Державне управління. Том 2

17.2. Інструменти адміністрування

Сутність адміністрування

Адміністрування (від лат. - управляю, керую) як стиль або форма організації державного управління здійснюється шляхом видання наказів і розпоряджень, а також застосування жорстких процедур контролю за їх своєчасним і правильним виконанням. Натомість механізм адміністрування - це система важелів та інструментів взаємодії суб’єктів і об’єктів державного управління різного рівня, що цілеспрямовано функціонує. Ця система досить складна за природою, інтегральна за формою і така, що динамічно функціонує, організація. Отже, основою механізму адміністрування є певні важелі та інструменти, на яких, власне кажучи, і базується взаємодія керуючих суб’єктів і керованих об’єктів у сфері державного управління. При цьому важіль як невід’ємний елемент механізму адміністрування історично сприймається як основний принцип цілеспрямованого впливу суб’єкта управління на певний керований об’єкт, у той час як інструмент (від лат. - знаряддя) трактується як універсальна форма організації зовнішнього впливу.

Важелі та інструменти адміністрування

Водночас між важелями та інструментами (як складовими механізму адміністрування) існують певні відмінності. Вони визначають, що як важелі, так і інструменти можуть входити до одного й того самого механізму адміністрування, встановлюючи при цьому принципово різний ступінь інтеграції та різні форми організаційної взаємодії. Якщо важіль безпосередньо утворює механізм адміністрування, то інструмент, на відміну від нього, універсально адаптується, зумовлюючи своє цілеспрямоване застосування. Інструмент скоріше за все розуміється та використовується як уніфікований засіб, наприклад реконструкції одного й того самого механізму, на відміну від вмонтованого в нього й адаптованого важеля, що конструктивно є невід’ємною внутрішньою частиною цього механізму Так, як внутрішній важіль господарського механізму будь-якої установи чи організації досить ефективно використовується матеріальна відповідальність працівників за те майно, що перебуває в їхньому розпорядженні. Натомість зовнішнім, таким, що доповнює дію цього механізму інструментом організаційного впливу на випадок втрати такого майна може слугувати адміністративна чи кримінальна відповідальність працівників організації.

Варто зазначити, що в практиці адміністрування поняття важеля позиціонується та використовується не тільки як внутрішній елемент (частина) механізму, а й у цілому самої установи (чи організації) як такої. На сьогодні, оцінюючи форму і зміст системи державного управління, все більше використовують такі важелі впливу, як тиск, примус, що відображають конкретну дію механізму адміністрування. Власне, первинний важіль, наприклад у вигляді лома, використовується як інструмент зовнішнього впливу, але, інтегруючись у механізм, наприклад відбійного молотка, стає його невід’ємною внутрішньою частиною. Отже, важіль, на відміну від інструмента, є безпосередньою складовою частиною механізму адміністрування. Він формується і адаптується спеціально для цього механізму та використовується, як правило, з метою саме його функціонування. В різних механізмах адміністрування можуть використовуватись важелі, що функціонують за одними й тими самими принципами, але завдяки їх об’єктивній адаптації та безпосередній інтеграції такі конструкції є досить унікальними. Так, система стимулювання персоналу, що використовується в кожній установі (організації), незважаючи на наявність типового механізму, разом з тим передбачає застосування специфічних комбінацій, що базуються на індивідуальному підході до працівника. При цьому стимулювання кожного працівника, що визначає основні засади трудової мотивації персоналу, формувалося під впливом універсальних для всього суспільства інструментів виховання.

Класифікація важелів адміністрування

Таким чином, безпосередня композиція важелів у механізмі адміністрування конкретної установи (організації) виключає можливість перерахування всього їх розмаїття, але, втім, дає змогу визначити критерії класифікації цих важелів (табл. 17.5).

Таблиця 17.5. Критерії класифікації важелів адміністрування

Критерії/ групи

Важелі адміністрування

Індивідуальні

Корпоративні

Комбіновані

Ідентифікації

Іміджу

Бренда

Представництва

Оцінки

Персоналізації

Співвідношення

Позиціонування

Участі

Спеціалізації

Кооперації

Взаємодії

Мобілізації

Ініціативи

Співробітництва

Підприємництва

Порівняння

Пріоритету

Переваги

Конкурентоспроможності

Змагання

Змагальності

Суперництва

Конкурентного середовища

Відносини

Внеску

Співучасті

Належності

Конкретизації

Відповідальності

Зіставлюваності

Відповідності

На основі наведених у таблиці критеріїв групування в механізмі адміністрування складаються досить стійкі та ефективні агрегати важелів, що забезпечують безперервний процес вирішення персоналом установи (організації) скоординованих завдань, спрямованих на досягнення поставлених цілей власного функціонування й подальшого розвитку.

Що стосується інструментарію адміністрування, то він базується на використанні широкої палітри різноманітних комбінацій зовнішнього знаряддя, засобів, способів і процедур безпосереднього та опосередкованого впливу на формування й розвиток організаційних відносин у системі державного управління. Цей інструментарій формується і використовується суб’єктами державного управління у вигляді складних універсальних конструкцій (комплексів), які об’єднують окремі складові в чітко опрацьований механізм адміністративного впливу. Базові процедури такого механізму постійно модернізуються і доповнюються інноваційними конфігураціями, які в багатьох випадках визначають сутність і зміст організаційних змін та розвитку організаційних утворень (установ, організацій тощо). Зазначимо, що в теорії та практиці державного управління все розмаїття інструментів адміністрування поділяють на два типи або комплекси: 1) інструменти безпосереднього адміністрування; 2) інструменти опосередкованого адміністрування.

Комплекс інструментів оперативного адміністрування

Якщо розглядати комплекс інструментів безпосереднього, тобто оперативного, адміністрування, то їх застосування в системі державного управління забезпечує пряму і чітко визначену дію. Конкретний суб’єкт державного управління обирає, комбінує, адаптує і справляє сформований за допомогою зазначених інструментів адміністративний вплив на певний керований об’єкт (або групу об’єктів), забезпечуючи цим чітке виконання ними передбачених дій і процедур. Така модель має дещо спрощену композицію, яка відображає склад, зміст і найбільш поширене поєднання інструментів адміністрування на основі структуризації комплексу на колонки, рівні і ступені (див. рис. 17.8). Комплекс інструментів адміністрування є вихідною базою формування і справляння суб’єктами управління будь- якого організаційного впливу, побудованого на певному поєднанні позиціонованих в такому комплексі інструментів. Так само як художник, уявляючи собі образ, комбінує у визначений спосіб ті чи інші фарби, кожний керівник (менеджер), виробляючи та здійснюючи організаційний вплив, має обирати і поєднувати необхідні адміністративні засоби для досягнення поставленої мети.

Методичні засади такого підходу зрозумілі кожному, оскільки використовують добре знайомий та широкозастосовуваний у практичній адміністративній діяльності спосіб “вибору із меню”. Для більшості з поданих на рис. 17.8 інструментів адміністрування цілі та можливості їх застосування звичні та відомі кожному керівнику (менеджеру), оскільки багаторазово сприймалися та використовувалися ними. Так, позиціонований у першій колонці на першому рівні наказ уже своїм статусом визначає жорсткість регламентації та чіткість розмежування наявних у ньому вимог щодо здійснення певних дій. Горизонтально-вертикальне транспонування цієї моделі розвивається за низхідною та висхідною ступеневою залежністю, що відображає не тільки можливі контури модульної компоновки інструментів адміністрування, але, що особливо важливо, їх змістову і якісну спадкоємність. Такі періодично повторювані комбінації окремих складових або їх цілі ланцюжки складаються в досить стійкі процедури, які модульно компонуються та застосовуються в різних організаційних механізмах у вигляді важелів та інструментів адміністрування. Більше того, наведена в першій колонці комплексу послідовність: на- каз-вимога-припис-постанова-рішення-дозвіл-усунення-затвердження-розпорядження-обтяження-закріплення-реєстрація-виконання-вплив відображає підвищення дієвості адміністрування, а отже, й ефективності державного управління.

Причому результат застосування такого вибору інваріантно розвивається відповідними ланцюжками послідовної спеціалізації, деталізації та адаптації інструментів адміністрування, позиціонованих у трьох наступних колонках розглядуваного комплексу При цьому суб’єкт державного управління, обираючи та компонуючи інструменти адміністрування, має чітко розрізнити особливості, зміст і можливості застосування кожного з них. Наприклад, тимчасове делегування повноважень конкретного суб’єкта (органу) державного управління відрізняється від структурно закріпленої на постійній основі передачі його функцій другому суб’єкту чи підрозділу. Розуміння відмінностей і суті того чи іншого інструменту необхідно ще й тому, що саме вони забезпечують вибір адекватних засобів адміністрування. Так, накази і розпорядження (як адміністративні методи впливу), що домінують у вітчизняній практиці керівництва (близько 70%), істотно впливають на централізацію державного управління. Вони не тільки перевантажують верхні рівні структури управління розробкою змісту певних дій (які згодом істотно деформуються виконавцями), а й, що є більш небажаним, звільняють нижні рівні управління від участі в розробці та відповідальності за результати виконання прийнятих нагорі рішень.

Комплекс інструментів стратегічного адміністрування

На відміну від наказів і розпоряджень, використання вказівок і рекомендацій (менше від 15%) дає можливість делегувати повноваження з розробки, прийняття і реалізації рішення безпосередньо виконавцю, що фактично зумовлює необхідність його самоорганізації. У цьому разі кваліфікаційний рівень виконавця і всієї установи набуває стійкої тенденції до підвищення, на відміну від наказної централізації, яка послідовно знижує професійний потенціал як керівництва, так і персоналу організації. Наведене порівняння не тільки актуалізує проблему перерозподілу питомої ваги застосування більш “м’яких” інструментів адміністрування, але й ілюструє дію однієї з основоположних закономірностей децентралізації державного управління. Актуалізація такої закономірності найбільш контрастно виявляється при формуванні комплексу опосередкованого, тобто стратегічного адміністрування, наведеного на рис. 17.9.

Як бачимо, у формуванні конфігурації позиціонування інструментів опосередкованого адміністрування використовується спільна з попереднім інструментарієм модель. Комплекс інструментів опосередкованого адміністрування (на відміну від попереднього комплексу прямої дії) орієнтований на формування необхідних умов, які в стратегічній перспективі мають забезпечити стале функціонування й розвиток установи (організації). Він покликаний створювати в організації передумови для встановлення та самовдосконалення конструктивних і стійких корпоративних відносин. Ці відносини виявляються, насамперед, у належних умовах функціонування, атмосфері, сприятливій для всебічного підвищення професіоналізму працівників, конкурентному середовищі та змагальності діяльності персоналу, а також у системі цілеспрямованого і результативного стимулювання та ініціювання. Природно, що такі соціальні агрегації інструментів опосередкованого адміністрування істотно відрізняються від аналогів безпосереднього адміністрування, оскільки вони спрямовані на поглиблення професійно-індивідуальної адаптації персоналу за допомогою більш “м’яких” і гнучких засобів адміністративного впливу. Наприклад, оперативний характер роботи диспетчера зумовлює високу напруженість, динамічність та інтенсивність її організації, яка можлива лише на основі мобілізації індивідуальних ресурсів працівника щодо змісту й особливостей технологічного, виробничого, комерційного або іншого процесу.

Таким чином, формування та закріплення адекватного комплексу опосередкованого адміністрування в структурах державного управління забезпечує стійку систему виявлення, мобілізації, розвитку та використання індивідуальних психофізіологічних, інтелектуальних і комунікативних якостей персоналу Опосередкований характер впливу інструментів цього комплексу на персонал організації є значно складнішим і різноманітнішим. На практиці це виражається у використанні таких адміністративних способів інтенсифікації та самоорганізації праці персоналу, як чергування видів діяльності, процедурна індивідуалізація, гуманізація та комп’ютеризація виробничих процесів, активізація саморелаксації, засвоєння аутотренінгу тощо. Звичайно, що постановка та вирішення цих завдань потребують не оперативного, а стратегічного адміністрування. Справа в тому, що цілеспрямоване та ефективне функціонування органів державного управління може бути забезпечене тільки завдяки органічному поєднанню інструментів безпосереднього та опосередкованого адміністрування. Це об’єктивно зумовлено єдністю стратегії і тактики управління, стабілізуючого та розпорядницького адміністративного впливу в процесі функціонування будь-якої державної установи, організації чи органу державного управління будь-якого рівня.