Державне управління. Том 2

16.3. Технології е-управління на регіональному та місцевому рівнях

Визначення електронного управління

Електронне управління (е-управління) - це здійснення управлінських функцій за допомогою сучасних інформаційно-телекомунікаційних технологій. Е-управління являє собою нову форму суспільного управління, що відповідає стану сучасного інформаційного суспільства.

До основних складових системи е-управління віднесено: інтеграцію інформаційних ресурсів державних органів, єдину інформаційно-аналітичну систему соціального захисту населення, електронний реєстр пацієнтів у пілотних регіонах, єдиний веб-портал звернень громадян в органи виконавчої влади та місцевого самоврядування, єдиний державний веб-портал адміністративних послуг, автоматизовану систему “Єдине вікно надання електронної звітності”, систему електронної державної реєстрації юридичних та фізічних осіб тощо.

Головним показником розвиненості е-управління є ступінь інтерактивності (електронної взаємодії - е-взаємодії). Враховуючи перехід України на сервісну модель е-взаємодії держави з бізнесом та населенням, яка розглядає державу як сервісну організацію для надання послуг бізнесу та населенню, можна говорити про сервісну е-взаємодію з бізнесом та населенням, яка пов’язана з електронним інформаційним обміном для задоволення потреб бізнесу та населення в якісних послугах (сервісах) за допомогою ІТТ

Для реалізації сервісної моделі е-взаємодії у більшості випадків використовуються портальні технології.

Портальні технології

Виділяють три основні моделі побудови порталів органів влади: - перша модель (Великобританія) будується як конкретний інструмент надання державно-управлінських послуг у єдиному інформаційному просторі з використанням сервісів і інформаційних ресурсів “згори донизу” (від центрального органу влади);

- друга модель (США) має більш розгалужену сферу використання і будується з метою формування бази даних щодо державно-управлінських послуг, структурування сервісів і інформаційних ресурсів - “знизу вгору” (від уповноважених органів влади);

- третя модель (ЄС) позиціонує побудову інтерактивних сервісів із горизонтальними зв’язками і з упровадженням у практику персональних смарт-карт для громадян - для доступу до сервісів із надання державно-управлінських послуг.

Лідером у розвитку системи е-управління є США й Канада, де 2/3 трансакцій здійснюються в електронній формі, а спектр державних електронних послуг (е-послуг) давно перевищує 100. У країнах Євросоюзу ці показники коливаються біля позначки 50%. За різними показниками розвиненості е-управління Україна посідає від 50-го до 100-го місця у світі. При цьому вона входить у двадцятку провідних експортерів програмного забезпечення.

У сучасних публікаціях використовуються кілька термінів, які розглядають ті чи інші аспекти е-управління, а саме: електронне урядування (е-урядування), електронна демократія (е-демократія), електронне врядування (е-врядування), електронна комерція (е-комерція), електронна освіта (е-освіта), електронний регіон (е-регіон), електронне місто (е-місто), електронне село (е-село), електронний громадянин (е-громадянин) тощо.

З глобальної точки зору розвиток рішень е-управління характеризує дві загальні риси:

- рішення орієнтовані на послуги та сконцентровані на клієнта;

- усі рішення базуються на використанні мережевих, у тому числі інтернет-технологій.

Основні напрями інформатизації

Упровадження системи е-управління органів виконавчої влади та місцевого самоврядування здійснюється в межах регіональної програми інформатизації (РПІ), яка визначає стратегії розвитку регіону в різноманітних сферах регіонального управління та місцевого самоврядування із запозиченням світового досвіду впровадження новітніх інформаційних технологій. РПІ розробляються як складова частина Національної програми інформатизації в повній відповідності з чинними нормативно-правовими актами України з питань інформатизації. Враховуючи сучасний стан і специфічні особливості регіону України як об’єкта інформатизації, постановою Кабінету Міністрів України “Про затвердження Порядку формування та виконання регіональної програми і проекту інформатизації” в завданнях Програми визначено основні напрями інформатизації.

- нормативно-правове, організаційне та методичне забезпечення інформатизації в регіоні;

- створення та розвиток інформаційно-телекомунікаційної інфраструктури (ІТІ);

- інформаційне забезпечення діяльності місцевих органів виконавчої влади;

- інформаційне забезпечення потреб населення, підприємств, установ та організацій регіону.

Перспективні напрями розбудови розгалуженої ІТІ

Впровадження системи е-управління можливо лише за умови наявності розвинутої інформаційно-телекомунікаційної інфраструктури. На цьому етапі до перспективних напрямів розбудови розгалуженої ІТІ можна віднести впровадження:

- технології VoIP (Voice over IP), яка дає змогу у рамках регіональної обчислювальної мережі зменшити сумарні витрати, пов’язані з веденням міжнародних і міжміських телефонних переговорів, а також почати процес міграції до технологій пакетної передачі мультимедійних даних;

- відеоконференц-зв’язку, яка повністю виключає необхідність очного проведення нарад керівництвом регіону, що значно зменшує витрати на командирування та підвищує ефективність використання робочого часу держслужбовців, що позитивно впливає на терміновість та ефективність прийняття управлінських рішень. Система відеокоференц-зв’язку надає можливість проведення заходів з підвищення кваліфікації фахівців у районах області без відриву від основних завдань, а також дає змогу встановлювати відеозв’язок з іншими регіонами України та іншими країнами для обміну досвідом як у галузі державного управління, так і в інших напрямах розвитку суспільства;

- пунктів колективного доступу (ПКД) або центрів обслуговування громадян (ЦОГ) до мережі Інтернет. Наприклад, ЦОГ створені у м. Миколаїв у рамках міської програми “Електронне управління та електронна демократія у місті Миколаїв на 2010-2015 роки” та проекту “Бібліотека як складова електронного діалогу громади і влади за підтримки програми “Бібліоміст” (“Глобальні бібліотеки - Україна”), яку адмініструє Рада міжнародних досліджень та обмінів (IREX). ЦОГ призначені для впровадження комплексу послуг е-урядування через мережу публічних бібліотек та сприяння розвитку е-демократії у м. Миколаєві. До основних функцій ЦОГ (ПКД) можна віднести організацію доступу до державних, обласних та місцевих інформаційних ресурсів соціального, правового, навчального та культурного характеру та надання можливостей щодо оволодіння ІТТ й інструментами системи е-управління. У м. Винниця телекомунікаційна інфраструктура розвивається за рахунок мережі Wi-Fi на площах міста, усі трамваї обладнані точками доступу Wi-Fi, відбувається створення муніципальної оптоволоконної лінії зв’язку для побудови мережі, в яку увійдуть заклади освіти, лікарні, комунальні підприємства міста.

Аналіз багатьох РПІ показує, що головною метою РПІ періоду 2004-2008 рр. було забезпечення регіону і його суб’єктів необхідною та достатньою інформацією в усіх сферах діяльності, розбудови ІТІ, розвитку системи інформаційно-аналітичного забезпечення (СІАЗ) органів державної влади та місцевого самоврядування, яка, у свою чергу, являє собою підвалину для створення елементів електронного уряду. Станом на кінець лютого 2008 р. тільки у 18 регіонах України були розроблені, погоджені з Державним департаментом з питань зв’язку та інформатизації Мінтрансу України й затверджені на сесіях органів місцевого самоврядування регіональні програми інформатизації. Найбільш досконало, із виконанням вимог нормативно-правових документів з питань інформатизації, розроблені регіональні програми в м. Київ та Дніпропетровській, Донецькій, Одеській і Харківській областях. У програмах цих регіонів передбачено виконання регіональної частини загальнодержавних завдань, таких як розвиток телекомунікаційного середовища і побудова спеціальної інформаційно-телекомунікаційної мережі органів влади, впровадження електронного документообігу та цифрового підпису, створення системи захисту державних інформаційних ресурсів, забезпечення доступу населення до послуг у мережі Інтернет.

Недоліки регіональних програм інформатизації

Найбільш характерними недоліками регіональних програм інформатизації є:

- інформатизація регіонів, як правило, зводиться тільки до закупівлі комп’ютерної техніки й програмного забезпечення, при цьому не приділяється належна увага розвитку інфраструктури інформатизації регіонів;

- не повною мірою враховуються пріоритетні напрями соціально-економічного розвитку регіонів і їх особливості;

- обсяги фінансування завдань програми не завжди відповідають запланованому обсягу робіт;

- не приділяється увага питанням створення, зберігання й нагромадження інформаційних ресурсів, організації й порядку виконання завдань по їх технічному захисту;

- не плануються заходи щодо впровадження сучасних ІТТ у галузі народногосподарського комплексу регіонів, а також заходи щодо впровадження в діяльність регіональних органів виконавчої влади й місцевого самоврядування системи електронного документообігу й електронного цифрового підпису.

Основні складові СІАЗ на регіональному рівні випливають із Закону України “ Про місцеві державні адміністрації” (розд. Ш “Компетенція місцевих державних адміністрацій” глава 2 “Основні галузеві повноваження місцевих державних адміністрацій”), а на місцевому рівні - Закону України. “ Про місцеве самоврядування в Україні” розд. П “ Організаційно-правова основа місцевого самоврядування” глава 2 “Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад”). Функціональна структура типової СІАЗ наведена на рис. 16.2.

Для регіонального рівня основні функціональні підсистеми СІАЗ наведено в табл. 16.1. Крім СІАЗ, створюються регіональні проблемно-орієнтовані інформаційно-аналітичні системи (РІАС), які враховують регіональні (міські) особливості. До таких РІАС можна віднести такі як: “Економіко-географічна інформація”, “ Міжрегіональний аналіз соціально-економічного розвитку України”, “ Фінанси”, “ Транспортний комплекс”, “Паливно-енергетичний комплекс”, “Агропромисловий комплекс регіону”, “ Барометр”, “ СППР - соціум”, “ Міжрегіональний аналіз соціально-економічного розвитку області” тощо.

Таблиця 16.1. Основні функціональні підсистеми СІАЗ на регіональному рівні

СФЕРИ УПРАВЛІННЯ

Адміністративно-територіальний

устрій

Взаємодії з бізнес-структурами та громадянами

Адміністративне управління (офісні функції)

Земельний кадастр

ОСНОВНІ ФУНКЦІОНАЛЬНІ ПІДСИСТЕМИ СІАЗ ОБЛАСНИХ ДЕРЖАВН ИХ АДМІНІСТРАЦІЙ

Культура, спорт, преса, відпочинок

Землеустрій, землекористування

Правопорушення, пенітенціарна система

Природокористування, екологія

Громадянський стан

Будівництво, містобудування та архітектура

Охорона здоров´я

Промисловість

Освіта

Транспорт

Трудові ресурси, зарплатня, охорона праці

Енергетика і зв´язок

Персоніфікований облік населення

Сільгоспвиробництво,

продовольство

Соціальний захист населення, пільги, субсидії

Торгівля і послуги

Житло, благоустрій і комунальні послуги

Економіка та соціально- економічний розвиток

Управління майном регіону, приватизація

Податки

Цивільна оборона і надзвичайні ситуації

Фінанси і бюджет

Оборонна і мобілізаційна робота

Облік і статистика

Законодавство

Правопорядок і правоохоронна робота

З початку для реалізації інформаційно-аналітичних систем (ІАС) СІАЗ використовувалася файл-серверна технологія, як пов’язана зі створенням локальних обчислювальних мереж (ЛОМ) та централізації даних. Бази даних (БД) зберігалися на окремих комп’ютерах - серверах (сховище даних), а обробка інформації здійснювалася на робочих станціях обчислювальної мережі (рис. 16.3).

Рис. 16.3. Традиційна архітектура ІАС (файл-серверна технологія) (а) та архітектура
ІАС на основі клієнт-серверної та інтернет-технологій (б)

Подальший розвиток технологій обробки даних у обчислювальних мережах призвів до клієнт-серверної технології (технології, в якій сервери володіють ресурсами, а робочі станції (клієнти) звертаються до цих ресурсів), що надала низку переваг, серед яких “нульові” витрати на впровадження системи на рівні клієнта, зниження вимог до апаратно-програмного забезпечення клієнтських робочих станцій, централізація інформаційних ресурсів тощо. Інтернет-тех- нології, у тому числі веб-технології, суттєво змінили архітектуру ІАС та розширили можливості підключення видалених користувачів до інформаційних ресурсів (рис. 16.4 б).

Рис. 16.5. Результати функціонування ІАС для різних користувачів системи

Інтернет-технології дали по-іншому поглянути як на загальну архітектуру ІАС (рис. 16.4 а), так і на її складові (рис. 16.4 б) та результати функціонування (рис. 16.5).

Веб-технології розширили можливості взаємодії з СІАЗ. Крім тепер уже звичайних каналів передавання даних (носії інформації та електронна пошта) з’явилися нові - взаємодія за допомогою системи електронного документообігу (СЕДО) та веб-сайта (порталу) (рис. 16.6).

У подальшому Інтранет та інтернет-технології дали змогу розділити зовнішній веб-орієнтовний потік взаємодії на два канали з:

- авторизованим доступом для державних службовців структурних підрозділів обласної державної адміністрації (управління, керівництво), структурних територіальних підрозділів міністерств та відомств, органів місцевого самоврядування (РДА), які виступають суб’єктами мережі обласної державної адміністрації та власниками інформаційних ресурсів. Крім того, авторизований вхід до порталу мають відвідувачі, які захочуть мати доступ (платний) до більшого обсягу інформації (наприклад перегляд деяких показників за минулі періоди, довідників управління статистики і т.ін.). Вони будуть мати розширені функціональні можливості (розширений пошук тощо);

- відкритим доступом - для всіх інших користувачів.

Портальні технології дали змогу істотно розширити канали взаємодії держави, органів виконавчої влади та місцевого самоврядування та громадян, підвищити якість цієї взаємодії і сприяти тим самим зміцненню громадянського суспільства, побудованого на взаєморозумінні, урахуванні інтересів кожного. Інтернет-портал дає можливість широкому колу користувачів знайти необхідну інформацію найбільш зручним способом, звертатися з питаннями чи проханнями і одержувати відповіді організації - власника порталу в режимі 365 днів на рік, 7 днів на тиждень, 24 години на добу. Інтернет-портал здатний “підбудуватися” під будь-якого користувача, доставляючи йому насамперед ту інформацію, яка його цікавить.

Наприклад, інтернет-портал Одеської обласної державної адміністрації об’єднує чотири основних напрями: oda.odessa.gov.ua - корпоративний портал Одеської обласної державної адміністрації; rda.odessa.gov.ua - веб-сайти всіх районних державних адміністрацій (РДА) Одеської області; region.odessa.gov.ua - паспорт області та province.odessa.gov.ua - паспорти районів.

Головні інформаційні блоки (контенту) державного інтернет-порталу

До головних інформаційних блоків (контенту) державного інтернет-порталу входять:

- інформаційне забезпечення органів виконавчої влади, яке складається з двох інформаційних ресурсів - корпоративного порталу обласної державної адміністрації та інформаційно-довідкового web-сайта районних державних адміністрацій області;

- характеристика території та висвітлення процесів, що на ній відбуваються, яка складається з інформаційних ресурсів - web-сайта “Паспорт області” та інформаційно-довідкового web-сайта “Паспорти районів”;

- каталог регіональних інформаційних ресурсів, який включає перелік регіональних інформаційних ресурсів, чітко структурованих за темами з відповідних категорій.

Рис. 16.7. Вплив портальних технологій на взаємодію з СІАЗ

Починаючи з 2010 р. РПІ має більш цілеспрямований характер. Існують програми “Електронна Одещина”, “Електронне місто Рівне” (2010-2012), “Електронна Дніпропетровщина” (2011-2013), “Електронна Житомирщина” (2012-2015), “Електронна Харківщина” (2011-2013), “Електронне врядування та електронна демократія в місті Миколаїв” (2010-2015) тощо.

Розробка електронної інформаційної системи “Електронний регіон” є дієвим механізмом ефективної роботи органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, яка використовується для надання юридичним та фізичним особам адміністративних послуг в електронному вигляді.

З технологічної точки зору надання електронної адміністративної послуги передбачає проведення серії операцій “запит-відповідь” між кількома, а в деяких випадках і десятками різних баз даних. Наприклад, надання такої послуги, як “Реєстрація іноземних інвестицій” на місцевому рівні потребує взаємодії як мінімум з інформаційними системами митної та прикордонної служб для підтвердження інформації щодо податкової реєстрації грошових вкладень або реєстрації майна, що було ввезено на територію України як інвестиція. Ситуація ускладнюється і тим, що більшість інформаційних реєстрів відповідно до Закону України про захист інформації та про персональні дані складаються з інформації, що потребує додаткового захисту і не може використовуватись у глобальних інформаційних мережах, таких як Інтернет.

Запровадження більшості завдань, передбачених Концепцією розвитку електронного урядування в Україні, неможливе без створення єдиного захищеного середовища обміну інформацією між власниками інформації, тобто державними установами, громадянами та приватним сектором. Це потребує налагодження електронної взаємодії спеціальних центрів (пунктів) надання електронних послуг з інформаційними системами адміністративних органів, в яких міститься інформація, необхідна для надання адміністративних послуг. Для проведення електронної взаємодії державним адміністратором здійснюється ідентифікація особи, яка звернулась за отриманням адміністративної послуги, створення і засвідчення електронним цифровим підписом державного адміністратора електронних копій поданих особою заяви й пакета документів та їх надсилання електронною поштою до відповідних адміністративних органів. Здійснення електронної взаємодії передбачає впровадження механізмів інтеграції різноманітних автоматизованих систем діловодства органів державної влади та механізмів інтеграції інформаційних ресурсів і баз даних органів державної влади. Система міжвідомчого електронного документообігу як механізм інтеграції різноманітних автоматизованих систем діловодства органів державної влади будується на основі використання наявної телекомунікаційної інфраструктури та інтеграції існуючих автоматизованих систем діловодства і баз даних органів державної влади.

Для забезпечення гарантованого, захищеного та надійного обміну електронними документами створюється система захищеної електронної пошти (СЗЕП) органів державної влади, яка використовує як транспортну мережу спеціальні мережі або мережі загального користування.

Міжвідомчий електронний документообіг

З огляду на різноманітність існуючих автоматизованих систем діловодства в органах державної влади міжвідомчий електронний документообіг будується на основі обміну повідомленнями в ХМЬ-форматі, при цьому учасники взаємодії виступають відправниками або одержувачами таких повідомлень. Узагальнена архітектура взаємодії різних автоматизованих систем діловодства (АСД) наведена на рис. 16.8.

Ключовим елементом цієї архітектури є файл електронного повідомлення, що формується системою АСД, інтерпретується поштовим клієнтом і може бути автоматично оброблений АСД іншого типу.

Для реалізації електронної взаємодії (виконання трансакцій “запит-відповідь”) із базами даних абонентів СЗЕП використовується технологія “кард-файл”. Зазначена технологія призначена для отримання через повідомлення електронної пошти доступу до видалених баз даних і управління даними в режимі он-лайн, дотримуючись вимог безпеки.

Рис. 16.8. Архітектура е-взаємодії різних автоматизованих систем

Технологія “кард-файл” забезпечує формування на стороні клієнта (абонента СЗЕП) запитів до віддалених баз даних (БД) органів виконавчої влади (ОВВ) у ХМЬ-форматі з подальшою їх (запитів) автоматизованою обробкою на стороні сервера БД ОВВ. Програма-обробник запиту до БД ОВВ і “кард-файл”, за допомогою якого на клієнтському місці формується цей запит, створюються безпосередньо адміністратором БД ОВВ. “Кард-файл” захищений механізмом електронного цифрового підпису від несанкціонованої модифікації на стороні клієнта. Таким чином забезпечується коректність формування запиту до БД ОВВ у визначеному форматі на стороні клієнта та гарантована автоматизована обробка запитів, що надходять від клієнта, на стороні БД ОВВ. Сформоване поштове повідомлення надсилається на поштову скриньку абонента СЗЕП (електронна адреса визначається в “ кард-файлі”). Отримавши поштове повідомлення, поштовий клієнт абонента СЗЕП (ОВВ) розшифровує його, перевіряє електронний цифровий підпис автора запиту, витягує із тіла листа запит до БД ОВВ і передає його (разом із даними підпису) модулю сполучення із системою управління базами даних (СУБД) для обробки. Отримавши відповідь бази даних, ОВВ відправляє її адресату, який здійснив запит.

Рівні порталів (сайтів) органів державної влади

Безпосередньо портали (сайти) органів державної влади та місцевого самоврядування, через механізми яких здійснюється е-взаємодія, підрозділяються на 4 рівні.

  1. Інформативний рівень - дієвий спосіб інформування громадян.
  2. Рівень односторонньої взаємодії, на якому публічні онлайнові служби дають можливість часткового застосування онлайнових послуг (скачування зразків документів для подальшого заповнення й наступного відправлення звичайною поштою тощо).
  3. Рівень двосторонньої взаємодії, який надає можливість електронного використання офіційних електронних форм для початку процедури надання послуг та спілкування (інтернет- приймальня, віртуальна громадська приймальня депутатів, механізм опитування для дослідження громадської думки з того чи іншого питання, звернення до міського голови тощо).
  4. Трансакційний рівень, який надає можливість за допомогою веб-порталу (сайта) одержувати кожну з послуг, що надається державним органом, без використання електронних носіїв. Цей рівень вимагає обов’язкового використання електронного цифрового підпису.