. Сморгунова. – М. : Рос. полит. энцикл. (РОССПЭН), 2006. – 384 с.
- Рабренович А. Теоретические основы политико-административных отношений / А. Рабренович // Политико-административные отношения: кто стоит у власти? ; под ред. Т. Верхейна ; пер. с англ. – М. : Права человека, 2001. – С. 10-29.
- Малиновський В. Я. Словник термінів і понять з державного управління / В. Я. Малиновський. – К. : Центр сприяння інсти- туц. розвитку держ. служби, 2005. – 251 с.
- Там само.
- Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні : Указ Президента України від 22 лип. 1998 р. № 810. – Режим доступу : www.president.gov.ua
- Кумбс Д. Введение в концепцию публичной политики в контексте посткоммунистического транзита / Д. Кумбс // Публичная политика: от теории к практике / сост. и научн. ред. Н. Ю. Данилова, О. Ю. Гурова, Н. Г. Жидкова. – СПб. : Алетейя, 2008. – С. 338-353.
- Там же.
- Гонцяж Я. Адміністративна реформа: нездійсненні мрії та втрачені можливості. Як знайти конструктивний шлях до реалізації основних компонентів адміністративної реформи? / Я. Гон- цяж, Н. Гнидюк. – К. : Міленіум, 2002. – 153 с.
- Валевський О. Держава і реформи в Україні: аналіз державної політики в умовах трансформації суспільства / О. Валев- ський. – К. : Вид-во НАДУ, 2007. – 217 с.
- Зелена книга. Реформа публічної адміністрації в Україні / Нац. рада з питань держ. упр. та місц. самоврядування, 22 черв. 2006 р. – Режим доступу : www.pravo.org.ua
- Концепція реформування публічної адміністрації в Україні / Центр політико-правових реформ. – Режим доступу : www.pravo.org.ua